STS, 25 de Marzo de 2009

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Logroño dictó Sentencia, el ocho de noviembre de dos mil siete, en el Recurso número 385 de 2006, en cuya parte dispositiva se establecía: "Estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Letrado D. Ángel Fuente López, en representación de la mercantil LABORAGUA SA. contra la CONSEJERÍA DE HACIENDA Y EMPLEO, debo anular y anulo la misma, por caducidad del expediente sancionador, sin hacer expresa imposición de costas procesales".

En escrito de once de enero de dos mil ocho, el Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en la representación y defensa que de la Comunidad Autónoma ostenta, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación en interés de Ley, contra la Sentencia mencionada de ese Juzgado de fecha ocho de noviembre de dos mil siete.

La Sala de Instancia, por Providencia de dos de julio de dos mil ocho, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación en interés de Ley, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de quince días.

En escrito de trece de febrero de dos mil ocho, el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, procedió a formalizar el Recurso de Casación en interés de Ley, interesando la revocación de la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Logroño, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de nueve de mayo de dos mil ocho.

El Ministerio Fiscal presenta escrito en fecha treinta de octubre de dos mil ocho en el que se postula la desestimación del presente recurso de casación en interés de Ley.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día dieciocho de marzo de dos mil nueve, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SANTIAGO MARTÍNEZ-VARES GARCÍA, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma.

La Comunidad Autónoma de La Rioja por medio de sus servicios jurídicos interpone recurso de casación en interés de Ley frente a la Sentencia pronunciada en procedimiento abreviado por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de los de Logroño en ocho de noviembre de dos mil siete en el recurso contencioso administrativo núm. 385/2006.

La Sentencia que constituye el objeto del recurso en su fundamento de Derecho primero plantea la cuestión a resolver en el litigio que es la posible caducidad de un expediente sancionador, al amparo de lo dispuesto en el art. 20.3 del Real Decreto 928/1998, en relación con los arts. 44.2 y 92 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Dice el fundamento citado lo que sigue: "Para apreciar dicha cuestión son relevantes los siguientes hechos: - El acta de inspección lleva por fecha 15-11-01. - A la vista de la existencia de unas diligencias previas, las 876/2001 seguidas ante el juzgado de Instrucción Núm 2 de Calahorra, se acordó por la dirección general competente, el 07-05-02, la suspensión del procedimiento sancionador, hasta que hubiera pronunciamiento judicial al respecto. (folio 26 del procedimiento) - Mediante oficio de 07-05-02 se solicitó del Juzgado que remitiera copia compulsada de la sentencia o resolución que pusiera fin al procedimiento, una vez que esta fuera firme (folio 25 del expediente). - El Juzgado, en respuesta a tal solicitud, comunicó el auto de 26 de enero de 2005 por el que se decretaba el archivo de las actuaciones, lo que tuvo entrada en el órgano administrativo el 7.12.05, momento en el que se reanuda el cómputo del plazo de caducidad (folio 34 del procedimiento) - El órgano administrativo notificó al particular la resolución sancionadora el 20-12-05".

En el mismo fundamento de Derecho la Sentencia expresó que "El Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, establece en su artículo 3 que no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, de hecho y de fundamento. Y el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social determina en su artículo 5.1 que cuando la inspección actuante o el órgano al que corresponda resolver el expediente sancionador entienda que las infracciones pueden ser constitutivas de delito, lo comunicará al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador" hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción, o sea firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial y solicitará, de dicho órgano judicial, la notificación del resultado, que se efectuará en los términos previstos en el artículo 270 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Si se hubiere iniciado procedimiento sancionador, la decisión sobre la suspensión corresponderá al órgano competente para resolver.

Es decir que una vez adoptado el acuerdo de suspensión del procedimiento administrativo por pendencia de un procedimiento penal al respecto, la administración competente deberá demandar del órgano judicial la notificación del resultado de las actuaciones, lo que así se hizo en el caso que nos ocupa".

La Sentencia se remite a una Sentencia del TSJ de Madrid, de 7 de julio de la que cita el número 582/2006 y de ella trascribe lo que sigue: "Pues bien, de la literalidad del artículo 5.1 no resulta que la interrupción de la suspensión del procedimiento administrativo se produzca con la firmeza de la Sentencia o Auto dictados en el Orden Penal, al contrario de lo que sostiene la demandante, sino que la solicitud de la comunicación a la Administración por el Órgano Judicial de dicha Sentencia o Auto implica necesariamente que si tal solicitud ha tenido lugar, sólo cuando la Administración reciba el Auto o Sentencia podrá entenderse interrumpida la suspensión del procedimiento administrativo acordada previamente, y por consiguiente la reanudación del plazo de seis meses para dictar la Resolución sancionadora, porque entender que si la Administración cumple con el deber que le impone el artículo 5 de pedir al Órgano Judicial que le remita la Sentencia o el Auto, y este lo hace aunque sea tiempo después de su firmeza, significa hacer recaer sobre la Administración la lentitud o pasividad de un órgano judicial, con el consiguiente perjuicio para dicha Administración que sin embargo ha sido diligente, es una consecuencia que no se desprende del artículo 5 del Real Decreto 396/1996, no solo porque es contraria al sentido común, sino porque dicho precepto habla de sentencia o auto "firme", pero alude a auto o sentencia, de manera que es en el momento en el que se recibe por la Administración dichas resoluciones judiciales cuando se reanuda el cómputo del plazo de caducidad, por lo que sólo si la Administración no cumple con lo único que está en sus manos hacer, que es solicitar del Juzgado o Tribunal que le remita la Resolución firme que dicte, cabrá entender que en tal caso la suspensión acordada se reanuda a partir de la firmeza de aquella".

En este punto debe recordarse que el alcance de lo dispuesto en el artículo 20.3 del RD 928/1998 ha sido abordado por la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 12 de noviembre de 2001 dictada en interés de la Ley, la cual fija la siguiente doctrina legal:

"El cómputo del plazo de caducidad de seis meses que establece al artículo 20.3 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, se inicia en la fecha del acta de infracción levantada por la Inspección, y no en la fecha de la visita de inspección de la que traiga causa si ésta fuera anterior, y termina en la fecha de notificación de la resolución del procedimiento sancionador".

En consecuencia, la fecha de inicio del procedimiento sancionador fue la del acta de 15-11-2001, de modo que cuando el expediente se suspendió el 7-5-2002, habían transcurrido 5 meses y 21 días, por lo que en el momento en que se reinició el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento, tras la comunicación de la firmeza de la resolución judicial, lo que se llevó a cabo mediante escrito con entrada en el órgano administrativo el 7-12-05, restaban 9 días del plazo que la administración disponía para resolver y, al notificarse la resolución el 20-12-05, ya había transcurrido en exceso el plazo de caducidad del procedimiento sancionador, regulado en el citado art. 20 del RD 928/1998, que establece:

"Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la fecha del acta, sin cómputo de las interrupciones por causas imputables a los interesados o de la suspensión del procedimiento a que se refiere este Reglamento, se iniciará el cómputo del plazo de treinta días establecido en el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Transcurrido el plazo de caducidad el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de actuaciones".

Lo cual nos debe llevar a la estimación del recurso anulando la resolución recurrida por caducidad del expediente sancionador".

La Administración recurrente solicita de la Sala que fije como doctrina legal que: "la efectividad de la suspensión del procedimiento administrativo sancionador, a los efectos del cómputo de plazos, cuando, no mediando comunicación, se venga en conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamentos en relación al mismo presunto responsable, lo será desde el momento en que la Administración tenga conocimiento de dichas actuaciones penales, sin que la suspensión del procedimiento administrativo sancionador esté condicionada a que sea acordada por la Administración actuante".

Justifica esa solicitud al mantener que: "El planteamiento de la doctrina que esta parte estima más ajustada al ordenamiento jurídico, y cuya fijación se impetra, parte de una primera consideración.

En el supuesto que contemplamos, se está tramitando un procedimiento administrativo sancionador en materia del orden social contra una empresa en concreto, siendo que la Administración conoce, constante su tramitación, de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamentos en relación al mismo presunto responsable.

Siendo ello así, el órgano competente encargado de la tramitación de dicho expediente sancionador, considera y entiende que el procedimiento sancionador ha quedado en suspenso desde el momento en que la Administración ha tenido conocimiento de la existencia de dichas actuaciones penales, habida cuenta que existe una obligación de abstenerse de seguir dicho procedimiento administrativo, en tanto en cuanto no se le comunique, previa solicitud al órgano judicial, la notificación del resultado de la vía penal.

Evidentemente, si la suspensión del procedimiento administrativo sancionador, cuando la Administración tiene conocimiento de que se están siguiendo actuaciones penales, quedara condicionada al acuerdo de suspensión por parte del órgano competente, estaríamos ante una situación difícilmente justificable, habida cuenta que el tratamiento de este supuesto sería radicalmente distinto al previsto para los casos en que el inicio de las actuaciones penales traen causa de la comunicación que realiza al Ministerio Fiscal la propia inspección o el órgano competente para resolverlo, pues en este caso claramente se indica que se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador.

Obviamente, dos supuestos esencialmente idénticos, no pueden tener un tratamiento diferente, quedando en un caso imposibilitada la actuación administrativa en tanto se resuelve la vía penal y en el otro siendo la suspensión facultativa, dado que dependería de que la Administración acordase o no dicha suspensión; sin que tampoco, por idénticas razones, puedan establecerse momentos distintos de suspensión del procedimiento administrativo sancionador, habida cuenta que la causa de suspensión del procedimiento administrativo sancionador, y en definitiva de abstenerse de seguir tramitando, es la misma; sin que a tal efecto pueda ser justificativo de un tratamiento distinto, el hecho de que la vía penal estuviera o no iniciada, o que ésta se hubiera iniciado por la comunicación a Fiscalía de la Administración.

En definitiva, lo que claramente establece el precepto, en uno y otro caso (bien aquél en que es la Administración la que comunica al Ministerio Fiscal y éste en su caso promueve el inicio la vía penal, bien aquél en que la Administración tiene conocimiento de la existencia de la vía penal), es que en el momento en el que la Administración tenga conocimiento de que la vía penal se ha iniciado por los mismos hechos y fundamentos y en relación al mismo presunto responsable, el procedimiento administrativo sancionador queda automáticamente en suspenso, sin que por ésta se pueda continuar con la tramitación del mismo, debiendo abstenerse de seguir dicho procedimiento, sin que desde luego en ninguno de los casos contemplados tal suspensión dependa de que la misma sea acordada por la Administración".

El Ministerio Fiscal se opone al recurso puesto que considera que la doctrina establecida por la Sentencia recurrida es conforme a Derecho y para ello afirma que: "Los razonamientos con los que la Administración Autonómica pretende demostrar que la doctrina de la Sentencia recurrida es errónea, no se comparten por el Fiscal, al contrario, se considera que la doctrina fijada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Logroño y en el Fundamento de Derecho Primero, es acorde a derecho y a la Jurisprudencia de esta Sala, respecto a la que se adecua, como consta por la reseña de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 12 de Noviembre de 20001 que se hace al final del citado Fundamento.

La Sentencia impugnada destaca que:

- el inicio del procedimiento sancionador fue el acta de inspección de 15-11-2002;

- según el folio 26 del expediente, a la vista de unas diligencias previas en el Juzgado de Instrucción nº 2 de Calahorra se acuerda la suspensión de dicho expediente con fecha 7 de mayo de 2002 ;

- en el folio 25 del reiterado expediente, el 8 de mayo de 2002, figura la solicitud de la Administración al Juzgado de Instrucción nº 2 de Calahorra para que remita copia compulsada de la Sentencia o resolución que ponga en su día fin al procedimiento penal;

- en el folio 34 consta que el Juzgado contesta a la Administración remitiendo el 7 de Diciembre de 2005 el Auto de archivo de 26-01-2005, quedándole a la Comunidad Autónoma de la Rioja, por tanto, sólo 9 días para que se cumpliera el plazo de caducidad de la sanción relativo a seis meses;

- según el folio 52 vlto, la Administración, sin embargo, sobrepasando ese plazo de seis meses, notifica a la empresa sancionada LABORAGUA S.A., la resolución sancionadora el 20-12-2005.

Estas circunstancias en el recurso contencioso administrativo, seguido en el Juzgado de ese orden nº 1 de Logroño, formulado por LABORAGUA S.A. contra la resolución de 22 de Marzo de 2006, por la que a su vez se desestima el recurso de alzada contra la resolución de 15 de Diciembre de 2005, en la que se le impone una sanción de 2.704,55 euros por la Dirección General de empleo y Relaciones Laborales de la Consejería de Hacienda y Empleo del Gobierno de la Rioja, llevan al Juzgador a dictar Sentencia estimatoria de dicho recurso y de acuerdo con los Fundamentos de jurídicos que expresa, que se consideran conformes a derecho, no erróneos, declara nula dicha resolución sancionadora por caducidad del expediente sancionador".

Con carácter general conviene reproducir ahora la doctrina reiterada de esta Sala y Sección acerca de la naturaleza y requisitos de este excepcional recurso extraordinario de casación en interés de Ley. Así en Sentencia de veinte de diciembre de dos mil dos expusimos lo que sigue: "Esta Sala tiene reiteradamente declarado (Sentencias de 22 de enero, 12 de febrero, 10, 12 y 27 de diciembre de 1997, entre otras), en relación con la normativa del recurso de casación en interés de la Ley de la anterior Ley de la Jurisdicción, aplicable también a lo dispuesto en relación con dicho recurso en la vigente Ley de la Jurisdicción, que el expresado recurso está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada. Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de para unificación de doctrina, en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales exigidos, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.

Una nutrida jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley (sentencias de 20 de marzo de 1998, 30 de enero y 10 de junio de 1999 ). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso asentimiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1998 y 19 de junio de 1999 ) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1998 ), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza".

El recurso no puede estimarse. Y ello porque por diversas razones el mismo no se ajusta a los requisitos que exige la norma por la que se rige. En primer término la doctrina que pretende la recurrente que este Tribunal fije como doctrina legal aún admitiendo que quede expuesta con suficiente claridad, opinión que no sin razón, al menos en parte cuestiona el Ministerio Fiscal, en nada afecta a la cuestión tratada en la Sentencia. Junto a ello tampoco justifica la recurrente que la doctrina de la Sentencia sea gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada y, por último, porque la doctrina que establece la Sentencia es correcta en relación con la interpretación que debe darse al artículo 20.3 del Real Decreto 928/1998, en relación con los artículos 44.2 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Como decimos la Sentencia teniendo en cuenta lo dispuesto por el art. 5.1 del Real Decreto citado en relación con el art. 20.3 del mismo computó el plazo de seis meses de caducidad del expediente sancionador desde la fecha en que se levantó el acta de la inspección momento en que se inició el cómputo del plazo que permaneció corriendo hasta el momento en que se suspendió el procedimiento por la Administración hasta que se produjera pronunciamiento judicial. Comunicada a la Administración la resolución final del proceso iniciado que concluyó con el archivo del mismo, desde ese día quedó alzada la suspensión del procedimiento y se inició el cómputo del breve plazo que quedaba por trascurrir y que concluyó antes de que la resolución del mismo se notificase a la persona jurídica frente a la que se había iniciado. De ahí que el Juzgado declarase la caducidad del procedimiento.

En consecuencia el motivo y el recurso deben rechazarse.

Al desestimarse el recurso procedería de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente, si bien al no existir parte alguna comparecida y opuesta al recurso no ha lugar a esa imposición.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN