STS, 11 de Mayo de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 11 Mayo 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de mayo de dos mil nueve
Visto el recurso de casación nº 3322/2006, interpuesto por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL DE ARQUITECTOS DE CASTILLA Y LEÓN ESTE (COACYLE), DEMARCACIÓN DE SORIA, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, de fecha 5 de mayo de 2006, dictada en el recurso núm. 659/2004, sobre modificación puntual de Plan Especial. Es parte recurrida el Ayuntamiento de Soria, representado por el Procurador D. Alejandro González Salinas.
En el proceso antes referido, la sección primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos dictó sentencia en fecha 5 de mayo de 2006, desestimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación del Colegio Oficial de Arquitectos de Castilla y León Este, Demarcación de Soria, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 31 de mayo de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el referido Colegio de Arquitectos compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 28 de junio de 2006 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.
Mediante providencia de fecha 30 de abril de 2007 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la sección quinta de esta Sala. Por la de 21 de septiembre de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la Administración recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante el escrito presentado el 14 de noviembre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.
Por providencia de fecha 27 de Abril de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de Mayo de 2009, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,
Se impugna en este recurso de casación nº 3322/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictó en fecha 5 de mayo de 2006, en el recurso nº 659/2004, interpuesto por el Colegio de Arquitectos de Castilla y León Este, Demarcación de Soria, contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Soria de 9 de septiembre de 2004, de aprobación definitiva de la modificación puntual nº 14 del Plan Especial de Reforma y Protección del Casco Histórico de Soria (PERIPCH), sobre la ampliación de la Casa Consistorial (Boletín Oficial de la Provincia de Soria nº 124, de 27 de octubre de 2004).
La modificación puntual impugnada se dirigió a reordenar la zona limítrofe al edificio en el que radica la sede del Ayuntamiento de Soria para, entre otros fines, posibilitar su ampliación, suprimiendo el trazado preexistente de la calle Teatro en la parte correspondiente a la fachada lateral del edificio municipal y ampliando la calle Pósito.
El Colegio de Arquitectos recurrente fundó su demanda, entre otros motivos, en la infracción del artículo 51 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, al existir, a su juicio, una patente contradicción entre los fines del Plan Especial consignados en su Memoria y la nueva ordenación resultante de la modificación puntual.
La sentencia de 5 de mayo de 2006, ahora recurrida en casación, desestimó íntegramente la demanda, reproduciendo literalmente los argumentos de la anterior sentencia de la misma Sala de fecha 17 de marzo de 2006 dictada en el recurso 10/2005, interpuesto contra la misma modificación puntual 14 del PERIPCH de Soria. Y refiriéndose ya a este concreto recurso contencioso-administrativo, alcanzó, en su fundamento de derecho cuarto las siguientes conclusiones, que transcribimos en cuanto ahora interesa:
"(...): primero, que con dicha modificación puntual aprobada no se pretende una sustancial alteración de la ordenación urbanística de la Plaza Mayor y del entorno del Palacio de la Audiencia, sino tan solo una pequeña y sobre todo excepcional modificación que además por su ámbito espacial tan solo afecta a una superficie de unos 650 m2 (en la que con anterioridad había unos edificios ahora demolidos y que ha motivado que dicho espacio provisionalmente se haya ocupado por zona ajardinada) y a una pequeña calle denominada Teatro que discurre entre el Ayuntamiento y mencionada superficie; segundo, que mencionada Modificación va acompañada de una "memoria vinculante" que modifica la memoria inicial del PERIPCH, y que además de comprender los objetivos y propuestas generales de dicho instrumento de modificación, justifica la excepcionalidad de la misma, por lo que no es cierto en ningún caso que se vulnere dicha Memoria".
Contra la referida sentencia la representación del "Colegio de Arquitectos de Castilla y León Este, Demarcación de Soria" ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de casación, por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, denunciando la infracción de la jurisprudencia sobre " el carácter esencial de la Memoria del Plan para evitar la arbitrariedad", con cita y transcripción parcial de sentencias de este Tribunal Supremo y con alusión al artículo 1.6 del Código Civil.
Considera el Colegio Oficial recurrente que existe una contradicción sustancial entre la memoria del PERIPCH originario y la ordenación resultante de su modificación puntual núm. 14 impugnada en este litigio, al pretenderse efectuar con esta última una reordenación de espacios públicos de gran calado, alterándose la trama de la zona del casco histórico a la que se refiere, con la previsión de un nuevo edificio con uso de equipamiento (ampliación de la casa consistorial creación y supresión de calles, etc. Insiste la Corporación actora en que siendo vinculante la memoria del Plan, la modificación nº 14 infringe los objetivos y propuestas que se había trazado el propio Plan a través de esa memoria.
La Administración pública recurrida, Ayuntamiento de Soria, se ha opuesto al recurso de casación solicitando en primer lugar su inadmisión porque, a su juicio, la controversia planteada se rige por normas de Derecho autonómico y no estatal. En cuanto al fondo del asunto, incide en que la jurisprudencia invocada por el recurrente no se corresponde con el caso planteado, al no versar sobre planes especiales y al interpretar una normativa distinta de la aplicable a este caso. Añade, así mismo, que el motivo casacional incurre en un absurdo al tomar como parámetro de contraste con la ordenación aprobada la memoria del plan primitivo objeto de modificación, en lugar de la del plan modificado, que derogó en este punto lo afirmado en la anterior. Por último incide en que no existe contradicción alguna entre los fines del PERIPCH y la ordenación en cuestión, porque la remodelación proyectada es mínima en el conjunto del casco histórico de Soria, no afectando a los usos terciarios del centro e incrementando, por otra parte, equipamientos públicos que contribuyen a la revitalización de la zona.
Centrados así los términos del debate, nuestra respuesta ordenada a las cuestiones planteadas ha de comenzar rechazando la causa de inadmisión que esgrime el Ayuntamiento de Soria, ya que el motivo de casación que utiliza la parte recurrente es el de la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la cual, interpretando normas estatales, declaró en su día que la Memoria de los Planes de urbanismo tiene carácter vinculante. Y tal como hemos dicho en sentencia del Pleno de esta Sala de fecha 30 de Noviembre de 2007 (casación nº 7638/2002 ) "es viable el recurso de casación, con el consiguiente posible examen del fondo del asunto, en los casos de Derecho autonómico que reproduce Derecho estatal de carácter básico, y cuando, al amparo del artículo 88-1-d) de la L.J., se invoca como fundamento del recurso de casación la infracción de jurisprudencia recaída en la interpretación de Derecho estatal que es reproducido por el Derecho autonómico".
Así lo hemos dicho también en sentencia de 24 de Mayo de 2004 (casación 5487/01) y de 31 de Mayo de 2005 (casación 3924/2002), según recuerda aquélla de 30 de Noviembre de 2007.
En consecuencia, la existencia del artículo 51 de la Ley Autonómica 5/99, de 8 de Abril (a cuyo tenor "la documentación [de los Planes] incluirá una Memoria de carácter vinculante"), no impide alegar válidamente en casación la infracción de la jurisprudencia sobre el carácter vinculante de la Memoria, ya que esa jurisprudencia sigue siendo interpretativa de un Derecho estatal.
Otra cosa distinta es que el motivo atinente a la infracción de la jurisprudencia esté mal formulado, y deba por ello ser rechazado.
En efecto, la parte recurrente, con cita del artículo 1.6 del Código Civil, apoya su motivo en la vulneración de las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 16 de Junio de 1977, de 9 de Julio de 1991, de 20 de Diciembre de 1991 y de 13 de Febrero de 1992, que destacan (dice) el carácter esencial de la Memoria del Plan para evitar la arbitrariedad; sin embargo, salvo en el caso de una sentencia que transcribe parcialmente, no da ningún dato (más allá de la cita de su fecha) que permita identificar a qué sentencias se refiere exactamente, ni razona la posible identidad existente entre los supuestos examinados en cada una de esas sentencias y el caso concreto al que se refiere este litigio, resultando de todo ello una cita jurisprudencial inválida a efectos casaciones, pues ésta requiere una identificación suficiente de las sentencias que se citan, y una comparación de los aspectos fácticos y jurídicos de los supuestos enfrentados, para averiguar la posible vulneración de la doctrina del Tribunal Supremo.
Con independencia y sin perjuicio de lo anterior, el recurso de casación tampoco podría prosperar al no efectuarse en él una crítica razonada a la sentencia de instancia, pues la parte recurrente se limita a reproducir la ya de por sí escueta argumentación vertida en la demanda sobre la falta de motivación de la modificación puntual concernida, sin tratar de rebatir lo que en la sentencia se dice al respecto. Sólo por esto, el motivo podría ser rechazado; pero es que, además, las alegaciones de la parte recurrente responden a un claro error conceptual de planteamiento, ya que se limita a enfatizar el carácter vinculante de la memoria del PERIPCH, en referencia a la redacción inicial de este, pero, como acertadamente señala la Administración recurrida, el hecho de que la memoria de un Plan sea vinculante no significa que sea inmodificable. Todas las normas jurídicas pueden ser modificadas por otras posteriores, y la norma posterior derogatoria no contraviene la norma anterior derogada sino que la modifica y deroga. Por eso, carece de sentido afirmar, como hace la actora, que la modificación puntual que nos ocupa presenta un contenido que contraviene la memoria del Plan, pues la finalidad y contenido de una modificación puntual es precisamente modificar (derogar) ese Plan en el concreto ámbito al que se refiere. Lo verdaderamente relevante es (insistimos, en cuanto interesa a los efectos de este recurso de casación, dados los términos en que la Corporación actora lo ha planteado) si esa modificación puntual está específicamente motivada, y en este caso esa motivación existe, como señala la sentencia de instancia, sin que la parte actora haya introducido ningún razonamiento útil para justificar que la misma es tan insuficiente como para determinar su nulidad.
Más aún, la sentencia de instancia explica que no hay realmente incompatibilidad o contradicción entre la memoria del PERIPCH originario y la del modificado, dada la escasa e incluso mínima entidad de dicha modificación, y tampoco desde esta perspectiva existe en el recurso de casación una crítica fundada a las razones de que se sirve la Sala a quo para llegar a esa conclusión.
Así que el recurso de casación no puede prosperar
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros, a la vista de las actuaciones procesales. (Artículo 139.3 ).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 3322/2006, interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE ARQUITECTOS DE CASTILLA Y LEÓN ESTE (COACYLE), DEMARCACIÓN DE SORIA, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos, de fecha 5 de mayo de 2006, dictada en el recurso núm. 659/2004.
Y condenamos a la entidad recurrente en las costas de casación; esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL A LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE CASACIÓN 3322/06, AL QUE SE ADHIERE LA MAGISTRADA Dª MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA..
Con mi respeto a la decisión mayoritaria de la Sala, y aceptando que, en cualquier caso, el recurso de casación debe ser desestimado, en mi opinión la Sala debió aceptar la causa de inadmisión del recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Soria, con base en la consideración de que el objeto de este pleito, tal como ha quedado en casación, se rige exclusivamente por normas autonómicas (artículo 51 de la Ley de Castilla y León 5/94, de 8 de Abril ), y que, en consecuencia, no puede dársele acceso al recurso de casación mediante la alegación de infracción de la jurisprudencia (artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).
En efecto, el presente recurso de casación es rechazable, ante todo, por no regirse realmente la controversia planteada por normas de Derecho estatal o comunitario europeo, sino exclusivamente autonómico.
El artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional obliga de manera terminante a motivar el recurso de casación en la " infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieren sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora ". Y lo cierto es que en este caso la parte recurrente fundó su demanda, en lo que ahora interesa, exclusivamente en la infracción de normas autonómicas. En efecto, respecto de la única cuestión a la que se ciñe este recurso de casación (contradicción inmotivada entre la memoria del Plan Especial y su ordenación modificada) el demandante sólo alegó en la instancia la infracción del artículo 51 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (en el que se establece que " los instrumentos de planeamiento urbanístico contendrán los documentos necesarios para reflejar adecuadamente sus determinaciones, que se especificarán reglamentariamente. En todo caso, la documentación incluirá una Memoria de carácter vinculante, comprensiva de los objetivos y propuestas generales del instrumento "), sin citar ningún precepto estatal o comunitario. Tampoco la sentencia impugnada resolvió dicha cuestión aplicando Derecho estatal, sino estrictamente autonómico.
Así las cosas, ante tal evidencia, pretende soslayar el recurrente en su recurso de casación este requisito de impugnabilidad invocando la infracción del artículo 1.6 del Código Civil, pero tal invocación carece de utilidad a los efectos pretendidos porque dicho precepto se limita a situar y caracterizar la jurisprudencia dentro del sistema de fuentes del Derecho, por lo que su cita resulta inocua, y de hecho la parte recurrente no explica en qué manera la sentencia impugnada ha podido infringirlo.
Cierto es que la recurrente pretende completar la alusión al mencionado artículo 1.6 con la cita de cierta jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la finalidad y vinculatoriedad del documento de la "Memoria" de los Planes Urbanísticos, pero tampoco esa cita puede sustentar el presente recurso de casación, porque las normas de Derecho estatal que eran interpretadas y aplicadas en dichas sentencias (singularmente, el art. 12 del TRLS de 1976, que se ilimitaba a enumerar la documentación del Plan General) han sido sustituidas en el ámbito de la Comunidad Autonóma de Castilla y León por su propio Derecho urbanístico autonómico (el precitado artículo 51 de la Ley 5/99 ), que fue, como hemos dicho, precisamente el esgrimido por la Corporación actora en el proceso de instancia y el aplicado en la sentencia recurrida. Y hemos insistido en reiteradas resoluciones que no se puede motivar el recurso de casación en la infracción de Derecho autonómico, tampoco cuando se encubre bajo la cita instrumental de Derecho estatal (como por ejemplo, en este caso, el artículo 1.6 del Código Civil, ó el 9.3 de la Constitución). Podemos remitirnos así, en materia de urbanismo, a las sentencias de esta Sala de 11 de mayo de 2006 (casación 1363 / 2003), 30 de julio de 2008 (casación 5598 / 2004) o 10 de noviembre de 2008 (casación 2298 / 2005 ), en la última de las cuales decíamos que: " Poco importa que la regulación autonómica sea reproducción de las previsiones del ordenamiento del Estado, puesto que el ejercicio por una Comunidad Autónoma de potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda su naturaleza porque el contenido material de la regulación regional coincida con el de la estatal (véanse las sentencias de 26 de julio y 29 de septiembre de 2001, recaídas en los recursos de casación 8858/96 y 9415/96 , respectivamente). El dato decisivo radica en que la sentencia impugnada haya valorado o dejado de valorar indebidamente y con relevancia para el fallo una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma, pues, en caso contrario, estaremos ante un supuesto de interpretación y aplicación del derecho autonómico, cuestión en la que el Tribunal Superior de Justicia tiene la última palabra (véanse los autos de 22 de enero de 1999 y 17 de mayo de 2002, respectivamente casaciones 1247/98 y 70/00").
El nacimiento de un Derecho autonómico que pasa a regular las materias que antes regulaba el Derecho estatal interpretado por la jurisprudencia, algún efecto ha de tener sin duda en la infracción de ésta como motivo de casación, y el efecto es el de que, al no referirse ya al Derecho que de verdad es aplicable, la jurisprudencia sobre un Derecho derogado no es ya hábil para fundar un motivo de casación.
Y frente a lo dicho no puede traerse a colación la sentencia del Pleno de esta Sala de fecha 30 de Noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), cuya "ratio decidendi" no se refería a este problema, sino al de si el Tribunal Supremo debía o no conocer del fondo de asunto regido por Derecho autonómico una vez declarado admisible el recurso contencioso administrativo. Ese, y no otro, fue el problema allí debatido, y no el de la posibilidad de utilizar la infracción de la jurisprudencia como motivo de casación cuando las normas interpretadas por ella no regulan ya la materia de que se trata, como aquí.
Por lo demás, las sentencias de 24 de Mayo de 2004 y 31 de Mayo de 2005 (RRCC 5487/01 y 3924/02 ), que aquélla cita, no son tampoco aplicables al caso de autos, pues se refieren a supuestos en que el Derecho autonómico reproduce o es idéntico a un precepto de Derecho estatal, lo que aquí no ocurre al no existir precepto estatal que imponga el carácter vinculante de la Memoria de los Planes; fue la jurisprudencia la que lo declaró, pero entonces esta jurisprudencia ha de estar ahora a lo que resulte del precepto autonómico, y no puede subsistir con abstracción de lo que éste disponga; que sea esto igual o diferente a lo que establecía materialmente del Derecho estatal es algo inocuo desde el punto de vista de los principios.
Y en todo caso, si se entendiera que esas sentencias son aplicables al caso de autos, es mi opinión que su doctrina debería ser cambiada, porque, existiendo jurisprudencia sobre todas las materias de urbanismo ya desde la primitiva Ley de 1956, se perpetúan sus efectos con independencia de las variaciones que se han producido en el ordenamiento jurídico, y se están limitando, en mi opinión sin apoyo legal, las atribuciones exclusivas de los Tribunales Superiores de Justicia para interpretar el Derecho autonómico (artículo 152.1 de la C.E. y 86.4 y 89.2 de la Ley 29/98 ).
En definitiva, el recurso de casación debió ser declarado inadmisible, por referirse a materia regida por Derecho autonómico; si bien en este estado procesal debe declararse, en efecto, no haber lugar al mismo.
Así dejo firmado mi voto particular, en Madrid a 11 de Mayo de 2009.
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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