STS, 20 de Diciembre de 1994
| Ponente | JUAN GARCIA RAMOS ITURRALDE |
| Número de Recurso | 6444/1991 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 4.936.-Sentencia de 20 de diciembre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde.
PROCEDIMIENTO: Apelación núm. 6.444/1991.
MATERIA: Urbanismo: Retirada de instalaciones en escuela deportiva.
DOCTRINA: Existiendo concesión administrativa para la realización de obras comprendidas en el Plan Especial de Ordenación
de la Playa de Palma y zona costera de Can Pastilla, término municipal de Palma de Mallorca, la
entidad interesada no precisa
licencia municipal para ejercer en zona determinada la actividad deportiva de "windsurfing" y "surfing".
En la villa de Madrid, a veinte de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, representado por el Procurador don Alejandro González Salinas, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada la sociedad "Mar de Mallorca, S. A.", representada por el Procurador don Manuel Lanchares Larre, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 23 de abril de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en recurso sobre la retirada de las instalaciones de una escuela de "windsurfing" y otra de "surfing" y barcas de vela.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
La expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: 1.º Se estiman los recursos contencioso-administrativos interpuestos por "Mar de Mallorca, S. A.", seguidos en los autos acumulados núms. 114 y 666 de 1988 contra los Decretos de la Alcaldía de Palma de Mallorca núms. 6621 y 6622 de 1987 y núm. 1267 de 1988, al resultar no conformes al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados. 2.° No procede hacer expresa declaración de costas."
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 7 de diciembre de 1994, en cuya fecha ha tenido lugar.
Fundamentos de Derecho
Se impugna en las presentes actuaciones un acuerdo del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, así como el que lo confirmó en reposición, por el que se ordenó a la sociedad recurrente "la retirada de las instalaciones de una escuela de "windsurfing", otra se "surfing" y barcas de vela en la playade Palma, con apercibimiento de ejecución subsidiaria por este Excmo. Ayuntamiento si no lo hiciese en el plazo de dos días y proseguir las actuaciones, formulando pliego de cargos, en lo que afecta a la sanción económica que pueda imponerse en su día". También es objeto de impugnación en este proceso otro acuerdo del expresado Ayuntamiento imponiendo tres sanciones por importe de 15.000 ptas. cada una por "ocupación de terrenos de dominio público, sin autorización municipal, mediante las actividades de escuelas de "windsurfing", escuela de "surfing" y barcas de vela». Igualmente se impugna la desestimación en virtud del silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra el acuerdo al que se acaba de aludir. La sentencia objeto de la presente apelación ha estimado los dos recursos contencioso-administrativos de que se trata por entender no conformes con el ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados.
Para la decisión de las cuestiones planteadas en esta apelación interesa señalar como antecedentes que en 29 de septiembre de 1966 se aprobó por el entonces Ministerio de la Vivienda el Plan Especial de Ordenación de la playa de Palma y zona costera de Can Pastilla, del término municipal de Palma de Mallorca, y de la playa del Arenal, del término municipal de Lluch-Mayor, aprobando el Ministerio de Obras Públicas el 27 de enero de 1967 la reglamentación de usos, aprovechamientos y servicios de los terrenos de dominio público comprendidos en el mencionado Plan Especial. También hay que indicar que la entidad recurrente obtuvo en 10 de octubre de 1968 y 8 de abril de 1969, las concesiones administrativas dirigidas a la realización de las obras comprendidas en el mencionado Plan Especial y explotación de los servicios correspondientes. En 12 de septiembre de 1975 las referidas obras fueron aprobadas, levantándose la pertinente acta de reconocimiento, por lo que fue otorgada la indicada concesión con carácter definitivo por un período de vigencia de noventa y nueve años.
Indica la sentencia apelada que la cuestión principal a resolver en los presentes autos es la de determinar si la entidad interesada precisa la licencia municipal para ocupar los terrenos de la playa de Palma y ejercer, en zona determinada, la actividad de alquiler y escuela de "windsurfing" y "surfing", con sustento legal en el art. 191 de la Ordenanza Municipal de Policía y como consecuencia de lo establecido en la concesión administrativa referida en el fundamento anterior, o si, por el contrario, la prioridad de dicho título concesional ha de reputarse como causa impeditiva de una entrada en acción del Ayuntamiento en orden a las actividades de explotación indicadas. Ya se indicó que la Sala de instancia ha resuelto la cuestión referida en el sentido de no ser precisa la licencia municipal.
Para decidir en relación con la corrección de lo resuelto en la sentencia apelada preciso es concretar los motivos jurídicos que han servido de base al Ayuntamiento de Palma para dictar los actos administrativos que ordenaron la retirada de las instalaciones de escuela de "windsurfing" y "surfing". En relación con lo que se acaba de indicar hay que señalar que los expresados actos se fundamentaron en determinados informes jurídicos que dieron por reproducidos. En uno de estos informes, de fecha 15 de diciembre de 1987, se sienta como conclusión que las actividades de que se trata son actividades nuevas, no incluidas, por tanto, en la concesión administrativa a la que se viene aludiendo, por lo que para realizar aquéllas es necesaria la licencia municipal. En el escrito de contestación a la demanda, el Ayuntamiento de Palma manifestó que "en concreto la resolución del presente litigio dependerá de la interposición que se de al contenido de dicha concesión o, en otros términos, si se acepta la argumentación del Ingeniero Jefe de Costas y Puertos, que en el año 1975 dio en el sentido de que cualquier velomar "o elemento similar" estaba comprendido en la concesión». Hay que señalar que el art. 25 del Plan Especial de la Playa de Palma, al que se aludió en el fundamento segundo señala que "la concesión de cualquier balneario de los ubicados a lo largo de la playa de Palma comprenderá, conjuntamente, la de su respectiva terraza contigua o envolvente, así como las obras de embarcadero frontales al mismo y las referentes a estacionamiento de velomares o patines en la orilla". El problema es, como ya se ha señalado, determinar si los elementos con los que se realizan las actividades a las que se viene aludiendo pueden ser entendidos como análogos a los expresados velomares.
En relación con el problema apuntado en el fundamento anterior hay que indicar que en el expediente administrativo aparece incorporada una comunicación de la Jefatura Regional de Costas y Puertos de Baleares, de fecha 26 de junio de 1975, en la que, entre otros extremos, se dice que con arreglo al Plan Especial de la Playa de Palma, al que antes se ha hecho referencia, únicamente pueden ser estacionados "velomares y otros elementos análogos" en los concretos puntos que en el indicado plan se mencionan, así como que, en razón a la concesión a la que también se ha aludido en fundamentos anteriores, sólo puede otorgarse a favor de la entidad recurrente "la explotación de velomares y demás elementos similares en la mencionada playa de Palma". Asimismo, en el expediente administrativo figura un oficio de fecha 21 de noviembre de 1978 dirigido por el Director general de Transportes Marítimos al Comandante de Marina de Palma de Mallorca, en relación con las concesiones temporales de embarcaciones menores a motor en la playa en cuestión, en el que muestra su conformidad con un informe del Asesor Jurídico Militar en el que se dice que las autoridades dependientes de la Subsecretaría de laMarina Mercante ajustarán su actuación respecto "a la explotación de velomares y elementos similares a ellos" en la zona a que se contrae la concesión tantas veces aludida a los términos en que la cuestión fue resuelta en la comunicación de la Jefatura Regional de Costas y Puertos de Baleares a la que antes se aludió, "entendiéndose a estos efectos por elementos similares a los velomares, los artefactos complementarios de uso en las playas, carentes de motor de cualquier clase o potencia, por lo que cabe incluir en aquel concepto "gondolys", "patines", "windsurf", etc.".
Respecto del problema que se viene examinando, la sentencia rechaza una interpretación literal y restrictiva respecto del título concesional en lo que se refiere a la explotación de elementos náuticos y entiende que el "surfing" ha de considerarse como elemento análogo a los descritos en el Plan Especial de Ordenación de que se trata, "en armonía con una sana interpretación forjada con apoyo de los arts. 3.° y 1.281 y siguientes del Código Civil ». Este Tribunal comparte el criterio de la Sala de instancia acabado de indicar, en razón a las consideraciones que seguidamente se van a exponer. En primer lugar, preciso es resaltar que, como resulta de lo ya indicado, la propia Administración ha entendido, al contestar a aclaraciones que le fueron solicitadas, que hay que considerar al "surfing" como elemento similar a los velomares aludidos en el Plan Especial en cuestión. En segundo lugar, que no puede perderse de vista que en el presente caso se está ante una concesión que se otorgó para la ejecución del repetido Plan Especial, con asunción de todos los gastos e inversiones que conlleva dicha ejecución por parte de la entidad recurrente, y como contraprestación por los indicados gastos se otorgó la concesión de las explotaciones que supusieran una actividad mercantil económicamente rentable con objeto de que la sociedad en cuestión se resarciera del coste de las obras. Teniendo, por tanto, la concesión de la explotación de los servicios a los que se viene aludiendo la finalidad de resarcir al concesionario de los gastos derivados de la realización de las obras de que se trata, la sustitución de un elemento de flotación por otro aparecido con el transcurso y la evolución de los tiempos, no puede suponer la explotación de una actividad no incluida en la concesión de que se trata, pues si se entendiera lo contrario se frustraría la finalidad a la que antes se ha aludido.
Por lo expuesto, y al no poder ser estimadas las alegaciones de 4.937 la parte apelante, procede dictar un fallo confirmatorio del apelado, sin que se aprecien méritos a los efectos de una especial imposición de costas.
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Palma de Mallorca contra la Sentencia de fecha 23 de abril de 1991 , dictada en los autos de los que dimana el presente rollo por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, y no hacemos expresa imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro Pulido López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Juan García Ramos Iturralde, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico.-Rubricado.
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