STS, 1 de Julio de 1994
| Ponente | LUIS ANTONIO BURON BARBA |
| Número de Recurso | 1004/1991 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 1 de Julio de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.621.-Sentencia de 1 de julio de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Luis Antonio Burón Barba.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Régimen Local. Reglamento de personal. Convenio colectivo.
NORMAS APLICADAS: Ley 30/1984 , Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , y Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986 .
DOCTRINA: La inexistencia de negociación colectiva en el ámbito de la función pública y la imposibilidad de incluir en convenios
colectivos labores de modo indistinto a funcionarios públicos y a personal de régimen laboral, hacen inviable considerar como
Reglamento de personal al convenio colectivo en cuestión.
En la villa de Madrid, a uno de julio de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo, constituida en Sección por los señores anotados al final, el recurso que con el núm. 1.004/1991, pende de resolución, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de fecha 9 de octubre de 1990, dictada por la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Supremo de Justicia de Navarra, en el pleito seguido ante la misma con el número 827/1987, sobre acuerdo plenario del Ayuntamiento de Antzuola por el que se otorga eficacia como Reglamento de personal del citado Ayuntamiento a los acuerdos contenidos en el texto del denominado VIII A.R. C.E.P.A.F.E. No ha comparecido en la primera instancia ni en este recurso de apelación el Ayuntamiento que fue debidamente emplazado en forma.
Antecedentes de hecho
La Sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "Fallamos: Que debemos desestimar y desestimamos la demanda y por tanto el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal del Estado contra el acuerdo del Ayuntamiento de Antzuola de fecha 5 de mayo de 1987 otorgando eficacia como Reglamento de personal a los acuerdos contenidos en el denominado VIII A.R.C.E.P.A.F.E. Sin costas."
Notificada la anterior Sentencia, por el Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, que fue admitido en ambos efectos por providencia de 18 de octubre de 1990 en la que también se acordó emplazar a las partes personadas y remitir las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, y personado y mantenida la apelación por el Abogado del Estado, se acordó darle traslado para trámite de alegaciones. El mismo evacuó eltrámite conferido y, tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia revocando la apelada y declarando la nulidad del acuerdo municipal en su día impugnado.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 29 de junio de 1994 , en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Luis Antonio Burón Barba.
Fundamentos de Derecho
Recurre el Abogado del Estado en apelación la Sentencia de fecha 9 de octubre de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra , que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha representación de la Administración del Estado, contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Antzuola, en sesión celebrada el 5 de mayo de 1987 (publicado en el "Boletín Oficial de Guipúzcoa" de 28 de mayo de 1987) por el que se otorga eficacia como Reglamento de Personal de dicho Ayuntamiento a los acuerdos contenidos en el texto del denominado VIII A.R.C.E.P.A.F.E. (Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo del Personal de la Administración Foral de Euskadi, correspondiente al año 1987) publicado en el "Boletín Oficial de Guipúzcoa" de 21 de abril de 1987.
El presente recurso de apelación tiene una absoluta identidad con los que esta misma Sala resolvió en Sentencias de 29 de junio, 27 de octubre y 30 de octubre de 1992 , sin más variación entre uno y otros que el de estar referidos los resueltos en estas últimas Sentencias a acuerdos idénticos al aquí impugnado que adoptaron los Plenos de los Ayuntamientos de Plasencia, Hondarribia y Villabona, respectivamente.
La fundamentación de la demanda desestimada se formulaba en modo alternativo sobre la base de atribuir al acuerdo impugnado, bien naturaleza reglamentaria, bien la de un convenio colectivo de trabajo atípico. En el primer término de la alternativa, en tesis de demandante, dicho Reglamento sería contrario a lo dispuesto en el art. 459 de la Ley 7/1985 , respecto de la aprobación de las Ordenanzas Locales, y a lo dispuesto en el art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo , a partir de la remisión contenida en el art. 5.c de la Ley 7/1985 .
En el segundo término de la alternativa; esto es, considerando el acuerdo como un convenio colectivo, el recurrente aducía que en el ámbito de la Administración Local no cabía el convenio colectivo remitiéndose al respecto a la Sentencia 57/1982 del Tribunal Constitucional , razonando que a la sazón no se habían regulado los órganos de participación del personal en las Administraciones Públicas, posteriormente reguladas en la Ley 9/1987 , no aplicable al caso. Ello aparte, aduce que el alcance general del convenio es el de diseñar un marco especial de empleo en el ámbito de las Administraciones Públicas del País Vasco, que desborda "no ya el contenido de un convenio colectivo entre las corporaciones y el personal laboral a su servicio, sino también el marco trazado en la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la función pública, como la Ley 7/1985, de 2 de abril , de régimen local y normas complementarias".
Finalmente, la demanda pasaba a enunciar los que entendía vicios concretos del acuerdo, empezando por el de la inclusión indistinta de funcionarios públicos y personal laboral, y siguiendo ya por una extensa indicación de normas concretas del acuerdo, contraria, a su juicio, a la Ley 30/1984 y a la Ley 7/1985 .
Tal funcionamiento, ante la incomparecencia en el proceso del Ayuntamiento demandado, no fue objeto de alegaciones contradictorias, con lo que es exclusivamente ella el término de referencia de la Sentencia apelada.
En ésta, con excesiva generalización, que se ampara en el carácter escueto del escrito del Abogado del Estado, se elude el examen individualizado de las alegaciones de aquél, que no merecen en todo su contenido el reproche que la Sentencia les dedica, siendo extremos de especial precisión, y de indudable transcendencia para la decisión del caso, las alegaciones de nulidad en cuanto reglamento, por infracción de lo dispuesto en el art. 49 de la Ley 7/1985 , y en cuanto convenio por la inexistencia a la sazón de órgano de representación de los funcionarios a las Administraciones Públicas, y por la inclusión indistinta en un mismo convenio de funcionarios públicos y personal laboral, bien que las impugnaciones de preceptos concretos del acuerdo sí adolezcan de una vaguedad que impide elaborar un juicio adecuado sobre ellas.Tras aludir a las ventajas de los acuerdos con las centrales sindicales, con criterios no estrictamente jurídicos, y por tanto carentes de eficacia para solventar la cuestión suscitada, la Sentencia expresa la justificación normativa del acto impugnado diciendo que "la actividad negociadora no puede ser manifiestamente ilegal pues está contemplada en el art. 103.3 de la Constitución Española; Ley 30/1984, de "Reforma de la Función Pública "; Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto , de libertad sindical, etc., y constituye por tanto parte del régimen estatutario de los funcionarios públicos. Las bases de la actividad sindical funcionarial están por otra parte reguladas en la Ley 9/1987, de 12 de junio , que institucionaliza una práctica ya existente -en la cual la Administración vasca ha sido pionera- de encuadramiento general de las condiciones de trabajo de los funcionarios dentro de la política social de concertación. La negociación propia de cada comunidad autónoma se prevé en el art. 31 de la Ley y el art. 32 regula las prácticas propias de la concertación que son aproximadamente las que constan en el A.R.C.E.P.A.F.E. Parece lógico que la comunidad ejerza competencia preferente sobre sus propios funcionarios (art. 149.1.18 de la Constitución Española)".
En su apelación, el Abogado del Estado reitera parte de sus alegaciones de la instancia sobre nulidad del acuerdo, entre ellas las de regular de modo uniforme la relación de los funcionarios públicos y de los empleados de carácter laboral, amén de una serie de preceptos concretos como contrarios al régimen funcionarial.
Expuestos los contenidos del recurso, según lo que resulta de las alegaciones de ambas instancias, debemos empezar destacando para su adecuada solución que el acto impugnado y el acuerdo regulador asumido en él como reglamento de personal se sitúan temporalmente en un momento anterior al de la Ley 9/1987 , aludida en la Sentencia; por lo que no puede extraerse de ésta el fundamento legitimador ni del acuerdo formal adoptado en el acuerdo municipal impugnado, ni de este último. En lodo caso, no es correcta la afirmación de la Sentencia apelada de que los arts. 31 y 32 de esta Ley regulen las prácticas de concertación de condiciones de empleo público en las Comunidades Autónomas en términos que se aproximen a los que constan en el A.R.C.E.P.A.F.E. El referido acuerdo, obrante en el expediente, fue negociado entre representantes de la Administración Foral y representantes de las centrales sindicales más representativas en dicha Administración, mientras que en el art. 31 referido el órgano de negociación es la mesa general de negociación constituida en el ámbito de la Administración del Estado, así como en cada una de las Comunidades Autónomas y entidades locales. Es claro que, según este precepto, es a la mesa constituida en la entidad local de que se trate, a la que le corresponde la negociación en su ámbito, sin que por tanto tenga acomodo en ella la proyección directa al ámbito de una entidad local de las condiciones de empleo concertados desde un mecanismo de negociación diferente, con ambición de extensión a toda la Administración Foral.
No es tampoco correcta la afirmación de la Sentencia apelada de que la actividad negociadora esté contemplada en el art. 103.3 de la Constitución Española, y en la Ley 30/1984 , en cuyo precepto y Ley referidos no existe alusión alguna a la negociación de condiciones en las relaciones de empleo público. Y en cuanto a la similar precisión de la actividad negociadora de la Ley Orgánica 11/1985, es igualmente inexacta, pues la única alusión al respecto, contenida en el art. 2°. 2 .c, al referirse al derecho a la negociación colectiva, se hace como contenido de "el ejercicio de la actividad sindical en la empresa o fuera de ella...", concreción de la que difícilmente puede extraerse una referencia permisiva de la negociación colectiva en el ámbito de la función pública. La disposición adicional segunda. 2 abría la vía para una ulterior regulación de los órganos de representación de los funcionarios de las Administraciones Públicas; esto es, ni tan siquiera en la propia Ley estaba regulada su representación, que es el presupuesto para una ulterior regulación de la negociación colectiva en el ámbito funcionarial, como andando el tiempo ha acontecido con la Ley 7/1990, de 19 de julio , muy posterior al acuerdo de Autos, y cuya estructura de negociación es, por lo demás, hasta diferente de la seguida en el acuerdo referido.
Es claro, pues, que en el momento del acuerdo impugnado, y contra lo que proclama la Sentencia recurrida, no existían normas que sirvieran de presupuesto y marco al acuerdo, siendo por tanto absolutamente rechazable la argumentación al respecto de la Sentencia apelada.
En el marco normativo del momento, en el que como elementos fundamentales deben destacarse la Ley 30/1984 , la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local , el Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el texto refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y en el que todavía no estaban creados los órganos de representación de los funcionarios en las Administraciones Públicas, ni la negociación colectiva en ese sector, es lo cierto que las alegaciones del Abogado del Estado sobre nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Antzuola por contrario al art. 49 de la Ley 7/1985 , desde la perspectiva de su calificación como Reglamento de personal, sobre inexistencia de negociación colectiva en el ámbito de la función pública, y sobre la imposibilidad de incluir enconvenios colectivos laborales de modo indistinto a funcionarios públicos y a persona! en régimen laboral, deben prosperar, y con base en ellas se debe estimar el recurso de apelación, revocar la Sentencia apelada y en su lugar estimar el recurso contencioso-administrativo que la Sentencia apelada desestimó indebidamente, sin que por la radicalidad de esta solución sea preciso descender al análisis de los contenidos concretos del acuerdo impugnado, parte ésta en la que, ciertamente, las alegaciones del apelante adolecen de ambigüedad y exceso de generalización.
En cuanto a la nulidad del acuerdo municipal al atribuir al cuerdo foral el carácter de Reglamento de personal, es indudable que, dado lo dispuesto en el art. 5.C.b en relación con el 49 de la Ley 7/1985 , la aprobación de ese pretendido Reglamento de personal debía cumplir las exigencias del último precepto, y su omisión lo vicia de nulidad. De este modo el vehículo formal de proyección en el municipio de Antzuola del acuerdo foral, asumido en el acuerdo municipal impugnado, resulta ineficaz a su objeto.
Pero es que además, y aun prescindiendo de ese insalvable obstáculo formal, y refiriéndonos a la cuestionada validez y eficacia del propio acuerdo foral asumido, al ser la relación funcionarial una típica relación estatutaria, y al no haberse introducido a la sazón por vía de Ley la posibilidad de convenios colectivos en el ámbito de las relaciones funcionariales, es indudable que la regulación de aspectos del contenido de esas relaciones por ese inexistente instrumento regulador entraba en colisión con las normas legales reguladoras de esa materia, como ya tuvo ocasión de declarar la Sentencia de este Tribunal de 25 de octubre de 1985 . Y en todo caso la inclusión en un mismo convenio colectivo de funcionarios (contenido entonces ilegal) y de empleados en régimen laboral (ámbito este último en el que la negociación colectiva sí era posible) vicia de por sí al convenio como un todo, pues, como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 57/1982 , en doctrina que, dado el marco normativo vigente en la ocasión de Autos, conserva su validez en él (Fundamento jurídico 4), "de la legislación vigente no es posible racionalmente incluir un principio básico que no sea el del tratamiento no unitario por diferenciado entre funcionarios públicos y personal laboral al servicio de las Corporaciones Locales y que en la actualidad la negociación colectiva de las condiciones de trabajo del personal vinculada a cualquiera de las Administraciones Públicas sólo es posible legalmente cuando se trata de personal sometido al Derecho laboral, pero no, en cambio, en relación al personal vinculado al Derecho administrativo...", sin que sea posible escindir la unidad del convenio, según la Sentencia de este Tribunal de 27 de enero de 1987 .
No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas en ninguna de las circunstancias.
Que debemos estimar, y estimamos, el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 9 de octubre de 1990 , dictada en el recurso seguido ante la misma núm. 827/1987, que revocamos; y en su lugar, debemos estimar, y estimamos, el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Antzuola, adoptado en sesión celebrada el 5 de mayo de 1987 (publicado en el "Boletín Oficial de Guipúzcoa" de 28 de mayo de 1987) por el que se otorgó eficacia como reglamento de personal de dicho Ayuntamiento a los acuerdos contenidos en el texto denominado VIII A.R.C.E.P.A.F.E. (Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo del Personal de la Administración Foral de Euskadi, correspondiente al año 1987), publicado en el "Boletín Oficial de Guipúzcoa" de 21 de abril de 1987, declarando contrario a Derecho el acuerdo recurrido, que anulamos, sin hacer especial imposición de las costas en ninguna de las instancias.
ASI por esta nuestra Sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Ramón Trillo Torres.-Luis Antonio Burón Barba.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, don Luis Antonio Burón Barba, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
-
STSJ Cataluña 5869/2009, 21 de Julio de 2009
...al "sentido literal de sus cláusulas", que constituyen "la principal norma hermenéutica -palabra en intención de los contratantes" (STS de 1 de julio de 1994, citada en la Sentencia de 3 de abril de 2.007 ), "de forma que cuando los términos de un pacto son claros y terminantes, no dejando ......