STS, 5 de Mayo de 1994
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 05 Mayo 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
Núm. 1.643.-Sentencia de 5 de mayo de 1994
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro José Yagüe Gil.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Costas y puertos. Construcción sin autorización. Paralización de las obras.
NORMAS APLICADAS: Ley de Costas de 28 de julio de 1988 y Reglamento para su aplicación.
Orden de 4 de septiembre de 1946. Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana. Ley de Aguas de 1966 . Ley de Puertos de 1880 .
DOCTRINA: La Administración del Estado tiene, según el título en virtud del cual los terrenos
pasaron del dominio público al privado, la facultad de aprobar las sucesivas transmisiones y de
vigilar las obras de urbanización, pero no (por lo menos en la actualidad) para hacer cumplir la
legalidad urbanística, sino para otras finalidades muy simples: que se conserven los muros de
cierre en buen estado, se edifique con la rasante indicada y para que las obras no sean causa de
que el mar entre en las parcelas, aspectos estos no estrictamente urbanísticos, sino atinentes a la
salvaguarda de la finalidad originaria, que fue la de ganar terrenos al mar.
En la villa de Madrid, a cinco de mayo de mil novecientos noventa y cuatro.
Vista por la Sala constituida según se expresa al final, la apelación núm. 10.751/91 de las que ante nos pende, interpuesta por el Sr. Abogado del Estado contra la Sentencia dictada en fecha 24 de septiembre de 1991 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso núm. 222/91 . Ha sido parte apelada la entidad "Construcciones Inmobiliarias Ría de Castro, S. A.» (IRICASA), representada por el Procurador Sr. Argos Linares y defendida por Letrado.
Por resolución de fecha 23 de agosto de 1990, del Sr. Jefe de la Demarcación de Costas de Cantabria se dispuso: 1.°) Incoar expediente sancionador a "Construcción IRICASA, S. A.», de acuerdo con lo dispuesto en el art. 102 de la Ley 22/1988, de 28 de julio , de Costas, y en el art. 193 del Reglamento General por la infracción tipificada en el art. 90-d) de la citada ley y 91-2-b) de su Reglamento . 2.°) Nombrar instructor del expediente sancionador a doña María Dolores y Secretaria a doña Estíbaliz , ambas funcionarías de la demarcación. 3.°) Acordar la inmediata paralización provisional de las obras denunciadas.(Se refería a las que dicha entidad estaba construyendo en Castro Urdíales, Santander, en zona de Brazomar, en terrenos comprendidos en lo que es o fue concesión otorgada en fecha 6 de marzo de 1917 al Ayuntamiento de Castro Urdíales para sanear una marisma).
Contra dicho acto administrativo interpuso recurso de alzada la entidad "Construcciones IRICASA, S. A.», el cual no fue resuelto expresamente.
Entablado el correspondiente recurso contencioso-administrativo ante la Sala de dicho orden del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, y tramitado el mismo, finalizó con Sentencia de 24 de septiembre de 1991 (aquí impugnada en apelación), cuya parte dispositiva dice así: "Que estimando en lo esencial el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador Sr. Zúñiga Pérez del Molino, en nombre y representación de "Construcciones Inmobiliarias Ría de Castro, S. A." (IRICASA), contra la resolución de la Demarcación de Costas de Cantabria de 23 de agosto de 1990, por la que se ordenó la incoación de expediente sancionador contra la actora, con inmediata paralización provisional de las obras de construcción realizadas en parcela de su propiedad, en el término de Castro Urdíales, por afectar al dominio público marítimo terrestre, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto frente a aquella resolución, debemos declarar y declaramos la nulidad de tales acuerdos, como contrarios al Ordenamiento jurídico, así como el derecho del actor a proseguir la obra de edificación ilegalmente paralizada por la Administración del Estado, sin que haya lugar a conceder indemnización de daños y perjuicios alguna en favor de la entidad recurrente, al no haber sido acreditados los mismos, ni a imponer las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición».
Contra dicha sentencia interpuso el presente recurso de apelación el Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y en él ha comparecido la entidad "Construcciones IRICASA, S. A.». Dado el trámite de alegaciones escritas, fueron éstas formuladas por todas las partes comparecidas, y se señaló para la deliberación y fallo de esta apelación el día 28 de abril de 1994, acto que tuvo lugar en la fecha acordada.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades esenciales establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Pedro José Yagüe Gil
Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la resolución del Sr. Jefe de la Demarcación de Costas de Cantabria de fecha 23 de agosto de 1990 (confirmada presuntamente en alzada) por la cual, y en lo que aquí importa, se ordenó incoar expediente sancionador a la entidad "Construcciones IRICASA», por la infracción tipificada en el art. 90-d) de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 y en el art. 91-2-b) de su Reglamento , a la vez que se ordenaba la inmediata paralización de las obras denunciadas. (Se refería el acto recurrido a las obras que dicha sociedad estaba realizando en la playa de Castro Urdíales, en el término municipal de Castro Urdíales, en terrenos que constituyeron en su día una marisma, desecados y ganados al mar por el Ayuntamiento de esa localidad en virtud de una concesión que le fue otorgada en fecha 6 de marzo de 1917 por la Dirección General de Obras Públicas, del entonces Ministerio de Fomento).
El Sr. Abogado del Estado, en las alegaciones que ha presentado en esta apelación, se limita a exponer dos motivos de impugnación contra la sentencia recurrida, a saber: 1.º) Que la medida cautelar a que se refiere el art. 103 de la vigente Ley de Costas es de carácter provisional y no resolutoria y dicha medida de paralización es automática. 2.°) Que, en cuanto al fondo de la cuestión, se han incumplido determinadas cláusulas de la Orden Ministerial de 4 de septiembre de 1946 , ya que la transferencia a favor de la entidad actora no se sometió a la aprobación del Ministerio, que se reservó facultades de intervención, por lo cual la empresa constructora carece de "la titularidad de los derechos concesionales que le permitieran el uso y disfrute de los terrenos». Motivos estos que estudiaremos a continuación, con la precisión que impone el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .
Este Tribunal no comprende bien el alcance que el Sr. Abogado del Estado quiere dar a su primer argumento al decir que la paralización de las obras tiene carácter cautelar y no resolutorio, y que es de naturaleza automática, dado el tenor literal del art. 103 de la Ley de Costas ("ordenará su paralización en el momento de la incoación del expediente sancionador»). No está claro si con ello se quiere aludir al carácter irreductible de la medida (aunque ni en la Primera Instancia ni en esta apelación se ha formulado causa alguna de inadmisibilidad) o si se quiere poner de manifiesto que no se pueden traer para combatirla argumentos propios del fondo del asunto. Para cualquiera de las dos hipótesis ha dado suficientesargumentos la sentencia apelada, que el Sr. Abogado del Estado no ha desvirtuado. Y es que, en efecto, el acto de iniciación de un expediente sancionador será (y lo es) un acto de trámite irrecurrible ( art. 37.1 de la Ley Jurisdiccional ), pero si a él se le añade otro acto de efectos inmediatos, tal como la paralización de unas obras, el acto deja de ser de trámite para convertirse en un acto definitivo, que es impugnable como cualquier otro y por cualquier motivo de fondo a la sazón disponible. Si así no fuera, nadie controlaría la legalidad de la suspensión de las obras o habría que demorar el control para cuando se examinara la legalidad del acto final, resultados ambos carentes de fundamento, porque mientras tanto la empresa puede arruinarse con la paralización de las obras. Pues no son principios jurídicos abstractos ni cuestiones de gabinete las que aquí se ventilan, sino las más prosaicas, pero absolutamente vitales, de las máquinas que no trabajan o los trabajadores a quienes hay que despedir, al no poder continuar la obra. (Por lo demás, y para terminar este discurso, baste traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la idéntica posibilidad de impugnar la suspensión de obras que regula el ordenamiento urbanístico, v.g. arts. 184 y 186 del texto refundido de la Ley del Suelo, de 9 de abril de 1976 , y arts. 248 y 253 del nuevo texto refundido de 26 de junio de 1992 .
El segundo de los motivos de impugnación que el Sr. Abogado del Estado esgrime en esta apelación es, como veíamos, que se han incumplido determinadas cláusulas de la Orden Ministerial de 4 de septiembre de 1946 , ya que la transferencia del terreno a favor de la entidad actora no se sometió a la aprobación del Ministerio de Obras Públicas, que se reservó facultades de intervención (cláusula 4.ª), por lo cual la empresa constructora carece de "la titularidad de los derechos concesionales que le permitieron el uso y disfrute de los terrenos».
Como se ve, no discute ya la Administración demandada que el terreno de autos es un terreno de dominio privado. Las consideraciones que la sentencia apelada hace en sus fundamentos de Derecho 5.°, 6.°, 7.° y 8.º quedan, pues, incontestadas, y este Tribunal las acepta en su integridad: Las concesiones del género de la de autos, concedidas a perpetuidad bajo el imperio de la Ley de Puertos de 1880 , para sanear marismas y destinarlas a la acción urbanizadora, producen, una vez realizada la urbanización, la transmutación de los terrenos de dominio público en terrenos de propiedad privada. Así se deduce, en general, de la legislación aplicable ( art. 65 de la Ley de Aguas de 1966 , 55 de la Ley de Puertos de 1880 , 22 del Real Decreto de 20 de agosto de 1883 y 5.°.5 de la Ley de Costas de 1969 ) y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo ( Sentencias de 23 de marzo de 1972, 25 de abril de 1977 y 7 de febrero de 1984 ), y, en particular, de las específicas cláusulas de la concesión que nos ocupa (v.g. 9.ª y
10.ª) y de la misma realidad inmobiliaria registral (que ha publicado las sucesivas transferencias dominicales). En consecuencia, la Administración carece de la facultad de suspender unas obras que se realizan en terrenos privados donde no existe limitación alguna por razón de dominio público marítimoterrestre, ya que el art. 103 de la Ley de Costas se refiere obviamente a la paralización de las que se realicen en terrenos de dominio público o afectados por alguna limitación de las establecidas en la propia Ley.
Sin embargo, este Tribunal cree que (aunque ello no tenga relevancia en cuanto al sentido del fallo) hay que introducir alguna matización en los argumentos de la sentencia apelada. En efecto, la Orden Ministerial de 4 de septiembre de 1946 reservó para la Administración central algunas intervenciones en las transmisiones y obras posteriores (cláusulas 4.ª y 5.ª) y la sentencia apelada llega a la conclusión de que esas intervenciones están ahora fuera de lugar, a la vista de que no es la Administración central sino la autonómica y municipal las que hoy realizan el control urbanístico.
Ocurre, sin embargo, que el control urbanístico no excluye otros posibles controles, pues pueden existir competencias concurrentes ( art. 57.2 del texto refundido de la Ley del Suelo ), y esto es tan evidente que no necesita mayor explicación. (No otra cosa dice el Tribunal Constitucional en su Sentencia núm. 149/91, de 4 de julio , pues se afirma en aquélla la constitucionalidad de la atribución a la Administración del Estado de la facultad de vigilancia del cumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones otorgadas por ella -punto c) del núm. A del fundamento jurídico 7-, siempre naturalmente que el control se realice sobre aspectos que no sean de la competencia de otras Administraciones, pues en otro caso -v.g. competencias urbanísticas- su control corresponde a éstas). La Administración del Estado tiene, según el título en virtud del cual los terrenos pasaron del dominio público al privado, la facultad de aprobar las sucesivas transmisiones y los proyectos de edificación y de vigilar las obras de urbanización, pero no (por lo menos en la actualidad) para hacer cumplir la legalidad urbanística, sino para otras finalidades muy simples, pero explícitas en las primitivas resoluciones, a saber: para que "se conserven los muros de cierre en buen estado» (cláusula 1.º), para que "se edifique con la rasante indicada» (cláusula 4.ª-b), y para que las obras no sean causa de que "el mar entre en las parcelas» (cláusula 4.ª-c), aspectos estos no estrictamente urbanísticos, sino atinentes a la salvaguarda de la finalidad originaria, que fue la de ganar terrenos al mar. Esta es una competencia que, aunque los terrenos sean privados -que lo son- sigue teniendo la Administración de costas con independencia de la urbanística quecorresponde a la Administración local, y la tiene porque se le deriva del título originario. Ahora bien; en el presente caso nunca la Administración ha ni siquiera apuntado que las obras suspendidas puedan atentar al mantenimiento de los muros de cierre, ni que puedan violar la rasante obligada ni que puedan hacer peligrar la contención del agua marítima; como puede comprenderse (y este Tribunal lo deduce del puro examen de las fotografías que obran en el recurso) no se necesitan grandes estudios ni cálculos para deducir si las obras en cuestión conllevan o no esos peligros, así que si la Administración no ha dicho nada acerca de ellos, habrá que deducir que no existen y, por lo tanto, que ni siquiera desde ese punto de vista resulta conforme a Derecho que se abriera expediente sancionador y se suspendieran las obras
Y si desde esa perspectiva material o de fondo, pasamos a la puramente formal que esgrime en esta apelación el Sr. Abogado del Estado (a saber, que la infracción existe simplemente porque la entidad actora no sometió ni la transmisión ni el proyecto de edificación a la aprobación del Ministerio), entonces diremos lo siguiente: según hemos expuesto más arriba, al reservarse la Administración en las resoluciones primitivas lo que con el tiempo ha llegado a ser una mínima intervención, Í>retendía evitar que se causasen daños en los muros de cierre, o que se edificase violando la rasante obligada, o que se corriera el riesgo de que el mar entre de nuevo en las parcelas, y, por lo tanto, sólo ese control (y no el general de ordenación del territorio ni el urbanístico) puede ejercer la Administración sobre unos terrenos que ni son de dominio público ni están afectados por las servidumbres del dominio marítimo. Para llevar a cabo ese control mínimo la Administración carece de potestad de suspender cautelarmente las obras, pues no le viene dada en la Ley de Costas de 1988 (que la regula con referencia a las que se realicen en terrenos de dominio público) ni en las resoluciones originarias; podrá simplemente, y sólo cuando existan motivos racionales para creer que no se respetan los citados límites, requerir la presentación de títulos de transmisión o de proyectos de edificación o de obras, así como inspeccionar las mismas a tal fin, y podrá en efecto suspender las obras cuando, a la vista de todo ello, quede demostrado que se perjudican los muros de cierre o la rasante o la contención del mar. Y como nada de esto se ha demostrado (y ni siquiera alegado) en el supuesto de autos, la sentencia apelada es conforme a Derecho al anular los actos impugnados.
A la vista de lo expuesto se comprenderá que carece de fundamento la pretensión de que la efectiva transmisión de la propiedad de terrenos privados dependa de la autorización del Ministerio de Obras Públicas: es sólo el control sobre esos concretos extremos el que compete al Ministerio, y la transferencia de la propiedad (no de la "titularidad de los derechos concesionales», como dice el Sr. Abogado del Estado) se perfecciona al margen de la voluntad de la Administración, puesto que recae sobre terrenos privados.
No existen razones que aconsejen una condena en costas.
Por todo ello, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, contra la Sentencia dictada en fecha 24 de septiembre de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en su recurso núm. 222/91 , cuya sentencia confirmamos. Y sin costas.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-Pedro José Yagüe Gil.-Benito Santiago Martínez Sanjuán.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.-Palencia Guerra.-Rubricado.
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SAN, 28 de Septiembre de 2001
...atendida la finalidad de la concesión -STS de 9 de octubre de 1992 (Rec 12087/1991); 16 de julio de 1993 (Rec 4811/1990); y 5 de mayo de 1994 (Rec 10751/1991)-. -Pues bien, aplicando la precedente doctrina, precisamente a las fincas objeto de autos, y sin negar la existencia de precedentes ......