STS, 5 de Marzo de 2009

Por escrito fechado de entrada en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 4 de octubre de 2002, don Braulio solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2001 dictada en el recurso número 1436/98 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Consta en las actuaciones la solicitud de extensión de efectos formulada por el anteriormente mencionado a la Administración en fecha 17 de julio de 2002, así como la Resolución denegatoria dictada por aquélla en fecha 23 de agosto de 2002.

El fallo de la sentencia cuya extensión se pretende dispuso literalmente: "Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo nº 1.436/98 interpuesto por D. Ezequias contra la resolución de fecha 16 de octubre de 1.998, dictada por el Director General de la Policía, por la que se desestimaba la petición efectuada por el hoy recurrente relativa al reconocimiento del derecho a percibir el complemento de productividad en la cuantía de 23.000 pesetas mensuales, asignada al personal Operativo de la Comisaría General de Policía Científica, que se anula por no ajustarse al ordenamiento jurídico. Y debemos declarar y declaramos el derecho que ostenta D. Ezequias a que la Administración le abone el complemento de productividad en la cuantía de 23.000 pesetas mensuales, a partir del 1 de enero de 1.998; la cantidad resultante conforme a lo dicho anteriormente devengará desde la fecha de la notificación de esta sentencia a la Administración hasta el momento del efectivo abono de la misma el interés legal, conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1.998, de 13 de julio, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley ; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada; y sin efectuar expresa condena en costas".

La sentencia se funda, en síntesis, en los argumentos que se recogen, en el Fundamento Primero de esta Resolución.

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra los Autos de 13 de abril de 2005 y 27 de enero de 2006 de extensión de efectos de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 27 de noviembre de 2001.

La exposición de los motivos de casación y de los fundamentos en que se apoyan se recoge sintéticamente en los Fundamentos Jurídicos tercero y siguientes de esta Resolución.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 4 de marzo de 2009.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de la Sección

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de los Autos de 13 de abril de 2005 y 27 de enero de 2006, que reconocieron la extensión de efectos de la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia que estimó el recurso, y declaró no conforme a Derecho la resolución de la Dirección General de la Policía de fecha 16 de octubre de 1.998, dictada por el Director General de la Policía, por la que se desestimaba la petición efectuada por D. Ezequias relativa al reconocimiento del derecho a percibir el complemento de productividad en la cuantía de 23.000 pesetas mensuales, asignada al personal operativo de la Comisaría General de Policía Científica, declarando el derecho del recurrente al abono del citado complemento a partir del 1 de enero de 1998.

La Sala, en la sentencia de 27 de noviembre de 2001, tras precisar que las Instrucciones que regulan el reconocimiento de la productividad en la Dirección General de la Policía han venido a desvirtuar la esencia del complemento de productividad vinculándolo al desempeño objetivo de un puesto de trabajo con independencia de la manera en que este es desempeñado por el funcionario, señala en el Fundamento de Derecho Quinto lo siguiente: "En fase probatoria la Administración certificó que el recurrente desempeñaba las funciones propias de su categoría por lo que se le asignó el Código de productividad 83 (Grupos Operativos, personal técnico y de análisis) y como consecuencia de nuevos servicios asignados a la Comisaría General, se asignó al recurrente a partir de junio de 1.998 el Código 55 (Grupos Operativos). Tal certificación de la Dirección General de la Policía no puede sino calificarse de oscura, la Comisaría General de Policía Científica ha tenido siempre personal operativo, técnico y de análisis, el único extremo relevante para resolver la presente controversia era, como se le solicitó a la Administración, si el recurrente desempeñaba funciones operativas desde enero de 1.998, por lo que sobre ella deben pesar las consecuencias negativas de su falta de certificación, y procede en consecuencia la estimación del presente recurso contencioso-administrativo".

En el caso examinado señalan los autos recurridos:

1. En el Auto de 13 de abril de 2005 se indica: "Se pretende en el presente Legajo la extensión de los efectos de la Sentencia de fecha 27 de noviembre de 2.001 por la que se estimó el recurso 1.436/98, declarando el derecho de un funcionario de Policía a percibir el complemento de productividad en la cuantía asignada al personal operativo de la Comisaría General de Policía Científica a partir de 1 de enero de 1.998. La Abogacía del Estado interesa la denegación de la extensión de efectos solicitada por estimar que no está acreditada la identidad jurídica de las situaciones comparadas que exige el artículo 110.3.

   Así, y a la vista de la certificación remitida por la D.G.P. en contestación a lo solicitado en el sentido de que acreditase, si procedía, la identidad de situación jurídica del solicitante de la extensión con el favorecido por el fallo de la Sentencia cuya extensión se interesa, hemos de concluir que tal identidad resulta acreditada, puesto que la D.G.P. reconoce que el solicitante de la extensión ocupaba una plaza de personal operativo, y comenzó a percibir la productividad de los Grupos Operativos, (Código 55 ) en cuantía de 138,23 euros, solo a partir de un determinado mes del año 1.999, sin que conste variación alguna respecto a las funciones que realizaba con anterioridad a la asignación de ese nuevo Código, por lo que, en definitiva, se estima acreditada la identidad de situación jurídica entre la solicitante de la extensión y el favorecido con el Fallo de la Sentencia cuya extensión se solicita.

   Por otra parte, no consta que el interesado en la extensión hubiera consentido una previa resolución administrativa denegatoria del complemento de productividad, y el hecho de que el interesado no hubiera reclamado en su día a la Administración el complemento que ahora solicita mediante la extensión de efectos de una Sentencia favorable dictada a un compañero, no supone que deba desestimarse la extensión de efectos solicitada, ya que en el artículo 110 no hay referencia alguna a que deba preexistir una solicitud a la Administración ni un acto administrativo que le dé contestación, sin que, entendemos, ese requisito esté implícito en la redacción del precepto, pudiendo dirigirse el interesado en la extensión por primera vez a la Administración solicitando ex novo el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, y así se deduce además de las causas tasadas de desestimación del incidente previstas en la redacción dada al artículo 110 por la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley Orgánica 19/2.003, de 23 de diciembre.

   Y no puede olvidarse, que el impago por parte de la Administración de una cantidad a la que un funcionario tenga derecho, lo que crea en el mismo es un derecho de crédito que se extingue, no porque no recurra una o varias nóminas concretas,(...) sino única y exclusivamente porque el funcionario afectado no reclame el cumplimiento del mismo antes del transcurso del plazo de cinco años a que aludía la Ley General Presupuestaria como plazo prescriptivo".

2. En el Auto de 27 de enero de 2006 se rechaza la impugnación en súplica del Abogado del Estado, añadiendo los siguientes argumentos: "la desestimación por haber consentido el interesado una resolución administrativa firme, solo puede darse cuando, como especifica el apartado c) del propio artículo 110.5, la Administración hubiera dictado una resolución que -en este caso- hubiera denegado o prohibido el abono del complemento de productividad que se reclama, bien motu proprio, bien como respuesta a una petición previa. Pero dado que tal resolución no existe y que el interesado no formuló petición alguna anterior a la formulada ahora por la vía de la extensión de efectos, no hay acto consentido y firme, no pudiendo en consecuencia ser desestimada por esta causa la solicitud de extensión de efectos".

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley de la Jurisdicción contiene tres motivos en los que se denuncia, en primer lugar, la infracción del art. 110.1.a) y 110.5 c) de la Ley Jurisdiccional al entender el Abogado del Estado que no existe la identidad de situación jurídica entre los interesados en solicitar la extensión de efectos y los favorecidos por el fallo, porque "El ahora solicitante no recurrió contra la resolución que dio causa al presente litigio, de lo que resulta que ahora está solicitando la extensión de efectos de una sentencia cuando ni él mismo impugnó en vía administrativa la resolución antedicha, por lo que esta debe tenerse como acto administrativo y consentido y firme de conformidad con el artículo 28 LJCA ".

La nueva redacción del artículo 110.5.c) de la LJCA, otorgada por la Ley Orgánica 19/2003, que invoca expresamente el Abogado del Estado, no resulta de aplicación al supuesto que nos ocupa, por no encontrarse en vigor ni en el momento en que el Sr. Braulio formuló la entonces preceptiva solicitud de extensión de efectos a la Administración, ni tampoco cuando formuló la posterior petición al órgano jurisdiccional competente.

Por otra parte debe señalarse que la Instrucción de 23 de enero de 1998 tenía por objeto establecer los criterios generales de aplicación de la masa global de productividad a los Funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía a fin de permitir la confección de las nóminas mensuales oportunas en las que hacer efectivas las cuantías concretas que corresponden a cada funcionario en atención a las distintas modalidades de productividad (funcional, por puestos de responsabilidad y por turnos rotatorios). Las cantidades correspondientes se devengan y concretan en la nómina mensual del funcionario como también se deduce del contenido de las Instrucciones sobre criterios de distribución del complemento de productividad y compensación por turnos rotatorios en el Cuerpo Nacional de Policía.

La jurisprudencia de esta Sala viene aceptando el carácter singular y autónomo de cada nómina a efectos de su impugnación individualizada ante la Jurisdicción contencioso administrativa. Así las sentencias de 18 de enero de 1985, 20 de abril y 21 de mayo de 1993 han venido afirmando que "el pago de haberes a los funcionarios mediante nóminas, no atribuye a cada una de estas el carácter reproductor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la excepción del art. 40. a) de la Ley Jurisdiccional, pues más que una reproducción o emanación reiterada de actos administrativos referida a idéntica situación fáctica y jurídica, se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo, en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto periodo y a los que puede acompañar distintas características de la situación del funcionario que los devenga".

En el caso de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, la Instrucción de 22 de marzo de 1998 contempla las distintas situaciones que pueden producirse a efectos de la productividad estructural y funcional y la relativa a turnos rotatorios.

En la medida en que la productividad se incluye en caso de tener derecho a percibirla en cada nómina, como un componente retributivo más, cada funcionario interesado tiene la posibilidad de impugnar la nómina como acto singular quedando abierta la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo frente a cada nómina. El hecho de que el Sr. Braulio acudiera al mecanismo de la extensión de efectos a fin de obtener el reconocimiento de la misma situación jurídica que la reconocida en la sentencia relativa al Sr. Ezequias no significa que no pudiera impugnar con posterioridad cualquiera de sus nóminas y conseguir el mismo pronunciamiento judicial, habiéndose limitado a solicitar en plazo la extensión de efectos de dicha sentencia al entender que se encontraba en la misma situación jurídica que el favorecido por el fallo, de manera que ha de rechazarse la excepción de acto firme y consentido que invoca el Abogado del Estado y desestimarse el primer motivo.

En los otros dos motivos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/98, denuncia el Abogado del Estado la infracción de los apartados 1 a) y 3 del artículo 110 de la LJCA, y señala que el incidente de extensión de efectos ha de ser objeto de interpretación restrictiva, limitado a los actos administrativos dictados en masa, excluyendo los casos que para acreditar la similitud de situaciones precisan de una actividad probatoria que debería llevarse a cabo en un procedimiento ordinario y en ningún caso en un incidente de ejecución de sentencia como es el previsto en el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción. Entiende el Abogado del Estado, que el solicitante no ha acreditado la identidad a través de los oportunos documentos, que no hay la imprescindible identidad de situaciones jurídicas entre la del funcionario al que se refiere la Sentencia de 27 de noviembre de 2001 de la Sala de Madrid y la del Sr. Braulio.

El artículo 110 de la Ley 29/1998 establece respecto de las cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública la extensión de los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada cuando concurra como primera circunstancia que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos en el fallo, teniendo en cuenta que la disposición transitoria cuarta de la Ley 29/1998 establece que la ejecución de las sentencias firmes dictadas después de la entrada en vigor de dicha Ley se llevarán a cabo según lo dispuesto en ella.

Así, la Ley se preocupa de advertir que, en ningún caso, se podrá reconocer una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme, pues lo contrario supondría desvirtuar la naturaleza de esta forma de entender la ejecución de la sentencia, ya que no se trata de una extensión automática de los efectos de la sentencia, teniendo en cuenta el principio de seguridad jurídica.

En las precedentes sentencias de esta Sala y Sección de 12 de enero, 25 de mayo y 13 de septiembre de 2004, 21 de diciembre de 2005 y 8 de febrero de 2006 se subraya como el artículo 110.1 a) de la Ley 29/98 es terminante a este respecto y exige que sean, no semejantes, ni parecidas, similares o análogas, sino idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la sentencia. Por tanto, es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad y tal requisito debe entenderse en sentido sustancial. Es decir, la Ley de la Jurisdicción está pidiendo que sean las mismas las pretensiones jurídicas que sobre ellas se fundamentan en un caso y en el otro, pues lo único que estamos haciendo es cumplir lo que en dicho precepto, concretamente, en su apartado 1 a) se establece: que sólo cabe esa extensión cuando las situaciones jurídicas sean idénticas.

En este sentido debe entenderse la alegación del Abogado del Estado, que esta Sala comparte pues, con independencia de que el incidente de extensión de efectos se refiera o no a los llamados actos masa y el art. 110 de la Ley Jurisdiccional no dice nada al respecto, lo que sí resulta preciso es que la identidad de situaciones debe revelarse como evidente eludiendo la necesidad de realizar un análisis de la prueba que así lo confirme, por tratarse de la actividad propia de un procedimiento ordinario o abreviado, extremo que resulta improcedente en el recurso de casación.

Sin embargo, la Abogacía del Estado, en los motivos del recurso de casación, a la hora de combatir la apreciación de la Sala de instancia respecto de la existencia de "identidad de situación jurídica" se limita a decir que el solicitante no acreditó tal identidad y que los autos recurridos realizan una inversión de la carga probatoria contraria a lo dispuesto en el artículo 110.3 L.J.

En realidad, en este caso, lo determinante para la apreciación de la circunstancia de la que dependía el reconocimiento de la extensión de efectos, era que el solicitante, destinado en la Comisaría General de Policía Científica, realizara funciones operativas desde enero de 1998, circunstancia que fue la tomada en consideración por la Sala de instancia en la sentencia cuyos efectos se pretenden extender a partir de las certificaciones recabadas en fase probatoria, al igual que sucede con los Autos ahora recurridos.

La sentencia cuyos efectos se pretenden extender advierte que al Sr. Ezequias se le asigna a partir de junio de 1998 el código 55 (Grupos Operativos) que tiene asignada la productividad en cuantía de 23.000 pesetas, y que hasta esa fecha tenía asignado el Código de productividad 83 (Grupos Operativos, personal técnico y de análisis). Los autos recurridos señalan que a tenor de las certificaciones remitidas por la Administración resulta que el Sr. Braulio ocupaba una plaza de personal operativo (teniendo asignado durante el año 1998 el código 83) y se le asignó a partir de mayo de 1999 el código 55 (Grupos Operativos ) y una productividad en cuantía de 138,23 €, añadiendo que no consta variación en su situación ni en las funciones desempeñadas con anterioridad a la asignación de este nuevo Código.

En consecuencia, no puede prosperar la afirmación relativa a que los autos recurridos han invertido la carga probatoria, pues la situación de hecho apreciada por dichos autos es sustancialmente idéntica a la que fue considerada por la sentencia cuyos efectos se extienden, y los Autos consideran acreditada la realización de funciones operativas desde enero de 1998, a través de similares certificaciones a las analizadas por la sentencia cuya extensión de efectos se pretende, sin que en casación pueda revisarse la apreciación probatoria que realiza la sentencia extendida, de modo que ha de afirmarse la concurrencia del requisito de la plena identidad de situación jurídica.

En todo caso, conviene advertir que los estrictos términos que configuran el recurso de casación en relación a los Autos dictados en extensión de efectos no permiten efectuar consideración alguna respecto de la sentencia de origen. Efectivamente, el control que esta Sala puede realizar respecto de los citados autos se limita a verificar la concurrencia de los requisitos que el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional exige a fin de posibilitar la extensión de efectos a terceros de la situación jurídica reconocida en la sentencia. Presupuesto necesario por ello, es la firmeza de la sentencia cuya corrección jurídica esta Sala no puede ya revisar, salvo que se invoque que la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postula fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, lo que aquí no se ha planteado.

Por esa razón, el reconocimiento de la extensión de efectos al que se llega no supone cambio alguno en la naturaleza del complemento de productividad pues como esta Sala ha declarado en reiteradas ocasiones, por todas, sentencias de 7 de marzo de 2005 (Rec. 4246/1999) y 3 de julio de 2006 (Rec. 2710/2001 ) el complemento de productividad retribuye aspectos subjetivos como el especial rendimiento, la actividad extraordinaria o el interés o iniciativa del funcionario en el desempeño de su cometidos y no otro tipo de aspectos de carácter objetivo ligados al puesto de trabajo que lo serían, en su caso, a través del complemento específico. La confirmación de los Autos recurridos se produce pues, tras rechazar los motivos invocados en el recurso de casación y en función de los argumentos expuestos por la Abogacía del Estado en el ámbito específico del Cuerpo Nacional de Policía, pero sin que ello permita extraer otro tipo de consecuencias toda vez que en el ámbito de la función pública no existen otras retribuciones complementarias que las contempladas en el artículo 23.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que sujeta el derecho a su percepción al cumplimiento estricto de los requisitos que configuran cada una de ellas así como a la dotación presupuestaria de cada programa de gasto que opera como límite máximo previamente establecido en la Ley de Presupuestos.

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, sin imposición de costas a dicha parte recurrente, por no comparecer la parte recurrida.