STS, 20 de Octubre de 1994
| Ponente | MELITINO GARCIA CARRERO |
| Número de Recurso | 5051/1992 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Octubre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.721.-Sentencia de 20 de octubre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.
PROCEDIMIENTO: Recurso de apelación núm. 5051/1992.
MATERIA: Sanciones: Procedencia de la sanción de suspensión de funciones.
NORMAS APLICADAS: Real Decreto 33/1986, de 10 de enero , Reglamento Disciplinario de los funcionarios Civiles del Estado.
DOCTRINA: El abandono de servicio requiere la notoria falta de rendimiento, que comporte inhibición en el cumplimiento de las
tareas encomendadas. Ello constituye falta muy grave. Pero en el enjuiciamiento de cada caso exige la valoración de todas las
circunstancias, y especialmente aquellas que se proyecten en orden al rendimiento laboral de la expedientada. La Sentencia
razona que la expedientada cometió una infracción grave de falta de rendimiento, pero no las infracciones calificadas por la
Administración.
En la villa de Madrid, a veinte de octubre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto el recurso Contencioso-Administrativo que ante nos pende, en grado de apelación interpuesto por el excelentísimo Ayuntamiento de Santurce, representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo y defendido por Letrado contra la Sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 26 de julio de 1991, dictada en recurso núm. 1.801/1988, sobre sanción de la actora de separación definitiva del servicio.
Antecedentes de hecho
El fallo de la Sentencia apelada declara: "Que con estimación Parcial del recurso interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Legorburu, en nombre y representación de doña Emilia , contra el Ayuntamiento de Santurce por la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra Resolución de 10 de mayo de 1988. por la que se imponía la sanción de separación definitiva del servicio, debemos: 1.º Declarar no ajustada a Derecho tal Resolución, que por lo tanto, debemos anular como anulamos debiendo retrotraer las actuaciones al momento en que se emitió la resolución que aquí se anula, y en su lugar emitir otra conforme a Derecho. 2.º Declarar el derecho de la recurrente al abono de los salarios dejados de percibir desde que tuvo electo la resolución que aquí se anula, hasta el pronunciamiento por auto de esta Sala, suspendiendo los mismos. 3.º Desestimar las pretensiones de la adora en cuanto nose acomoden a los dos anteriores pronunciamientos. 4.º No hacer expresa imposición de costas del presente recurso."
Contra la citada sentencia interpuso recurso de apelación la representación del Ayuntamiento de Santurce que se admite por propuesta de Auto de fecha 20 de noviembre de 1991 en el que se acuerda elevar los autos originales y expediente a la Sala correspondiente del Tribunal Supremo y emplazar a las partes ante la misma, no habiendo comparecido la demandante en la instancia doña Emilia que fue emplazada en tiempo y forma.
Seguido el procedimiento por el tramite de alegaciones escritas, las formuló la representación del Ayuntamiento de Santurce mediante escrito de 10 de febrero de 1993 en el que después de exponer los razonamientos que consideró pertinentes, suplica a la Sala "...dicte Sentencia por la que se revoque la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo. Tribunal Superior de Justicia de fecha 26 de julio de 1991 . en los particulares primero y segundo de su parte dispositiva, declarando, por contra, la plena conformidad a Derecho del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento Pleno de Santurce en 28 de abril de 1988.»
La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha del 13 de octubre de 1994.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero,
Fundamentos de Derecho
El presente recurso de apelación promovido por el Ayuntamiento de Santurce (Vizcaya) trae causa del expediente administrativo incoado en marzo de 1987 a la Policía municipal de dicho Ayuntamiento doña Emilia , en el que se le impuso la sanción disciplinaria de separación del servicio, lo que motivó la reclamación de la expedientada en vía jurisdiccional, dando lugar a la Sentencia aquí recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 26 de julio de 1991 , que acuerda anular la resolución administrativa y retrotraer las actuaciones al momento en que se emitió dicha resolución para que se dicte otra conforme a Derecho.
El Tribunal sentenciador, partiendo del texto del art. 48.1.º del Reglamento Disciplinario aprobado por Real Decreto 33/1986 de 10 de enero , declara que la citada resolución no cumple lo preceptuado en este precepto legal: "es decir, falta la motivación, que, como viene manteniendo la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo es esencial, y cuya falta puede producir indefensión..."; por lo que procede, en consecuencia, "...reponer las actuaciones al momento en que se emitió la resolución que aquí se anula, y, en su lugar, formular otra conforme a Derecho", (fundamento de Derecho quinto).
El art. 48.1.º del mencionado Reglamento Disciplinario , invocado en la Sentencia, dispone que "en la resolución que ponga fin al procedimiento disciplinario deberá determinarse con toda precisión la falta que se estime cometida señalando los preceptos en que aparezca recogida la clase de falta, el funcionario responsable y la sanción que se impone...". Con mayor precisión 3.721 el art. 138 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, señala que la "resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica."
Los precitados requisitos tienen una conexión directa y necesaria con el derecho a la no indefensión que emana directamente de la Constitución (art. 24.1 .º) cuya efectividad quedaría sin contenido o debilitada en orden al ejercicio del derecho a los recursos que la Ley reconozca al destinatario de la resolución si aquellas condiciones no se cumplieran.
En el caso aquí debatido, el Tribunal de instancia formula el juicio de legalidad ateniéndose exclusivamente al acuerdo incorporado al acta de la sesión plenaria de la Corporación Municipal de 28 de abril de 1988, adoptado por 22 votos a favor y una abstención, en donde se transcribe la parte resolutiva consistente en "imponer la sanción de separación definitiva del servicio a la inculpada doña Emilia , por aplicación del art. 148.3.°, en relación con el punto 1 .º.e) del mismo precepto del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , dada la condición de muy graves de las dos idénticas faltas imputadas y de las circunstancias agravatorias de la responsabilidad que concurren en el caso".
El texto del referido acuerdo, sin embargo, forma una unidad inescindible con la propuesta deresolución formulada por el Instructor y refrendada por el dictamen previo de la Comisión de Personal del Ayuntamiento, a la que claramente se i emite y del que reproduce la parte resolutoria. Bajo esta consideración unitaria los requisitos legales anteriormente reseñados aparecen cumplidamente satisfechos sin que, por otra parte, haya dejado de estar garantizado en ningún momento, en su plenitud, el derecho de defensa de la expedientada. En efecto, siguiendo las secuencias del iter procedimental se comprueba que la propuesta de resolución formulada por el Instructor del expediente, el 22 de febrero de 1988. contiene una amplia y transparente relación de los hechos imputados a la expedientada; el análisis detallado de las pruebas practicadas, la valoración jurídica de los hechos y su tipificación infractora, la responsabilidad de su autora y la sanción procedente. Esta propuesta fue notificada formalmente a la expedientada, que presentó escrito de alegaciones, de fecha 9 de marzo de 1988. con extensa exposición de los fundamentos de su defensa, añadido a las que formuló en 27 de mayo y 19 de junio de 1987 contestando a los correspondientes pliegos de cargos. En consecuencia, entendemos que desde una valoración objetiva de los hechos se puede afirmar que existe una resolución fundada y desde la órbita personal de la expedientada es claro también que ésta conoció en momento idóneo y con la precisión necesaria el contenido y la motivación de las imputaciones infractoras dirigidas contra ella en otro orden de cosas, ya se deba a una interpretación equivocada de la Ley o bien se deba a un error material, como indica la parte apelante, la mención del art. 148.3.º (y no el 148.4.º) del Real Decreto Legislativo 781/1986 carece de trascendencia en relación con la efectividad del derecho de defensa. En definitiva, retrotraer las actuaciones al momento de la resolución de la Corporación Municipal, con el único resultado previsible de que sea reproducido literalmente en el acta de la sesión municipal el texto íntegro de la propuesta de resolución y no sólo la parte resolutiva, carece de justificación razonable a la vez que supone una dilación añadida a la ya producida con las actuaciones administrativas y judiciales hasta ahora realizadas.
Descartada la declaración de nulidad de la resolución administrativa basada en las razones formales apreciadas en la sentencia recurrida debemos entrar a conocer del fondo de las cuestiones planteadas y, específicamente, la legalidad de la sanción de separación del servicio de la señora Emilia , cuyo mantenimiento postula en su pretensión apelatoria el Ayuntamiento de Santurce, solicitando que se declare la plena conformidad a Derecho del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento el 28 de abril de 1988.
Se imputan a la expedientada doña Emilia , Policía municipal, los siguientes hechos: a) "...al menos durante los meses de febrero y marzo del pasado año 1987. en horas de servicio y con habitualidad diaria, ha venido permaneciendo en el interior del establecimiento denominado "Bar Julia", del barrio de San Juan, de este municipio, en horas de servicio (y) durante su estancia en el establecimiento se dedicaba a ingerir bebidas, sin que pueda afirmarse que éstas fueran alcohólicas, jugando a cartas, al menos en una ocasión, haciendo crucigramas en varias ocasiones y leyendo el periódico con habitualidad prácticamente diaria" b) "con manifiesta desobediencia a las órdenes recibidas de sus superiores, la inculpada permanecía todos los días, prácticamente, desde poco mas de la hora de apertura de la biblioteca y hasta su cierre dentro del recinto y locales de la misma. Además, durante su estancia fumaba habitualmente pese a tener perfecto conocimiento de su prohibición; asimismo, normalmente, se manifestaba en un elevado e impropio tono de voz originando molestias al resto de los usuarios. También ha utilizado en varias numerosas ocasiones el teléfono de la biblioteca para su uso particular y en llamadas prolongadas en algunas ocasiones".
Cada uno de los dos hechos imputados constituye, según la propuesta de Resolución hecha suya por el Ayuntamiento, una falta muy grave de "abandono del servicio", tipificada en el artículo 31.c) de la Ley 30/1984. de 2 de agosto ; añadiendo que "la manifiesta responsabilidad de la inculpada hay que entenderla, además, específicamente agravada por las circunstancias de lugar, situación, actitud y comportamientos personales que inciden en los hechos, haciendo patente lo gravemente inadecuado e ilícito de su actuar".
El abandono de servicio, así enunciado genéricamente en el artículo 31.c) de la Ley 30/1984 y carente de cualquier otro elemento descriptivo complementario en el texto legal, requiere en su aplicación el contraste con otros tipos infractores existentes que afectando también a la funcionalidad del servicio, definen modalidades especificas, tales como "la notoria falta de rendimiento que comporte inhibición en el cumplimiento de las tareas encomendadas", [falta muy grave del artículo 31.f de la Ley 30/1984 ; "la falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave" y "el incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo..." o "la grave perturbación del servicio» [faltas graves conformo a apartados i), l) y n), art. 7.º1.º del Real Decreto 33 1986 | y "descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones" o "el incumplimiento de los deberes y obligaciones siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave" [falta leve, en art. 8.º, apartados d) y e) del Reglamento citado].
De esta consideración conjunta claramente se infiere que el "abandono de servicio» comporta la manifestación extrema del apartamiento de los deberes de actividad profesional a que obliga el marco estatutario del senador público y, a esa calificación se llega, en principio, por exclusión de los tiposinfractores antes relacionados, cuya característica común consiste en integrar cada uno de ellos en su núcleo activo formal de comportamiento de extensión más limitada o de menor gravedad que las que configuran el abandono de servicio. De ahí que ésta no sea asimilable al incumplimiento más o menos habitual de las obligaciones profesionales propias del cargo o a las ausencias esporádicas no vinculadas a la omisión de deberes específicos que se está obligado a asumir en una concreta coyuntura y cuya inobservancia fuese determinante de riesgo o lesión para los intereses públicos o particulares a cargo del funcionario, de particular gravedad.
Los comportamientos que se imputan a la expedientada revelan, efectivamente, un consciente y continuado abandono en el diligente cumplimiento de las cotidianas obligaciones profesionales que, en su caso, sería tipificable con arreglo al apartado f), y no el apartado c) del art. 31 de la Ley 30/1984 , en el que se define como infracción muy grave "la notoria falta de rendimiento que comporte inhibición en el cumplimiento de las tareas encomendadas». Ciertamente, la diligencia y rectitud en el cumplimiento de las obligaciones profesionales por parte del Policía municipal que presta servicio de calle deben considerarse siempre importantes para el servicio público por su proyección sobre los ciudadanos y la seguridad en general, lo cual sirve de soporte a la gravedad que debe atribuirse al incumplimiento o abandono de dichos deberes. Ahora bien, en el caso que estamos analizando, -aun trascendiendo del mero incumplimiento del deber como falta leve del art. 8.º.c) del citado Reglamento , tesis alegada por la defensa de la expedientada en su escrito de 5 de noviembre de 1987-, creemos que la gravedad del incumplimiento en sí y la constatación de su habitualidad tiene que venir sopesada con otros elementos de conocimiento aportados al expediente. En particular hay que destacar tanto el "Bar Julia- (hecho a) como la biblioteca municipal (hecho
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se hallan en la zona de servicio asignada a la expedientada, quien tenía recibidas inclusive, instrucciones de sus superiores para dedicar especial cuidado y vigilancia a la citada biblioteca, si bien, al parecer, circunscrito al recinto exterior del edificio. Por otra parte, no se ha aportado prueba al expediente acerca de la proyección del citado comportamiento en el rendimiento laboral de la señora Emilia y sus eventuales repercusiones sociales, salvo la imputación inicial relacionada con la supuesta negativa o el retraso en acudir al lugar donde se había producido un accidente de trafico imputación que no ha sido incorporada a la resolución ni hay constancia de que tal retraso, si se produjo, excediera de quince minutos.
Valorando las antedichas circunstancias, entendemos que el título de imputación debe ser incardinado como una sola infracción al escalón inmediatamente infracción constituido por "la falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave", definida como falta grave en el art. 7.º.1.º.i) del Reglamento disciplinario aprobado por Real Decreto 33/1986 de 10 de enero, sancionable de conformidad con el art. 16 del mismo Real Decreto , en relación con los arts. 147 y 148.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril , con suspensión de funciones hasta el límite de tres años, por lo que ponderando las circunstancias concurrentes estima la Sala que procede la sanción de dos años de suspensión.
Dados los términos del fallo estimatorio parcial, la incomparecencia de la parle apelada y lo establecido en el art. 131.1.º de la Ley de la Jurisdicción , no ha lugar a formular declaración de condena en costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey por la autoridad que nos confiere la Constitución.
Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Santurce contra la Sentencia dictada por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 26 de julio de 1991 , dictada en recurso núm. 1.801/1988. la cual revocamos, y asimismo declaramos la nulidad parcial del acuerdo plenario del citado Ayuntamiento por el que se impuso a doña Emilia por aplicación del art. 148.3.º. en relación con el punto 1 .°.e) del mismo precepto del texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986. de 18 de abril , la sanción de separación del servicio, dada la condición de muy graves de las dos faltas imputadas y, en su lugar, declaramos a la expedientada incursa en la infracción grave de "falta de rendimiento» definida en el art. 7.º.1.º.i), del Reglamento disciplinario aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero , con imposición de la sanción de dos años de suspensión de funciones con arreglo al art. 16 del mismo Real Decreto , en relación con los arts. 147 y 148.1.º del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril . Sin declaración de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.-Vicente Conde Martín de Hijas.-Melitino García Carrero.- Rubricados.Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.-Rubricado.
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