STS, 17 de Julio de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección 2ª) dictó auto de fecha 24 de mayo de 2007, confirmado en súplica por el de 4 de julio de 2007, declarando inadmisible el recurso contencioso administrativo nº 4342/2006. Notificado el último auto a las partes, por la representación de la entidad mercantil "General de Edificios y Solares SL" se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de septiembre de 2007, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la entidad recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 22 de octubre de 2007 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando los autos recurridos y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

El recurso de casación fue admitido a trámite por providencia de fecha 18 de abril de 2008, atribuyéndose en ella a la Sección quinta de esta Sala. Por la de 30 de mayo siguiente se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante escrito presentado el 16 de julio de 2008, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia inadmitiendo o desestimando el recurso y confirmando los autos recurridos, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 2 de Julio de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de Julio de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 5239/2007 el auto que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección 2ª) dictó en fecha 24 de mayo de 2007 (y confirmó en súplica mediante auto de 4 de julio siguiente), que inadmitió el recurso contencioso administrativo nº 4342/2006, por extemporáneo.

Se refiere este litigio a una finca de 160 m2 de superficie sita en la Avda. de Galicia, nº 1, en el municipio de As Pontes de García Rodríguez (A Coruña), de la que la entidad mercantil recurrente dice ser propietaria.

Tal y como resulta del expediente administrativo de autos, dicha finca está afectada por un Estudio de Detalle aprobado definitivamente por acuerdo plenario municipal de 27 de marzo de 1995 (Fº 10 del expte. admvo.), publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de A Coruña de 23 de junio de 1995 y en el Diario Oficial de Galicia de 4 de julio del mismo año (fols. 17 y 18). El 12 de febrero de 2004 el Ayuntamiento de As Pontes le expidió a la recurrente una "certificación urbanística" en la que se hizo constar esa circunstancia, así como la problemática que generaba la ordenación establecida en dicho instrumento de planeamiento (Fº 29). Y el 22 de junio de 2005 la recurrente presentó un escrito en el Ayuntamiento (fols. 38 y ss.) en el que solicitó "(...) que se reponga a esa parte en posesión de todos sus legítimos derechos como propietario de la parcela referenciada, que se han visto doblemente vulnerados por la modificación operada como consecuencia del Estudio de Detalle aprobado en el año 1995, sin que la mercantil aquí representada, ni su antecesora, fueran parte en dicho procedimiento administrativo, ni hubieran tenido el más mínimo conocimiento de su tramitación, y partiendo para ello de estas dos premisas:

1) La modificación operada por el Estudio de Detalle en la parcela propiedad de GESS SL altera notablemente sus condiciones de edificabilidad.

2) Tal como señala el técnico municipal, al girar el bloque edificable, éste se saldría de la delimitación de suelo urbano e invadiría zona calificada como suelo no urbanizable de protección paisajística de protección ambiental-, no siendo el Estudio de Detalle el instrumento adecuado para tal modificación (...) ".

El 25 de enero de 2006 presentó recurso de reposición contra la " desestimación presunta " de la anterior solicitud.

Con estos antecedentes, el 14 de julio de 2006 interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de instancia contra: " la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por GESS, SL contra la desestimación presunta de su solicitud para que se la repusiese en sus legítimos derechos como propietaria de la parcela (...) ".

Posteriormente solicitó en la súplica de su demanda que se " anule y deje sin efecto el Estudio de Detalle para la ordenación de volúmenes del cementerio viejo (...) y a su vez acuerde reponer a la mercantil recurrente (...) en sus legítimos derechos como propietaria de la finca (...) ".

En su escrito de contestación a la demanda el Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez solicitó la inadmisión del recurso contencioso, por carecer de objeto recurrible.

Mediante providencia de fecha 19 de abril de 2007 la Sala de instancia otorgó a las partes un plazo de diez días para que alegasen sobre la posible concurrencia de las causas de inadmisibilidad del recurso previstas en los artículos 51.1.c) y 51.1.d) de la Ley Jurisdiccional (haberse dirigido frente a actividad no susceptible de impugnación y haber caducado el plazo de interposición del recurso). La entidad mercantil recurrente presentó su escrito de alegaciones el 8 de mayo de 2007, oponiéndose a la inadmisión del recurso porque: " No se busca con la demanda otra cosa que no sea el reconocimiento y la defensa del derecho de propiedad de la actora (...) esta parte no actúa contra la calificación urbanística de la finca propiedad de la recurrente, sino que únicamente busca el respeto del derecho de propiedad (...) atendiendo a la evidente dificultad de hallar una solución al problema que la urbanización de la zona plantea en la práctica (que probablemente habrá de ser nuevamente modificada en un futuro plan) que se habría visto negativamente afectado por una actuación municipal de la que no se le dio cuenta, ni fue parte, y que genera, en la práctica, una situación ciertamente irregular ".

La Sala de instancia, mediante auto de 24 de mayo de 2007, inadmitió el recurso contencioso administrativo, por las siguientes razones, que transcribimos literalmente:

"[...] La cuestión sometida a las partes tiene que ser resuelta con la declaración de no haber lugar a la admisión del presente recurso, porque consta de forma inequívoca y manifiesta que se dirige contra una resolución que no puede ser impugnada (artículo 51.1.c) y d), en relación con los artículos 28 y 46.1, de la Ley Jurisdiccional ). Aunque la actora presentó en el Ayuntamiento el 22-5-05 un escrito en el que pedía que se le repusiese en su derecho de propiedad sobre una parcela, lo que de hecho interesaba era la anulación del Estudio de Detalle aprobado por el Pleno del Ayuntamiento el 27-3-1995, pues sostenía, como se indicaba en la alegación quinta del referido escrito, que era la modificación operada por el Estudio de Detalle la que vulneraba sus derechos; y la mejor prueba de que ese era su propósito es la petición que contiene la súplica de su demanda: que se anule y deje sin efecto el mencionado Estudio de Detalle. La actora solicitó una certificación urbanística sobre su finca, que le fue expedida el 12-2-2004. En un escrito de 7-2-05 (folio 34 del expediente) reconoció que había tenido el 24-6-04 una reunión en la que se le había facilitado información del Estudio de Detalle. La Jurisprudencia ha reconocido el carácter normativo, aunque matizado, de los Estudios de Detalle, y su asimilación a las disposiciones generales (SSTS de 5-10-2001, 13-11-2000 y las que citan). Ese carácter impone como regla general la necesidad de la publicación para su entrada en vigor. En el presente caso el acuerdo de aprobación definitiva del Estudio de Detalle aparece publicado en el DOG de 4-7-95 (folio 18 del expediente). El artículo 46.1 de la Ley jurisdiccional dispone en sus palabras iniciales que el plazo para interponer el recurso contencioso- administrativo será, en el supuesto de que se impugne una disposición, el de dos meses contados desde el día siguiente al de su publicación [...]

De lo que acaba de exponerse resulta que la demandante dejó pasar, hasta la interposición del recurso contencioso- administrativo, varios meses desde que tuvo conocimiento de la aprobación del Estudio de Detalle, y varios años desde que se publicó el acuerdo de su aprobación definitiva, por lo que la interposición del recurso es notoriamente extemporánea. Dicha interposición que tenía que realizarse, además, directamente en la vía jurisdiccional porque no se puede interponer recurso de reposición contra una disposición general (artículo 107.3 de la Ley 30/92 ). Aún en el caso de que el Estudio de Detalle no lo fuese, la actora tenía que haberlo impugnado, en vía administrativa o jurisdiccional, desde que tuvo conocimiento de su aprobación y contenido, y en el primer supuesto interponer recurso de reposición en el plazo de un mes, ya transcurrido cuando el 22-5-05 presentó en el Ayuntamiento el escrito antes referido, por lo que en ese momento ya habría alcanzado firmeza. Y la carga de impugnar los actos administrativos en tiempo oportuno no puede ser eludida presentando escritos, cuya denominación no responde a lo que realmente se pretende, para tratar de rehabilitar plazos ya transcurridos".

La parte actora interpuso recurso de súplica contra ese auto, el cual fue desestimado por el posterior de 4 de julio de 2007, que se limitó a ratificarse en lo afirmado en el primero.

Contra esos autos de 24 de mayo y 4 de julio de 2007, la entidad mercantil "General de Edificios y Solares SL" ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, a saber:

1. - Por infracción del artículo 51.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, porque " la petición inicial de esta parte no conllevaba la solicitud de impugnación de una disposición general (el Estudio de Detalle), sino que se trataba de obtener el reconocimiento de un derecho de propiedad cierto ".

2. - Por infracción del artículo 51.1.d) de la Ley Jurisdiccional, al haberse interpuesto el recurso contencioso-administrativo dentro del plazo establecido en el artículo 46 de la misma Ley, mayormente si se considera la doctrina del Tribunal Constitucional que fija un término indefinido para impugnar las desestimaciones presuntas producidas por silencio administrativo negativo.

El Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez se ha opuesto al recurso de casación, señalando, con carácter preliminar, que debe inadmitirse al haberse articulado incorrectamente, en el previo escrito de preparación, por el cauce procesal establecido en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, en lugar del artículo 88.1.c) de la misma Ley, con el que realmente se corresponde la cuestión planteada, dado que se funda, en su opinión, en la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales. En cuanto al fondo, afirma que no se ha vulnerado en ningún caso el derecho de propiedad de la recurrente, constituyendo el verdadero objeto del recurso el Estudio de Detalle de referencia, que se aprobó con más de diez años de antelación a la fecha de inicio del litigio. Insiste así en que el recurso contencioso era manifiestamente extemporáneo, incurriendo de un modo evidente en la causa de inadmisión apreciada por la Sala de instancia.

Así centrados los términos del debate, antes de entrar al examen de los motivos casacionales hemos de señalar que no concurre la causa de inadmisión esgrimida por la Administración municipal recurrida. Lo que se plantea en los dos motivos de casación no es el " quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas (...) que rigen los actos y garantías procesales " (artículo 88.1.c LRJCA ), sino la interpretación de una norma de Derecho sustantivo que regula un presupuesto del proceso: el objeto recurrible y el plazo cuyo transcurso provoca la adquisición de firmeza por el acto o disposición administrativa cuestionada, y, como consecuencia de ello, la imposibilidad de impugnarlo directamente en la vía contencioso administrativa. En este sentido ya hemos afirmado, entre otras muchas, en las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2009 (casación 5087/2007) y 5 de febrero de 2008 (casación 813/2005 ), que: " es jurisprudencia reiterada que la discrepancia acerca de la concurrencia de una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo debe hacerse valer, por lo general, a través del motivo previsto en la letra d) del artículo 88.1 de la meritada Ley ".

En el primer motivo del recurso de casación se invoca, como se ha dicho, la infracción del artículo 51.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/98. Afirma en él la entidad recurrente que este litigio no se dirige frente al Estudio de Detalle en cuestión, sino contra la desestimación presunta de la solicitud que formuló para " obtener el reconocimiento de un derecho de propiedad cierto ". Desestimación que considera incluida en el supuesto de hecho del artículo 25 de la Ley Jurisdiccional, sobre la "actividad administrativa impugnable" en el recurso contencioso administrativo.

Este motivo casacional no puede ser estimado, por las siguientes razones:

A).- En primer lugar, porque su argumentación se contradice con los propios actos de la recurrente, que dirigió claramente su demanda frente al referido Estudio de Detalle. En ella le dedica al mismo, con carácter íntegro, su fundamento jurídico VII (que es el único que dice referirse al "fondo" del asunto), solicitando luego en la súplica expresamente su anulación.

B).- En segundo lugar, porque de asumirse la tesis de la recurrente, consistente en que su pretensión se limitó en exclusiva al reconocimiento de su derecho de propiedad sobre la finca en cuestión, sin pretender la anulación del Estudio de Detalle que la ordena, habría que concluir que el recurso contencioso-administrativo carecería de objeto recurrible, al no corresponderse con ninguno de los supuestos establecidos en los artículos 25 a 30 de la Ley Jurisdiccional ; pues, en efecto, siguiendo el planteamiento de la actora, el reconocimiento de ese "derecho de propiedad", al que alude una y otra vez, no se podría vincular a su hipotética vulneración por una actuación material de la Administración, que no se ha producido (artículos 25.2 y 30 LRJCA ); ni tampoco, excluido el Estudio de Detalle, por un acto o disposición administrativa concreto (artículo 25.1 ), al no impugnarse ni instarse su revisión.

En esa tesitura, la solicitud de 23 de junio de 2005, cuya desestimación presunta dio causa a este pleito, sólo podría entenderse como una especie de atípica "acción declarativa de dominio" sobre un derecho de propiedad privada que realmente ninguna Administración pública pretende usurpar, expropiar, ni reparcelar. Acción declarativa respecto de la cual la Corporación municipal demandada y esta jurisdicción contencioso-administrativa carecen de competencia para pronunciarse (artículo 9.2 Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial ), pues como hemos señalado en multitud de sentencias (por todas, sentencia de 18 de marzo de 2009 -casación 11259/2004 -): "Es evidente que por motivo del reparto competencial de jurisdicciones a este orden jurisdiccional contencioso-administrativo le está vedado introducirse en el ámbito de la jurisdicción civil y llevar a cabo pronunciamiento alguno en relación con la titularidad o delimitación de los derechos civiles en conflicto".

En definitiva, lo argumentado por la entidad mercantil recurrente en este primer motivo de casación sólo puede llevar a la conclusión, contraria a sus propios intereses, de que, de una parte, el recurso contencioso no se dirige frente a una "actividad administrativa impugnable"; y, de otra, que su extraña pretensión de reconocimiento de su derecho de propiedad sobre la finca de referencia, (reclamación que desvincula, como se ha dicho, de la impugnación de un acto, disposición o actuación administrativa concreta), resultaría en todo caso ajena a esta jurisdicción correspondiéndole, en su caso, a la civil.

En el segundo motivo del recurso de casación se invoca la infracción de los artículos 51.1.d) y 46 de la Ley Jurisdiccional 29/98 al considerar la recurrente que el recurso contencioso administrativo se interpuso dentro del plazo legalmente establecido, porque no se le notificó personalmente el acuerdo de aprobación definitiva del Estudio de Detalle en cuestión. Y porque el Ayuntamiento demandado no resolvió expresamente ni la solicitud de 23 de junio de 2005 reiteradamente citada, ni el recurso de reposición posteriormente interpuesto contra su desestimación presunta, de modo que conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional representada, entre otras, en su sentencia 188/2003, de 27 de octubre, no se habría iniciado el cómputo del término establecido para su impugnación.

Este motivo debe también desestimarse, por las razones que con toda claridad se explican en el auto del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 24 de mayo de 2007, antes transcrito.

Es evidente que la pretensión última de la entidad recurrente en este litigio es la anulación del referido Estudio de Detalle. También lo es que ejercitó su acción impugnatoria extemporáneamente, tiempo después de transcurrido el plazo de dos meses desde el día siguiente al de la publicación del acuerdo de su aprobación definitiva establecido en el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional.

Tal y como afirmamos, entre otras muchas, en la sentencia de esta Sala de 26 de diciembre de 2007 (casación 106/2004 ):

"(...) El artículo 46-1 de la Ley Jurisdiccional 29/98 dispone que "el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada". Y ello sin establecer excepción alguna.

Los Estudios de Detalle son disposición de carácter general, puesto que se integran en el ordenamiento jurídico, de forma que si, por ejemplo, el edificio o edificios cuyo volumen ordena el ED, desapareciesen de la realidad por cualquier causa, los nuevos edificios habrían de tomar como referencia la ordenación del mismo ED, cuyas prescripciones no se agotan con su aplicación. (Sobre la naturaleza normativa de los ED se ha pronunciado repetidamente este Tribunal Supremo; véase, a título de ejemplo, la STS de 30 de Junio de 2004, recurso de casación 865/02, que la afirma sin duda alguna).

Así que, siendo los ED disposición de carácter general, y prescribiéndolo así sin excepción el art. 46-1 antes citado, el plazo para la impugnación es el de dos meses a contar desde el día siguiente al de su publicación (...)".

En este concreto caso el Estudio de Detalle se aprobó definitivamente por acuerdo de 27 de marzo de 1995, que se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de A Coruña de 23 de junio de 1995 y en el Diario Oficial de Galicia de 4 de julio del mismo año.

No consta en el expediente administrativo que en aquel momento se le notificase personalmente dicha aprobación a la entidad mercantil demandante (tampoco consta que fuese propietaria de la finca en dicha fecha, ni que por tanto existiese la obligación de practicarle ninguna notificación). Pero sí que en el mes de febrero de 2004 se le expidió una certificación urbanística en la que se le informó pormenorizadamente sobre la aprobación del Estudio de Detalle y sobre la concreta problemática que plantea la ordenación en él prevista (Fº 31 del expte. admvo.). Sin embargo, la recurrente dejó transcurrir más de un año desde dicha fecha hasta que el 22 de junio de 2005 presentó en el Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez la solicitud con la que pretendió dar causa a este litigio.

En consecuencia, tanto si se toma como referencia la fecha de publicación del acuerdo aprobatorio del Estudio de Detalle (año 1995), como la de constancia fehaciente por la recurrente de su existencia y contenido (febrero de 2004), su impugnación resultaría igualmente extemporánea, al haberse superado con creces en ambos casos el citado plazo de dos meses para interponer el recurso, plazo que es preclusivo e improrrogable.

Desde otra perspectiva, tampoco se puede afirmar que la desestimación presunta de la referida solicitud de 22 de junio de 2005 constituya un acto de aplicación del Estudio de Detalle que permita luego su impugnación indirecta, al no cumplirse los requisitos establecidos al efecto en el artículo 26 de la Ley Jurisdiccional. Dicha desestimación presunta no es un acto de aplicación del Estudio de Detalle (como podría ser por ejemplo la denegación de una petición de licencia de obras sobre la finca en cuestión). En su solicitud la recurrente se limitó a requerir, en abstracto, la " reposición" de " sus legítimos derechos como propietario de la parcela ", sin solicitar ninguna autorización concreta para destinarla a un específico uso urbanístico, actividad u obra.

Finalmente, no contradice estas conclusiones la doctrina del Tribunal Constitucional invocada por la recurrente sobre la inexistencia de plazo determinado para impugnar desestimaciones presuntas producidas por silencio administrativo negativo. La extemporaneidad del recurso contencioso apreciada en el auto recurrido se refiere, no a la "desestimación presunta" que la actora dice impugnar, sino al propio Estudio de Detalle que realmente pretende anular. Estudio de Detalle que fue aprobado en su día por un acto expreso que puso fin a la vía administrativa y se publicó en los correspondientes boletines oficiales, hallándose por tanto sometido al plazo general de 2 meses establecido en el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional.

Resta añadir por último que la inadmisión del recurso contencioso-administrativo no le genera indefensión a la entidad mercantil recurrente, pues conforme a lo indicado en la referida certificación urbanística de 12 de febrero de 2004 citada (Fº 31 del expte.), siempre dispuso de la posibilidad de promover la modificación del Estudio de Detalle en cuestión, o de las Normas Subsidiarias municipales, cumpliendo, obviamente, los requisitos formales y sustantivos establecidos para tal fin en la normativa urbanística aplicable; y en todo caso siempre podrá impugnar el E.D. cuando se dicte un auténtico acto de aplicación del mismo.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente al pago de las costas del mismo (art. 139.3 LRJCA ). A la vista de las actuaciones procesales esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 2.500'00 euros. (Artículo 139.3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución