STS, 16 de Marzo de 2009

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 1 de julio de 2004, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 457 de 2002, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto contra la resolución que se recoge en el primer fundamento de derecho de esta sentencia, la cual anulamos por ser disconforme al Orden Jurídico. Sin costas. Contra esta sentencia cabe recurso de casación a interponer ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, preparándose ante ésta Sala en el plazo de 10 días siguientes a la notificación de la presente sentencia».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes argumentos, recogidos en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida: «Previamente ha de denegarse la petición de inadmisibilidad realizada por la Administración autonómica, en la medida en que ha coincidirse con la parte actora, en que no se impugnó la resolución de 11 de julio de 2001, pues la misma no tenía un contenido preciso, ya que tuvo su origen en una recomendación de la Comisión Provincial de Urbanismo, para disminuir la edificabilidad de las unidades de ejecución so pena de incurrir en reserva de dispensación, pero en la mencionada resolución no se determinaba y especificaba, como en la actualmente recurrida de 21 de julio de 2001, que se mantenía la edificabilidad de 3UE2 el Mirador y se establecía un sistema general de equipamiento público en la 3UE1 los Ladrillos, por tanto el contenido material de la última resolución justifica que no se impugnara la primera por su indeterminación. La competencia para la aprobación de planes generales de ordenación urbana corresponde a la Administración Local y también a la Administración autonómica, por tanto es una competencia compartida, en la medida en que en los mencionados instrumentos de planeamiento se superponen intereses locales y supralocales».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia dictada por la Sala de instancia que: «Con independencia de que ha de coincidirse con la parte actora en que la Administración autonómica se ha excedido en sus competencias, pues en la resolución no se contienen intereses discrecionales dignos de protección, debe indicarse que la resolución cuyo origen se contiene, al igual que la resolución de 11 de julio de 2001, en la recomendación de la Comisión Provincial sobre limitación de edificabilidades para no incurrir en reserva de dispensación, sin embargo en la resolución no se justifica y motiva cuáles deben los módulos generales de edificabilidad, que al parecer al no ser aplicados en la Unidad de Ejecución Los Ladrillos y El Mirador, darían lugar a una reserva de dispensación prohibida, aunque por contra en la resolución impugnada se mantiene la edificabilidad del Mirador, en definitiva no se motiva la resolución pues no se exteriorizan las razones por los que la edificabilidad de la Unidad de Ejecución daría lugar a privilegios individuales, no se relaciona en cuanto a la edificabilidad unas unidades de ejecución con otras, para aclarar, especificar y matizar esas diferencias de edificabilidad, que al no expresarse ni compararse no puede aceptarse que supongan diferencias arbitrarias. Por otra parte, la delimitación de superficies de suelo se configura por el PGOU, a través de las áreas de reparto, fijando el aprovechamiento tipo y concretando el derecho de propiedad en el 90% del aprovechamiento por cada metro cuadrado del suelo que cada propietario aportó, el área de reparto es una técnica de distribución de beneficios y cargas entre los propietarios de la misma, pero no con otros propietarios que no forme parte de la misma área de reparto. Por tanto, al haber hecho coincidir la resolución recurrida la delimitación de las áreas de reparto con la delimitación de las unidades de ejecución, no puede justificarse a sí misma la resolución en unas supuestas diferencias en las atribuciones de beneficios y cargas de un área respecto de otras, que darían lugar a dispensas, ello podría referirse respecto de las unidades de ejecución, pero no respecto de las áreas de reparto. A mayor abundamiento ha de incidirse en lo anteriormente expuesto respecto a que por la Administración autonómica no se explica y motiva las razones de la supresión de edificabilidad, pues no es suficiente motivación la posible reserva de dispensación, sin que en modo alguno se justifique que la edificabilidad asignada al área de reparto vulnere norma urbanística alguna. No era procedente que la Consejería exigiera que el destino de la unidad fuera un sistema general de equipamiento público, pues el proyecto de configuración de un edificio singular dentro de un área de reparto no incide en un interés supralocal, por tanto ha de calificarse el interés del Ayuntamiento en la conveniencia del edificio singular de oportunista y discrecional, con arreglo a la doctrina expuesta en el anterior fundamento jurídico, por lo que al no acreditarse intereses discrecionales supralocales, ni que la decisión municipal incurriera en arbitrariedad en cuanto a la protección de intereses públicos, ni tampoco que vulnere aspecto reglado ni norma urbanística alguna, por tanto la resolución supuso una extralimitación de competencias, pues como se ha dicho los intereses a proteger no eran supralocales y no había motivo alguno de control de legalidad».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 2 de septiembre de 2004, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad Gestora Inmobiliaria del Estrecho S.L., representada por la Procuradora Doña Rosina Montes Agustí, quien planteó la inadmisibilidad del recurso de casación por tratarse de una cuestión de puro derecho autonómico, y, como recurrente, compareció la Letrada de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a la que se dio traslado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía el recurso de casación por ella preparado y, en su caso, lo interpusiese por escrito dentro de dicho plazo, lo que efectuó con fecha 30 de diciembre de 2004, alegando tres motivos de casación, el primero y tercero al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo al del apartado c) de la misma; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 69 c), en relación con el artículo 28, ambos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya que se había pronunciado una resolución que suspendía la aprobación del planeamiento general hasta la subsanación de determinadas deficiencias, entre las que estaba la exigencia de disminuir la edificabilidad de las unidades de ejecución para no incurrir en reserva de dispensación, y tal decisión no fue impugnada, de manera que la forma como se corrigió ese exceso de edificabilidad, que podía dar lugar a reservas de dispensación prohibidas por la Ley, fue mediante el mantenimiento de la edificabilidad de la unidad de ejecución El Mirador, destinando la unidad de ejecución Los Ladrillos a sistema general de equipamiento público, y el documento de cumplimiento de la resolución fue aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de Algeciras el 7 de agosto de 2001, remitiéndose el expediente a la Comunidad Autónoma para su aprobación definitiva de conformidad con el apartado cuarto de la resolución de 11 de julio de 2001 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, dándose lugar a la resolución de 21 de diciembre de 2001, de modo que nos encontramos que la resolución que acuerda suspender para subsanar y después elaborar un documento de cumplimiento no se impugna y lo que se impugna es este documento de cumplimiento, con lo que la sentencia recurrida entra a enjuiciar el contenido de una resolución que ya era firme, dado que la de fecha 21 de diciembre de 2001 simplemente confirma y asume el contenido de la que no fue oportunamente impugnada, pues lo único que podría revisarse en la sentencia es si esta resolución de fecha 21 de diciembre de 2001 se ajusta o no a la de fecha 11 de julio del mismo año, y lo contrario supone la vulneración de los preceptos contenidos en los artículos 28 y 69 c) de la Ley Jurisdiccional, y además la resolución impugnada, que se anula en la sentencia recurrida, es en todo conforme con la decisión municipal dando cumplimiento a la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, de modo que la Administración autonómica no rectifica lo resuelto por el Ayuntamiento; el segundo motivo por haberse infringido por la Sala de instancia las normas reguladoras de las sentencias, debido a su incongruencia interna, puesto que anula la resolución de cumplimiento de 21 de diciembre mientras que pervive la que tenía que cumplirse de fecha 11 de julio de 2001, con la que, además, el Ayuntamiento estaba de acuerdo; y finalmente en el tercer motivo de casación se reprocha al Tribunal "a quo" la infracción de lo establecido en los artículos 3.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976, dado que la cuestión relativa a las reservas de dispensación, proscrita en los referidos preceptos, es una cuestión de legalidad que debe controlar la Administración autonómica al aprobar definitivamente el planeamiento, apareciendo en el expediente administrativo suficientemente motivada tal reserva según los informes obrantes en el mismo, terminando con la súplica de que se anule la sentencia y se dicte otra que declare la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

Planteada la cuestión de inadmisibilidad del recurso de casación a la representación procesal de la Administración recurrente, según lo alegado por la entidad recurrida, y oída aquélla, esta Sala dictó, con fecha 15 de diciembre de 2005, auto declarando admisible el recurso de casación interpuesto, por lo que se ordenó dar traslado por copia del mismo a la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida, lo que efectuó con fecha 14 de junio de 2006, aduciendo que el acuerdo frente al que precedía la acción judicial no es aquél que suspende la aprobación definitiva para que se subsanen deficiencias sino que se debe impugnar aquél otro en que se decide aprobar definitivamente el instrumento de planeamiento una vez subsanadas las deficiencias, y, por consiguiente, el recurso contencioso-administrativo no es inadmisible como acertadamente lo declaró la Sala de instancia, dado que la indeterminación de la primera resolución, que acordaba la suspensión para subsanar, resultaba indeterminada, sin que la sentencia recurrida sea incongruente, pues se limita a declarar que no está dentro de las competencias autonómicas señalar que el destino del suelo de la unidad de actuación sea un equipamiento público cuando el Ayuntamiento había previsto un edificio singular, lo que entra en la discrecionalidad municipal sin que estén concernidos intereses supralocales y sin que resulte arbitraria tal decisión municipal, de manera que, al ser la primera resolución de la Administración autonómica exclusivamente de trámite a efectos de subsanar deficiencias, la resolución que debió recurrirse es la que subsana los defectos, respecto de la que no puede afirmarse que el Ayuntamiento haya conformado libremente su voluntad, pues su decisión ha venido condicionada por la previa decisión de la Administración de la Comunidad Autónoma y además tampoco se ha ajustado exactamente la resolución aprobando definitivamente la unidad de ejecución a lo resuelto por el Ayuntamiento de Algeciras, pues éste propone que para consecución del objeto de ordenación diseñado (la realización de un edificio singular) se verifique a través de un equipamiento público, mientras que la Consejería exige en la resolución definitiva que el destino de la unidad sea un sistema general de equipamiento público, y así la extralimitación competencial no sólo está en la resolución suspendida sino en la definitiva, dado que ésta última también se formula en contra de la propuesta del Ayuntamiento que se circunscribe a la implantación de un equipamientos público, que la aprobación definitiva convierte en un sistema general de equipamiento público, sin que la sentencia recurrida niegue que la Administración de la Comunidad Autónoma pueda verificar el control de legalidad por existir reserva de dispensación sino que lo que declara la sentencia es que la Comunidad Autónoma no justifica su existencia, pues no se puede confundir una unidad de ejecución con un área de reparto, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso con imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 18 de febrero de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley, salvo el plazo para dictar sentencia, que se prolongó ocho días más.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,

Antes de examinar los motivos de casación, alegados por la Administración autonómica recurrente, es preciso que dejemos claro cuál es la razón de decidir de la sentencia recurrida, pues, aunque hemos transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra lo declarado por el Tribunal a quo para, en definitiva, anular la resolución impugnada, de su lectura no aparece con nitidez esa razón determinante de la decisión anulatoria.

La Sala de instancia en el primer fundamento deja perfectamente claro que la acción impugnatoria se dirige frente a la resolución de 21 de diciembre de 2001, en virtud de la cual se acuerda aprobar definitivamente el Documento de Cumplimiento de la resolución que dejó en suspenso la aprobación de las unidades de Ejecución 3UE1 Los Ladrillos y 3 UE2 El Mirador del Plan General de Ordenación Urbana de Algeciras, para a continuación relatar los antecedentes de la resolución de fecha 11 de julio de 2001 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía sin mencionar que el Ayuntamiento de Algeciras en Pleno había aprobado ese Documento de Cumplimiento por acuerdo de 7 de agosto de 2001.

Seguidamente la Sala resume, en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, los motivos de impugnación, para en el fundamento jurídico tercero rechazar la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración autonómica demandada, consistente en la firmeza de la resolución de 11 de julio de 2001, por entender que ésta no tenía un contenido preciso, y finalmente dedica el resto de ese extenso fundamento jurídico tercero a disertar acerca de la concurrencia de competencias municipales y autonómicas en la aprobación del planeamiento para terminar señalando, con arreglo a la doctrina jurisprudencial, que los aspectos discrecionales de interés exclusivamente municipal corresponde su definición y regulación al Ayuntamiento.

Declara la Sala de instancia, después de exponer una serie de razones, que, «al no acreditarse intereses discrecionales supralocales ni que la decisión municipal incurriera en arbitrariedad en cuanto a la protección de intereses públicos, ni tampoco que vulnere aspecto reglado ni norma urbanística alguna, por tanto la resolución supuso una extralimitación de competencias, pues como se ha dicho los intereses a proteger no eran supralocales y no había motivo alguno de control de legalidad».

En resumen, la razón de decidir del Tribunal a quo se centra en que la resolución impugnada de fecha 21 de diciembre de 2001, por la que la Administración autonómica aprobó definitivamente el Documento de Cumplimiento de la previa resolución de la propia Comunidad Autónoma de fecha 11 de julio de 2001, es contraria a derecho por exceder del ámbito de las competencias autonómicas e invadir las reservadas al municipio.

Frente a tal decisión, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía articula tres motivos: el primero y tercero al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional y el segundo al del apartado c) del mismo precepto.

El primero por considerar que la Sala sentenciadora ha vulnerado lo establecido concordadamente en los artículos 28 y 69. c) de la Ley Jurisdiccional por cuanto la resolución impugnada se limitó a dar cumplimiento a lo dispuesto por la previa resolución firme de 11 de julio de 2001 a fin de evitar la reserva de dispensación puesta de manifiesto en ésta y así lo entendió también el propio Ayuntamiento al aprobar el documento que elevó para su aprobación definitiva a la Administración de la Comunidad Autónoma, razón por la que el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución autonómica de 21 de diciembre de 2001 es inadmisible.

El segundo por entender que la sentencia adolece de incongruencia interna cuando reconoce que la resolución impugnada se limita a dar cumplimiento a lo decidido el 11 de julio de 2001, a pesar de lo cual anula aquélla y deja vigente ésta porque no fue objeto de impugnación y, al ser firme, debe cumplirse, para lo que se dictó la resolución impugnada de 21 de diciembre de 2001, que, sin embargo, se anula por carecer la Administración autonómica de atribuciones en materia discrecional de interés meramente local, a pesar de que el Ayuntamiento, en cumplimiento de la resolución firme de fecha 11 de julio de 2001, había aprobado en Pleno el Documento de Cumplimiento y lo había elevado para su aprobación definitiva a la Administración autonómica.

Finalmente, en el tercer motivo se denuncia la vulneración por la Sala de instancia de los dispuesto en los artículos 3.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, porque las reservas de dispensación son cuestiones de estricta legalidad, cuyo control, por tanto, corresponde a la Administración autonómica, y, en este caso, la razón de decidir en la resolución autonómica firme de fecha 11 de julio de 2001 es que la unidad de ejecución, definida en el planeamiento general, contenía una reserva de dispensación, que era preciso eliminar según el criterio fijado en dicha resolución firme.

Consideramos nosotros que los tres motivos de casación aducidos por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente son estimables.

El primero porque no cabe negar a la Administración autonómica atribuciones para definir el contenido y determinaciones de una unidad de ejecución cuando tanto el Ayuntamiento como los demás interesados se aquietaron con la previa decisión de aquélla acerca de la existencia de una reserva de dispensación que requería una nueva y diferente ordenación de la unidad de actuación y, si bien el recurso contencioso-administrativo deducido frente a la aprobación definitiva del Documento de Cumplimiento de la previa resolución autonómica firme no resulta inadmisible, el motivo de impugnación de ésta no puede basarse en la incompetencia de la Administración autonómica para adoptar una resolución que quedó consentida y firme, sino que sólo podría estar en que la última resolución se apartó de la primera, lo que no ha sucedido, como se reconoce en la propia sentencia recurrida, en la que se declara «que la resolución cuyo origen se contiene, al igual que la resolución de 11 de julio de 2001, en la recomendación de la Comisión Provincial sobre limitación de edificabilidades para no incurrir en reserva de dispensación».

Otro tanto sucede con el segundo, pues, a pesar de que la resolución impugnada fue la de aprobación definitiva del Documento de Cumplimiento, al igual que lo había aprobado el Ayuntamiento, se examina la primera de 11 de julio de 2001 para declarar que se extralimitó respecto de las competencias autonómicas e invadió las municipales, pero, como la resolución impugnada era la segunda, se anula ésta, que se limitaba a dar cumplimiento a la primera, y que, al no haber sido objeto de impugnación, continúa subsistente y firme, aunque sin posibilidad de ser debidamente ejecutada, de manera que hemos de admitir que la sentencia recurrida incurre en incongruencia interna.

Por último, la Sala de instancia admite que la razón por la que la Administración autonómica suspendió la aprobación del planeamiento general, en cuanto a la unidad de ejecución en cuestión, fue la existencia de una reserva de dispensación, lo que estaba decidido por resolución consentida y firme, que, por consiguiente, no era posible discutir, a pesar de lo cual en la sentencia recurrida se asegura que la primitiva decisión municipal aprobando el planeamiento no había incurrido en vulneración de regla urbanística alguna.

Tal apreciación es contraria a los preceptos citados como infringidos, que proscriben las reservas de dispensación.

Resultando incuestionable la existencia de una reserva de dispensación derivada de las edificabilidades previstas en el planeamiento general aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento, la Administración autonómica tiene atribuciones para enmendar tal infracción legal y ello es lo que hizo a través de la aprobación definitiva del Documento de Cumplimiento de la resolución de 11 de julio de 2001, que, además, el propio Ayuntamiento reconoció en su acuerdo de 7 de agosto de 2001, que elevó para su aprobación definitiva a la Administración autonómica, quien dictó la resolución de 21 de diciembre de 2001, que, por las razones expuestas, no se excede de las atribuciones que ostenta la Administración autonómica al aprobar el planeamiento municipal.

La estimación de los motivos de casación alegados comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto juntamente con nuestro deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 c) y d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Por idénticas razones a las expresadas para estimar los motivos de casación, aducidos por la Administración autonómica recurrente, procede declarar que la resolución de fecha 21 de diciembre de 2001, por la que la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía aprobó definitivamente el Documento de Cumplimiento de la previa resolución consentida y firme de la propia Consejería, de fecha 11 de julio de 2001, es ajustada a derecho, por lo que el recurso contencioso- administrativo sostenido contra aquélla por la representación procesal de la entidad demandante en la instancia debe ser desestimado.

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto es determinante de que no proceda hacer expresa condena respecto de las costas causadas con el mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de los litigantes las de la instancia, como dispone el apartado primero del mismo precepto, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, cumpliendo así lo ordenado en el apartado 3 del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.