STS, 13 de Mayo de 2009

En escrito de fecha de entrada en el Registro de este Tribunal de 18 de mayo de 2007, el Procurador de los Tribunales D. D. Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar en nombre y representación de D. Marco Antonio interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y Bienes Muebles.

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo por esta Sala y reclamado el expediente administrativo, en escrito presentado el 24 de junio de 2.008, se procedió a formalizar la demanda, en la que la parte actora, tras alegar los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, solicita a la Sala "dicte sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, al ser el mismo contrario a la Constitución y a las Leyes reguladoras de la materia, con expresa imposición de costas a la Administración demandada".

En escrito de 1 de septiembre de 2.008, el Abogado del Estado, presentó escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la parte recurrente, solicitando a la Sala "dicte sentencia que desestime el presente recurso contencioso administrativo por ser los preceptos impugnados del RD 172/07 plenamente conformes a Derecho".

En escrito de 6 de noviembre de 2008, la Abogada de la Generalidad de Cataluña en la representación que ostenta, presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita a la Sala "dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso contencioso administrativo interpuesto de contrario, con expresa imposición de costas a la recurrente".

No habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento a prueba y habiendo solicitado el trámite de conclusiones, se concede a la parte recurrente el plazo de diez días para que presente escrito de conclusiones, evacuando dicho trámite en escrito de fecha 2 de diciembre de 2008, en el que solicita "se dicte sentencia de conformidad con el suplico de su escrito de demanda".

Por resolución de 4 de diciembre de 2.008 se concede a las partes recurridas, Administración General del Estado y Generalidad de Cataluña, el plazo simultáneo de diez días para que presenten sus escritos de conclusiones, lo que realizaron, suplicando se tenga por reproducida la súplica de sus respectivos escritos de contestación a la demanda.

Conclusas las actuaciones, se procedió a señalar para su votación y fallo la audiencia del día 12 de mayo de 2.009, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustin Puente Prieto, Magistrado de Sala.

Se plantea en este recurso la impugnación del Real Decreto 172 /2007, invocando los artículos 275 de la Ley Hipotecaria y 482 de su Reglamento, así como el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, ponderando la eficacia del sistema registral español, comparando el incremento del 30% de Registros que supone el Real Decreto impugnado y el incremento del 8% de las notarías que resulta del Real Decreto 173/2007, que, simultáneamente al recurrido, modifica la demarcación notarial, señalando que no se sigue la misma lógica argumental que justifica la nueva demarcación registral en el aumento de la titulación notarial.

Las cuestiones que en el recurso se plantean han sido, sustancialmente, analizadas en Sentencia de la Sala de 28 de abril de 2009, cuyas consideraciones hemos de seguir en aras del principio de unidad de doctrina.

Describe el recurrente el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado y alega, como vicios formales o de procedimiento, que no se ha observado el trámite de audiencia ya que el mismo se evacuó en relación con el primer proyecto de demarcación que contemplaba la creación del Registro de la Propiedad de Igualada número 3, con capitalidad en Igualada y circunscripción sobre los términos municipales de Montmaneu, Òdena, Orpí, Pujalt, Rubió, Sant Martí de Tous, Sant Martí Sesgueioles, Sant Pere Sallavinera, Santa Margarida de Montbui, Santa Maria de Miralles, Veciana y Vilanova del Camí, el cual se formaría por segregación del Registro de la Propiedad de Igualada número 1, mientras que, en la redacción definitiva del Real Decreto objeto del recurso, se acuerda una demarcación completamente diferente, demarcando el Registro de la Propiedad número 3 de Igualada pero con la siguiente circunscripción: términos municipales de Cabrera d' Igualada, Capellada, Carme, Castellolí, Igualada, La Pobla de Claramunt, La Torre de Claramunt, Ódena y Vilanova de Camí.

Se afirma también que no se ha recabado en el proceso de elaboración del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, el preceptivo informe del Ministerio de Administraciones Públicas, exigido por el apartado 3 del art. 24 de la Ley 50/97, cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues ya estaba en vigor la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Cataluña, que en su art. 147.1 señala las competencias de la Generalidad de Cataluña en la materia.

Aduce, igualmente, la manifiesta insuficiencia de la Memoria Justificativa, con infracción del art. 24.1.a) de la Ley 50/97, así como de la Memoria Económica, que, según el recurrente, trata de justificar que no se elabora ninguna memoria económica, siendo así que, a su entender, la implementación de la norma impugnada exigirá, al menos, seis convocatorias de oposiciones, con los correspondientes gastos, y el correlativo incremento en la plantilla de la Dirección General de los Registros y del Notariado.

Como argumentos de fondo, entiende el recurrente que el Real Decreto 172/2007 impugnado, es nulo de pleno derecho al no adoptar una demarcación registral razonable, proporcionada y ajustada a los principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, siendo arbitraria y desmedida, cuestionando el criterio del aumento de la titulación de bienes inmuebles y derechos reales como criterio determinante, además de que en muchos de los supuestos que recoge el Real Decreto no se llega a la cifra de 8.000 títulos que señala la Orden de 29 de julio de 1997, sin que en el preámbulo se aluda a ningún criterio objetivo para saber cuándo ese movimiento en la titulación aconseja del desdoblamiento del Registro, refiriendo la caída del tráfico inmobiliario en algunas Comunidades Autónomas. Rechaza que la división de los Registros incentive la actividad económica, que mejore el servicio, que se adecúe a la expansión de numerosos núcleos de población, o que se justifique por la implantación de las nuevas tecnologías, concluyendo que se funda en consideraciones que no se corresponden con la realidad, incorporando una solución que no guarda relación con los indicados principios establecidos en la Constitución y las Leyes, incurriendo en la causa de nulidad radical prevista en el art. 62.2 de la Ley 30/92.

Entiende que el Real Decreto impugnado es, igualmente, nulo de pleno derecho por vulnerar la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que está vigente y no ha sido suspendido, y que atribuye competencias en la materia a la Generalidad de Cataluña, que ésta ha desplegado en diversas normas, Decreto 409/2006 y Decreto 417/2006, por lo que entiende que el Gobierno ejercita unas competencias en materia de demarcación registral que ya no tiene, rechazando el planteamiento que al respecto se recoge en el dictamen del Consejo de Estado.

Frente a tal planteamiento el Abogado del Estado rechaza la alegación de incompetencia de la Administración del Estado para modificar las demarcaciones registrales en la Comunidad Autónoma de Cataluña, señalando que la reforma del Estatuto Catalán se produjo por LO 6/2006, de 19 de julio, por tanto con posterioridad a la mayor parte de los informes que figuran en el expediente, acogiendo el criterio del Consejo de Estado e indicando la necesidad de precisar el alcance de las competencias ejecutivas en la materia y la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el ejercicio de competencias por el Estado mientras los servicios no sean transferidos. En cuanto a la vulneración del trámite de audiencia señala que los informes a que se refiere no son vinculantes y no es exigible que se repitan conforme se van perfilando y concretando los términos de la reforma, como refleja el Consejo de Estado en su informe y se indica en la sentencia de 12 de febrero de 2002. Mantiene que la Instrucción a que se refiere la Disposición Final Segunda 2 del Real Decreto 398/2000 es la resolución de 15 de julio de 2005 de la Directora General de los Registros y del Notariado, obrante en el expediente, que anuncia que la debida prestación del servicio registral, exige y aconseja una modificación de la demarcación registral, y que, en cuanto al plazo de cinco años establecido en dicha Disposición Final Segunda, ha de estarse a lo indicado por el Consejo de Estado, sobre el no condicionamiento del ejercicio de las facultades del Gobierno por un plazo no establecido en la Ley y que puede modificarse por una norma reglamentaria posterior, añadiendo que tal plazo se respetó en relación con la resolución de la Dirección General antes indicada. Entiende que el informe del Ministerio para las Administraciones Públicas no es necesario, como explica el informe de la Secretaría de Estado de Justicia, con cita de jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al no afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el sentido indicado por el art. 24.3 de la Ley del Gobierno. Rechaza las alegaciones sobre la insuficiencia de la Memoria Justificativa y de la memoria Económica, con referencia la sentencia de 4 de julio de 2006. Entiende que el Real Decreto 172/2007 tiene justificación general suficiente, invocando el contenido de su preámbulo y la propia Memoria justificativa en relación con el informe del Consejo de Estado, concluyendo que cualquier destinatario o afectado conoce las razones que han llevado a la Administración a la modificación de la demarcación registral, y, en cuanto al concreto Registro afectado la modificación se justifica por los datos estadísticos recabados y las razones antes expuestas en general. Finalmente rechaza que se incurra en arbitrariedad, señalando que basta leer el preámbulo y la memoria justificativa para constatar que la conveniencia del servicio es el criterio considerado por la Administración para aprobar la demarcación impugnada, lo que es distinto de que el recurrente no esté de acuerdo con las apreciaciones del órgano competente, aludiendo a la discrecionalidad de quien es titular de la potestad reglamentaria para decidir dentro de diversas opciones legítimas.

En términos semejantes se expresa la representación de la Generalitad de Catalunya, siendo significativo que, al igual que el Abogado del Estado, entiende que la Administración del Estado ha actuado dentro del marco de sus competencias, según lo previsto en la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, con referencia al dictamen del Consejo de Estado y el preámbulo del Real Decreto impugnado, señalado que las posteriores Ordenes y Resoluciones de la Generalitat de Cataluña establecen en su preámbulo la asunción de la competencia ejecutiva en virtud de las modificaciones legislativas introducidas por la Ley Orgánica 6/2006. Por lo demás, abunda en las razones para rechazar la existencia de los defectos de procedimiento que se invocan en la demanda, y concluye que la modificación registral se basa en datos objetivos, estando plenamente justificada la creación del Registro de la Propiedad y que no concurre arbitrariedad en lo acordado por la Administración ni falta de proporcionalidad.

Se plantea en este recurso, como en otros similares sobre el mismo Real Decreto 172/2007, el control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, a cuyo efecto conviene señalar que tal actividad reglamentaria está subordinada a la Ley en sentido material (arts. 97 CE, 51 Ley 30/92 y 23 Ley 50/97 ), en cuanto no podrán regularse reglamentariamente materias objeto de reserva de ley, material y formal, y, sin perjuicio de la función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, los reglamentos no pueden abordar determinadas materias, como las que indica el citado artículo 23 de la Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno (tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público).

Desde el punto de vista formal el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (arts. 24 y 25 Ley 50/97 ), con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como a la publicidad necesaria para su efectividad (art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92.

Las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución, en relación con el art. 26 de la Ley 50/97 y el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales queda a salvo y ha respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que, aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general, no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

La parte se refiere a diversos vicios en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 impugnado, el cual, según la jurisprudencia, y como señala la sentencia de 13 de noviembre de 2000, "constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 y regulado con carácter general en el artículo 24 CE, y un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter "ad solemnitatem", de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte."

Se alude, con la referencia a la trascendencia de la inobservancia denunciada, a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican, no por el puro formalismo de su realización, sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997.

El procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007, se contempla en el art. 482 del Reglamento Hipotecario, según el cual "la creación o supresión de Registros de la Propiedad se acordará por el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, previo un expediente al que se aportarán datos estadísticos y los informes razonados de las Autoridades locales, Registradores de la Propiedad, Notarios, Jueces de Primera Instancia, Presidente de la Audiencia Territorial y Junta del Colegio Nacional de Registradores. Asimismo, se podrá abrir información pública en los municipios afectados. La resolución se adoptará por Decreto acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del de Estado".

El Real Decreto recurrido se sometió a informe de los Registradores, Colegio de Registradores de España, Comunidades Autónomas, Colegios Notariales, Tribunales Superiores de Justicia, Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos Insulares, como refleja el dictamen del Consejo de Estado, recabándose los informes de los Jueces de Primera Instancia a través de los Tribunales Superiores de Justicia y de los Alcaldes de los municipios afectados a través de las Diputaciones Provinciales, de manera que no puede atribuirse a la Administración demandada la omisión de tales trámites. Constan como emitidos en el caso del nuevo Registro de la Propiedad los informes de los Ayuntamientos afectados, así como el Tribunal Superior de Justicia, la Diputación de Barcelona, el Colegio de Registradores, la Generalitad de Catalunya, el Notario y el Registrador de la Propiedad, que es el recurrente, y por lo tanto no puede invocar indefensión respecto de la omisión de dicho trámite que pudiera afectar a la validez de la norma aprobada.

Se producen, por lo tanto, las audiencias previstas reglamentariamente, que se proyectan sobre el nuevo Registro de la Propiedad de Igualada nº 3, integrado inicialmente su circunscripción sobre términos municipales distintos de los que, en definitiva, se fijaron en el texto objeto del recurso.

La parte entiende, sin embargo, que se infringe dicha exigencia procedimental al haberse producido la indicada modificación con posterioridad a la emisión de tales informes, postura que no puede compartirse por la propia finalidad del trámite, que no es otra que dar ocasión a tales autoridades, corporaciones e instituciones de participar en la elaboración de la norma manifestando su posición en relación con la modificación de la demarcación registral y, en concreto, la que en cada caso les afecta, que incluye aspectos como la creación del nuevo Registro, su capitalidad y circunscripción, que puede suponer la conformidad o no con la propuesta que aparece en el proyecto presentado para informe, pudiendo plantear otras opciones distintas, sin que ello impida modificaciones en el desarrollo del procedimiento sino que las propicia y sin que, en ningún caso, ya sea de conformidad o disconformidad, el informe resulte vinculante para la decisión que finalmente adopte el titular de la potestad reglamentaria. El hecho de que se produzca la modificación no hace perder al trámite su finalidad o efecto, en cuanto la decisión se adopta con conocimiento de la posición expresada por los interesados en sus informes y sobre aspectos que los mismos pudieron valorar en su momento, al margen de la decisión que finalmente se adopte, que es fruto del desarrollo del procedimiento, el cual no exige que se reiteren sucesivamente los informes sobre el posicionamiento que vaya manteniendo la Administración a lo largo del procedimiento sobre cuestiones ya informadas, salvo que ello suponga la incorporación de la regulación de materias no contempladas anteriormente o una regulación sustancialmente distinta, que no es el caso de las modificaciones finales que se producen en el ámbito de la configuración del nuevo Registro, y sobre las circunstancias que se han pronunciado los informes. La modificación del planteamiento inicial es una consecuencia del desarrollo del procedimiento, que se dirige a garantizar el acierto de la resolución finalmente adoptada, respondiendo a la valoración que la Administración ha de efectuar en el ejercicio de sus competencias y que, en este caso, tiene un amplio reflejo, no solo en estas modificaciones parciales de alguno de los elementos, como el caso de las localidades que integran las nuevas circunscripciones, sino en el hecho de que la previsión inicial que afectaba a 450 nuevos Registros haya disminuido hasta los 302 que finalmente se han producido, sin que ello suponga que hayan de reiterarse los informes emitidos, que han cumplido su finalidad de poner en conocimiento de la Administración la posición de las autoridades, corporaciones e instituciones informantes.

Así lo viene entendiendo la jurisprudencia en relación con el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, señalando la sentencia de 31 de enero de 2001, por referencia a la de 27 de mayo de 1993, valorando las modificaciones allí producidas, que no requería nuevo dictamen del Consejo de Estado, "ya que es necesario compatibilizar el carácter final de dicho dictamen, como juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas e informes específicos emitidos con anterioridad, con el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno (artículos 97 de la Constitución y 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), de la que resultaría desapoderado éste si hubiese de ajustarse literalmente en la redacción definitiva del texto reglamentario a dicho dictamen, pues sólo si se regulasen materias no incluidas en el Proyecto remitido a dictamen o su ordenación resultase completa o sustancialmente diferente, sin haber sido sugerida por el propio Consejo de Estado, debería recabarse sobre tales extremos nuevo informe, ya que el titular de la potestad reglamentaria ostenta la facultad de introducir en el texto remitido al Consejo de Estado las reformas que considere adecuadas para la redacción final sin otro límite que el expresado (Sentencias de 6 de octubre de 1989 y 11 de diciembre de 1991 )". Criterio aplicable, respecto de la alegada infracción del art. 24 de la Ley 50/97, por falta de una segunda audiencia de las autoridades y corporaciones indicadas, según se recoge en la jurisprudencia, señalando la sentencia de 12 de febrero de 2002, que: "el que los informes, efectivamente emitidos por los organismos o corporaciones consultados, lo fueran con anterioridad al segundo texto del proyecto de Reglamento definitivamente aprobado no invalida el trámite de audiencia ni exige que se vuelva a pedir nuevo informe, dado que éstos son preceptivos pero no vinculantes y se ha conseguido el fin perseguido, que no es otro que quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición se ilustre con el criterio de los organismos consultados".

Por todo ello han de rechazarse las alegaciones que en este aspecto y como infracción del art. 24.1.c) de la Ley del Gobierno se formulan en la demanda.

Tampoco puede compartirse la alegación de infracción de art. 24.3 de la citada Ley 50/1997, que se invoca como irregularidad del procedimiento, por falta de informe del Ministerio de Administraciones Públicas, pues, según resulta de dicho precepto, tal informe es exigible cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cuestión sobre la que no se proyecta el Real Decreto impugnado, que no contiene disposición alguna sobre tal distribución de competencias. Lo que es distinto de la justificación del título competencial en virtud del cual se dicta el Real Decreto, que también se cuestiona por la parte recurrente al entender que el Gobierno carece de competencia para modificar la demarcación registral tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuyo art. 147.1.c) establece que "1. Corresponde a la Generalitad de Cataluña, en materia de notarías y registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, la competencia ejecutiva que incluye en todo caso:...c) El establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, incluida la determinación de los distritos hipotecarios y de los distritos de competencia territorial de los notarios".

A tal aspecto se refiere el informe de la Secretaría General Técnica de 20 de septiembre de 2005, señalando que el título competencial del Estado resulta del art. 149.1.8ª de la Constitución, con referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional establecida al efecto en sentencias 87/1989 y 97/1989, que indica el alcance de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia en cuanto a la participación en las demarcaciones registrales, que puede consistir en la emisión de informes, como allí había ocurrido y también se ha producido en este caso, en el que han sido oídas las Comunidades Autónomas, según se ha expuesto antes.

El Consejo de Estado, ante la publicación de la citada Ley Orgánica 6/2006, siguiendo informes anteriores y partiendo de la interpretación que el Tribunal Constitucional hace en las citadas sentencias 87/1989 y 97/1989 del art. 149.1.8ª de la Constitución, razona que el ejercicio práctico de las competencias ahora atribuidas a la Generalidad exigirá una reforma del ordenamiento jurídico aplicable, que hoy se concreta en la Ley Hipotecaria, y hasta que esa reforma se produzca, los poderes públicos no pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece, dentro de un esquema de lealtad institucional y cooperación, el interés público superior en juego, que puede exigir el adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidos. Es decir, no cabe que, por la pendencia de un proceso abierto de reformas estatutarias, la Administración General del Estado deje de ejercer las competencias que, en un determinado momento constitucional, le son propias (como es el caso de la determinación y revisión de la demarcación notarial), pues es su deber y obligación constitucional el velar por que los servicios públicos de su competencia se presten adecuadamente, no pudiendo retrasar las modificaciones exigidas para la mejor prestación de los mismos por un hipotético traspaso de competencias derivado de la aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía o la reforma de los vigentes, añadiendo que ello no inmoviliza al nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus nuevas potestades, pudiendo actuarlas a su voluntad, con los nuevos límites que resulten de la nueva distribución competencial.

El mismo criterio se asume en el preámbulo del Real Decreto 172/2007 impugnado y, lo que es más significativo, por la Generalitad de Catalunya, no sólo en la contestación de la demanda en la que se opone al planteamiento del recurrente, sino en el proceso de asunción de las competencias reconocidas en el citado art. 147 del nuevo Estatuto de Autonomía, como se refleja en la Orden JUS/390/2007, de 23 de octubre, por la que se dictan normas para la ejecución del Real decreto 172/2007, de 9 de febrero, publicada en el DOGC de 30 de octubre de 2007, en cuyo preámbulo se indica, entre otras cosas, que: << Al amparo de la disposición adicional segunda del citado Real decreto , los nuevos registros creados así como los registros matrices fueron objeto de concurso especial. Habiendo ejercido los titulares de estos últimos el derecho a opción que con carácter previo se les reconocía, procede ahora, de acuerdo con la disposición final segunda, que se dicten las normas que sean necesarias para interpretar y ejecutar el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , en especial lo relativo a fechas de funcionamiento independiente de los Registros y regulación del período de transición hasta el funcionamiento independiente.

Toda vez que como consecuencia de las modificaciones legislativas introducidas por la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio , por la que se aprobó el Estatuto de autonomía de Cataluña (art. 147.1 .a y c), esta comunidad autónoma ha asumido la competencia ejecutiva en lo relativo a la convocatoria, administración y resolución de los concursos, se hace preciso que se adopten medidas específicas de coordinación entre administraciones públicas.>>

Y añade la citada Orden, que <>

Tal posición de la Generalitad es congruente con la participación de la misma en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 172/2007 impugnado, abierto mucho antes y ya muy avanzado al momento de la publicación del nuevo Estatuto de Cataluña, en el que informó convenientemente sobre las nuevas demarcaciones registrales, atendiendo al interés público del adecuado funcionamiento del servicio registral que justificaba la reforma, y que, lejos de plantear la suspensión del procedimiento respecto de Cataluña una vez publicada la Ley Orgánica 6/2006, con la demora que ello hubiera supuesto para la reforma de la demarcación en dicha Comunidad Autónoma, asintió a su continuación y asumió sus competencias con la ejecución del Real Decreto 172/2007. Todo ello es reflejo de la necesidad de dar continuidad al ejercicio de las competencias, evitando que la modificación en la titularidad de las mismas supongan vacíos o interrupciones en el tiempo, con el consiguiente perjuicio para la adecuada prestación del servicio, lo que ha contemplado el Tribunal Constitucional con ocasión de las competencias cuyo pleno ejercicio venga condicionado por el traspaso de servicios, señalando en sentencia 155/1990, de 18 de octubre, que, aunque asumida la competencia por un precepto estatutario, puede el Estado seguir ejerciéndola provisionalmente hasta tanto no se lleve a cabo la transferencia de funciones y servicios (STC 143/1985, f. j. 9º ). Todo lo cual resulta, como señala el Abogado del Estado, de la necesidad derivada del principio de continuidad en la prestación de los servicios públicos.

Todo lo cual lleva a rechazar las alegaciones que en contrario se formulan en la demanda.

Tampoco pueden compartirse las alegaciones que ponen en cuestión la suficiencia de la Memoria Económica y Memoria Justificativa y, con ello, la motivación o justificación de la necesidad y oportunidad del Real Decreto 172/2007 impugnado, con infracción del art. 24.1.a) de la Ley del Gobierno.

Como señala la sentencia de 27 de noviembre de 2006, "tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO, pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporciona al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo estos con las ventajas que aquellas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa, pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a estos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

A tal efecto precisa la sentencia de 13 de noviembre de 2000, que "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero, aun así, la motivación, por la que se hacen explícitas las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la sentencia de 22 de junio de 2004, cuando señala que "el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales".

A la vista de este planteamiento general, y observando la Memoria Justificativa que figura en el expediente, no puede mantenerse con éxito que la misma no cumpla las exigencias que le son propias de justificar la necesidad y oportunidad de la modificación de la demarcación registral llevada a cabo en virtud del Real Decreto 172/2007 impugnado, pues en dicha Memoria, tras describir el contenido de la norma, se justifica la necesidad y el deber de proporcionar a los usuarios un servicio registral adecuado, analizando al respecto el número de Registros existentes, atendidos los documentos, asientos e inscripciones que se practican en los mismos; incremento de tales documentos y asientos; adecuación de la capitalidad de los existentes a la realidad social, demográfica y de volumen de titulación existente; comprobación de la calidad del servicio; y análisis de las obligaciones de los registradores. Se refiere a la solicitud a los Registros existentes de información estadística, cuyo examen demostró la necesidad de abordar la revisión de la demarcación registral, que contemplaba una realidad anterior, concretamente de 1997, argumentando sobre los indicados aspectos, y concluyendo que se ha producido un notable incremento de la titulación, que tal incremento conlleva el correlativo de la práctica de los asientos, que se han multiplicado las exigencias de obtención de publicidad de los diferentes Registros y que se evidencia que las obligaciones de los Registradores se han alterado por los cambios legislativos.

En cuanto a su oportunidad, señala que no podía dejar de abordarse esta demarcación, aun cuando no hubieran transcurrido diez años para una revisión total, pues sí han transcurrido cinco años desde la última efectuada.

Añade que la norma se acomoda al procedimiento de reforma de dicha demarcación, que en el plano sustantivo deberá atender a lo que "convenga al servicio público", tomando como datos objetivos el volumen y movimientos de la titulación sobre los bienes inmuebles, derechos reales y sociedades, además de otros criterios, como el cambio del modo en que debe prestarse la función registral o las alteraciones demográficas. En el aspecto procedimental razona sobre el seguimiento por la Dirección General de los Registros y del Notariado de los trámites previstos en los arts. 275 de la Ley Hipotecaria y 482 de su Reglamento.

A la justificación o motivación de la modificación operada contribuye el preámbulo del propio Real Decreto 172/2007, que refleja y concreta las razones expuestas en la Memoria Justificativa y que no es necesario reproducir.

Es más, la necesidad y oportunidad de la revisión de la demarcación registral no se discute en su consideración general en los distintos informes emitidos, lo que se refleja en el dictamen del Consejo de Estado, cuando señala que la necesidad de una nueva demarcación ha sido aceptada por todas las partes.

Se cuestiona el alcance de la memoria en cuanto no desciende a la justificación concreta respecto de cada una de las modificaciones operadas en los distintos Registros existentes, lo cual podría compartirse si no existieran en el expediente los datos precisos y decisiones concretas e individualizadas respecto de cada uno de los Registros afectados, en aplicación de los criterios expuestos con carácter general en la Memoria, de manera que cualquier interesado puede conocer los elementos de juicio que han llevado a la Administración a adoptar la decisión correspondiente a cada Registro de la Propiedad y actuar en consecuencia en defensa de sus intereses, produciéndose una motivación "in aliunde" que la jurisprudencia admite y que no resulta injustificada en un supuesto como el presente que se proyecta sobre un número considerable de Registros, siempre que en el expediente de referencia se contenga la motivación relativa a cada uno de ellos, como es el caso. Ello al margen de que se discuta si el método seguido para la reforma es técnicamente el más adecuado, cuestión que solo resultaría relevante en cuanto propiciara la inobservancia de los requisitos formales exigidos en la elaboración de la norma, que no es el caso.

Otro tanto ha de indicarse en cuanto a la Memoria Económica, en la que se señalan los aspectos que tradicionalmente debe atender: si va a suponer incremento de los gastos ya presupuestados por el Estado o es ejecución de una partida presupuestaria aprobada, y qué incidencia económica tiene el proyecto de reglamento en la sociedad o sus destinatarios; y responde a cada uno de tales aspectos, en el primer caso, que no se general gasto alguno por cuanto la intervención de la Administración General del Estado se centra en ordenar la demarcación de unos funcionarios públicos cuya retribución no se produce contra partida presupuestaria alguna, y, en el segundo aspecto, considera que el proyecto no tiene impacto económico alguno en la sociedad en general, aunque la adecuada prestación del servicio redundará en beneficio de los destinatarios, para los que tampoco supone coste económico alguno.

La parte cuestiona dicha Memoria al entender que la implementación de la norma impugnada exigirá, al menos, seis convocatorias de oposiciones, con los correspondientes gastos, y el correlativo incremento en la plantilla de la Dirección General de los Registros y del Notariado; apreciaciones que respecto a las que cabe afirmar, en el primer caso, no se justifica ni aprecia un incremento significativo de gasto respecto del que es propio de los procesos selectivos correspondientes, y, en cuanto a la segunda, constituye una mera suposición del recurrente carente de la necesaria valoración técnica que acredite la necesidad de tal incremento de plantilla y su alcance.

Las infracciones de carácter sustantivo que se imputan al Real Decreto 172/2007, se alegan en relación con las exigencias y requisitos establecidos en el art. 275 de la Ley Hipotecaria como justificación de una modificación de la demarcación registral, según el cual: <>.

A propósito del cumplimiento de tales exigencias, se suscita una primera cuestión sobre las previsiones de la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000, de 24 de marzo, por el que se efectúo la anterior modificación de la demarcación registral, según la cual "la demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente revisión total. También podrán realizarse revisiones parciales, transcurridos solamente cinco años, cuando las necesidades del servicio lo exijan conforme al párrafo primero del art. 275 de la Ley Hipotecaria ", plazos cuyo cumplimiento se discute, añadiendo que la demarcación registral se iniciará por Instrucción de la Dirección General de Registros y del Notariado.

Lo primero que debe significarse al respecto es que, como señala el Consejo de Estado en su informe, la distinción entre revisiones totales y parciales es una creación de los Reales Decretos de demarcación y no se encuentra prevista en la Ley Hipotecaria, que tampoco condiciona la revisión al transcurso de determinados plazos, sino que viene determinada por la conveniencia del servicio público; facultades atribuidas por la Ley que no pueden limitarse por la norma reglamentaria, de manera que dicha disposición final segunda del R.D. 398/2000 ha de interpretarse en el sentido que resulte conforme con las previsiones de la Ley; A tal efecto ha de entenderse que el establecimiento de plazos, para una revisión total o parcial de la demarcación, supone una previsión de actuación por la propia Administración para llevarla a cabo en tales circunstancias, como mínimo; previsión reglamentaria que, como tal, es susceptible de modificación por otra norma posterior del mismo rango normativo y que, en todo caso, no desapodera al titular de la potestad reglamentaria para llevar a cabo, con anterioridad a dichos plazos, las modificaciones que la conveniencia del servicio exija en cumplimiento de las previsiones de la Ley Hipotecaria. Así se ha recogido con claridad en la disposición final tercera del Real Decreto 172/2007, siguiendo las indicaciones del Consejo de Estado en su dictamen, cuando se impone al Ministerio de Justicia, a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, la elaboración en el plazo máximo de cinco años de los estudios necesarios para modificar la demarcación registral.

Si a ello se añade que, como se refleja en la Memoria Justificativa, la realidad contemplada en la demarcación registral efectuada por Real Decreto 398/2000 venía referida al año 1997, siete años antes de la recogida de datos, solicitada en este caso en octubre de 2004 por la Dirección General, aunque referidos a los años 2002, 2003 y 2004, de los que deduce la conveniencia para el servicio de la modificación de la demarcación, necesariamente ha rechazarse que se incurra en infracción legal por razones temporales en el ejercicio de la potestad reglamentaria en cuestión.

Por lo demás, la demarcación registral se produjo a iniciativa de la Dirección General de los Registros y del Notariado, que primero solicitó de todos y cada uno de los Registradores información estadística y, a resultas de la misma, entendiendo que "la debida prestación del servicio público registral exige y aconseja una modificación de la demarcación registral", dicta resolución de 15 de julio de 2005 procediendo a la solicitud de los preceptivos informes en relación con los Registros afectados, con lo que se satisfacen las exigencias de la referida disposiciones final segunda del R.D. 298/2000, que ha de interpretarse en su sentido funcional y cuyo incumplimiento solo afectaría a la validez de la norma en el caso de que concurrieran las circunstancias establecidas en el art. 63.2 de la Ley 30/92, indispensable para alcanzar su fin o indefensión, que no es el caso.

Desde el punto de vista de las exigencias sustantivas del art. 275 de la Ley Hipotecaria, la parte entiende que se incumplen por no adoptar una demarcación registral razonable, proporcionada y ajustada a los principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, siendo arbitraria y desmedida, cuestionando el del aumento de la titulación de bienes inmuebles y derechos reales como criterio determinante, además de que en muchos de los supuestos que recoge el Real Decreto no se llega a la cifra de 8.000 títulos que señala la Orden de 29 de julio de 1997, cuestionando que la división de los Registros incentive la actividad económica, que mejore el servicio, que se adecue a la expansión de numerosos núcleos de población o que se justifique por la implantación de las nuevas tecnologías, concluyendo que se funda en consideraciones que no se corresponden con la realidad, incorporando una solución que no guarda relación con los indicados principios establecidos en la Constitución y las Leyes, incurriendo en la causa de nulidad radical prevista en el art. 62.2 de la Ley 30/92.

Para valorar tales alegaciones, conviene no perder de vista el carácter organizativo de la norma, que viene a estructurar el servicio registral estableciendo los Registros y demarcaciones que la Administración entiende necesarios y adecuados para la mejor prestación del servicio, afectando con ello a la tradicional potestad organizativa. Ha de tenerse igualmente en cuenta, en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria y su control judicial, que una vez cumplidas la exigencias formales y sustantivas, como señala la sentencia de 28 de junio de 2004, << el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria (art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción (arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la Ley de 1998 ), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr . SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999, 13 de noviembre, 29 de mayo y 9 de julio de 2001 , entre otras)>>.

Pues bien, en este caso, como ya hemos señalado antes, la Memoria Justificativa y el preámbulo del Real Decreto impugnado contienen una amplia fundamentación de la modificación de la demarcación registral, que se ajusta a las previsiones del art. 275 de la Ley Hipotecaria en cuanto invoca, como criterio esencial, la debida atención al usuario del servicio público registral, y es a tal efecto, y no prescindiendo de tal criterio determinante, como parece cuestionar el recurrente en la demanda, que atiende a la modificación en el volumen y movimiento de titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, elementos a los que se refiere de forma expresa el precepto legal como justificación para la alteración de la demarcación registral, que no excluye otros criterios complementarios que puedan reflejarse en el expediente, como señala el último párrafo del precepto y a los que se refiere la Memoria, como el aumento de las exigencias de obtención de publicidad, modificación de la cualidad y cantidad de las obligaciones de los Registradores por lo cambios legislativos o alteraciones demográficas. De manera que en su justificación general, que tiene su plasmación en los datos recogidos en el expediente, no puede sostenerse con éxito que el Real Decreto suponga infracción de las previsiones legales que le sirven de amparo. De hecho, como ya hemos señalado antes y se recoge en el dictamen del Consejo de Estado, la necesidad de una nueva demarcación, que supone admitir la concurrencia de los requisitos legales exigidos al efecto, se acepta por todas las partes.

Las valoraciones que, en contrario y frente a tales apreciaciones de la Administración, se efectúan en la demanda, vienen a mostrar el posicionamiento de la parte desde su punto de vista, sin que respondan a estudios técnicos u otros elementos objetivamente establecidos que demuestren el error o arbitrariedad en la valoración de los hechos por parte de la Administración, reflejando apreciaciones subjetivas sobre distintos aspectos, como la relevancia del aumento y movimiento de la titulación a la hora de apreciar la bondad y eficacia del servicio, la demarcación como incentivo de la economía, acercamiento del servicio registral al ciudadano, la demarcación como adecuación del servicio registral a la expansión de numerosos núcleos de población o el cumplimiento de las obligaciones de los Registradores, especialmente las derivadas de la presentación telemática de títulos, apreciaciones que no pueden imponerse a las que se llevan a cabo por la Administración en el legítimo ejercicio de las facultades que le reconoce el ordenamiento jurídico, y menos aún para acreditar que la Administración no ha tomado en cuenta la realidad de la situación registral, o que efectúa arbitraria valoración de la misma, que es lo que se denuncia por la parte como motivo de nulidad de la actividad reglamentaria objeto de impugnación.

Desde el punto de vista del Registro concreto objeto de recurso, la parte recurrente viene a cuestionar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para justificar la modificación de la demarcación, aparte de otras consideraciones generales, por entender que el aumento o movimiento de la titulación no alcanza la cifra de 8.000 títulos que establece la Orden de 29 de julio de 1997, planteamiento que no puede compartirse, en primer lugar, porque en los datos informados por el propio Registrador recurrente figura un número de documentos superior a 8.000, y, en segundo lugar, porque en la valoración de la procedencia de una nueva demarcación no puede atenderse a uno sólo de los factores que pueden incidir en la misma, como la estructura territorial, que ha de coordinarse con otros y fundamentalmente con la distribución de documentos correspondientes a cada municipio, lo que supone examinar los datos tomados en consideración, informados por el Registrador recurrente, para apreciar que la delimitación territorial resulta proporcionada atendiendo a los documentos e incluso fincas registrales correspondientes a cada municipio, según los datos referidos a fechas anteriores a la disminución de documentación a que se refiere el recurrente en el momento actual y en función de la actual situación económica, cuya valoración no podía efectuarse al momento de dictarse la disposición impugnada, a cuya revisión se contrae este proceso.

Como conclusión, se pone de manifiesto un ejercicio proporcionado de la potestad reglamentaria y amparado en las previsiones legales que le sirven de cobertura, frente al cual no pueden imponerse las alegaciones de la parte recurrente, que no ha justificado un ejercicio arbitrario, incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular y con la finalidad que persigue la norma jurídica habilitante; en este caso el art. 275 de la Ley Hipotecaria.

Por todo lo expuesto, procede desestimar el recurso, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 131/07, interpuesto por la representación procesal de D. Marco Antonio contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación territorial de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles en relación con el establecimiento del Registro de la Propiedad de Igualada número 3.

No hacemos una expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.