STS, 13 de Marzo de 1993

Interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo con fecha 29 de junio de 1989, fue admitido a trámite y se mandó publicar el preceptivo anuncio en el "Boletín Oficial del Estado", lo que se llevó a cabo con fecha 2 de noviembre de 1989, al tiempo que se reclamó el expediente administrativo, que, una vez recibido, se entrego a la representación procesal de la Entidad demandante para que formalízaseen el plazo de veinte días la oportuna demanda, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado con fecha 19 de junio de 1990.

Evacuado dicho trámite, se dio traslado al Sr. Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, contestase la demanda, a cuyo fin se le hizo entrega del expediente, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado con fecha 5 de abril de 1991.

Al no estimarse necesaria la celebración de vista pública, y por no haberse solicitado el recibimiento a prueba, se concedió a las partes el termino sucesivo de quince días para que presentasen los respectivos escritos de conclusiones, lo que así hicieron con fecha 14 de mayo de 1991 y 24 de junio del mismo año, señalándose para votación y fallo el día 4 de febrero de 1992, con citación de las partes.

Con fecha 4 de febrero de 1992, la Sala acordó, mediante providencia, que "al amparo del art. 43 de la Ley de esta Jurisdicción, sin prejuzgar el fallo definitivo y en plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen por conveniente, suspendiendo el plazo para dictar Sentencia, se somete a la consideración de las partes al aparente motivo consistente en la falta de competencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para instruir el expediente origen de estas actuaciones dado que pudieran resultar de aplicación los Decretos de transferencia de competencias y servicios siguientes:

1. Con respecto al acta núm. 117/85, de 14 de noviembre, el Decreto núm. 2388/1982 para la Comunidad Valenciana; y 2° con respecto al acta núm. 11.185/85, también de 14 de noviembre, el Decreto núm. 2687/1980 y Ley de Generalitat de 14 de julio de 1983 ".

Tanto la representación procesal de la demandante como el Sr. Abogado del Estado presentaron las alegaciones que estimaron convenientes respecto de las cuestiones planteadas por la Sala, mediante escritos de fecha 30 de abril de 1992 y 6 de mayo del mismo año, respectivamente, por lo que se señaló nuevamente para votación y fallo con designación de nuevo Ponente para el día 2 de marzo de 1993, en que tuvo lugar.

Vistos siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Jesús Ernesto Peces Morate.

Hechos probados

Con fecha 14 de noviembre de 1985, Inspectores del Servicio de Defensa contra Fraudes del Ministerio de Agricultura se personaron en la localidad de Quart de Poblet (Valencia) en el almacén de quesos por la Entidad "Forval, S.A.", tenía en dicha localidad, en el polígono industrial Portada del Cid, al objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones vigentes sobre quesos, y en presencia del Jefe de Administración, don Sergio , verificaron la oportuna inspección de una serie de productos, consistente en quesos fundidos, en metal y extragraso, comprobando el peso de las existencias en total y por unidad, así como su precio, anotando los datos de los envases, realizando una serie de observaciones respecto de las muestras recogidas, que envasaron, lacraron y sellaron, levantando acta por triplicado, en la que hicieron constar que las muestras 1 a 7 correspondían a quesos importados en España por la Entidad "Teodoro García, S.A." (documento sin numerar del expediente administrativo 12-B-384/86-Q).

Con fecha 11 de febrero de 1986, el Perito agrícola don Jesús emitió un informe en el que hacía constar, respecto de la inspección efectuada a "Forval, S.A.", en Quart de Poblet, polígono industrial Portada del Lid, apareciendo como inculpado "Teodoro García, S.A.", que en la muestra núm. 1, queso fundido para untar, falta 9,2 por 100 de materia grasa, ya que garantiza 50 por 100 y el Boletín de Análisis de 40,8 por 100, y en la muestra núm. 2, queso fundido para untar, crem-alp, falta 2,6 por 100 de materia grasa, ya que garantiza 50 por 100 y el boletín de análisis de 47,4, por lo que ambos casos infringen el art. 3.9 de la Orden de 27 de julio de 1970 y se sanciona por el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, según el art. 4.3.2 se considera infracción por fraude y según el art. 7.1 es una infracción grave, que, según el art. 10, corresponde una sanción comprendida entre 100.001 y 2.500.000 pesetas (documento sin numerar del expediente administrativo 12-B-384/86-Q).

A las 7,30 horas del día 14 de noviembre de 1985, Inspectores del Servicio de Defensa contra Fraudes de la Dirección Provincial del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se personaron en el almacén que la Entidad "Teodoro García, S.A.", tiene en la calle Hierro, s/n., de Barcelona, al objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones vigentes sobre quesos, en presencia del Gerente don Francisco , a cuyo fin tomaron una serie de muestras, que se relatan en el propio acta, por triplicado, acondicionándolas en frascos de vidrio o sobres de papel convenientemente identificadas mediante etiquetas, los que cerrados y lacrados fueron enviados, junto con las etiquetas de dichos productos, al laboratorio agrario de la Generalitat de Catalunya, que efectuó análisis de dichas muestras de quesos EdamSombrero de Copa, Gruyere ahumado fundido Grunland, Emmental fundido Grunland, Gruyere fundido con pimientos, pepinos y tomates, Fondue Suiza de queso Fro-malp, queso en porciones Camembert marca Champignon, queso Gruyere fundido con gambas, Gruyere fundido con ajos Grundand Kase y Gruyere fundido con nueces Grunland, haciendo constar las determinaciones realizadas (documento sin numerar del expediente administrativo antes referido).

Con fecha 10 de marzo de 1986, la Dirección Provincial en Barcelona del Ministerio de Agricultura y Alimentación informó de los resultados de la inspección, señalando como inculpada a la Entidad "Teodoro García, S.A.", con los siguientes posibles cargos: "4.1. Hechos 4.1.1. Las muestras 1, 2, 3, 7 y 8 tienen un extracto seco porcentual situado por debajo del mínimo (50 por 100). 4.1.2. Las etiquetas de las muestras 1, 2, 3, 7 y 8 no reflejan las instrucciones para la conservación del producto. 4.1.3. La etiqueta de la muestra 4 no hace constar el lote de fabricación. 4.1.4. La etiqueta de la muestra núm. 5 no hace constar la denominación "queso fundido". 4.1.5. En las muestras 5, 7 y 8 el porcentaje de grasa sobre extracto seco arroja el análisis está por debajo del citado en las etiquetas. 4.1.6. En las muestras 7 y 8 el porcentaje de grasa sobre extracto seco que arroja el análisis está por debajo del mínimo legal (16 por 100).

4.1.7. En la muestra 9 se aprecia un exceso de humedad sobre el máximo establecido. Asimismo se aprecian en las muestras 1, 2, 3, 4, 5 y 6 porcentajes de colesterol situados por debajo del 98 por 100. 4.2. Disposiciones legales supuestamente infringidas. 4.2.1 . Art. 9.3 de la Orden ministerial de 27 de julio de 1970 (hechos 4.1.1 . y 4.1.6.). 4.2.2. Art. 11.2 del Real Decreto 2058/1982 (hechos 4.1.2.). 4.2.3 . Art. 14 del Real Decreto 2058/1982 (hechos 4.1.3.). 4.2.4 . Art. 7.1 del Real Decreto 2058/1982 (hechos 4.1.4.). 4.2.5 . Art. 6.3. Anejo 2 de la Orden ministerial de 29 de noviembre de 1975 (hecho 4.1.7.). 4.2.6 . Art. 4.3.2. Real Decreto 1945/1983 (hecho 4.1.5.). 4.3 . Tipificación de la infracción. 4.3.1. Infracción por fraude según art. 4.3.2 del Real Decreto 1945/1983. Para los hechos 4.1.1., 4.1.5., 4.1.5., 4.1.6 . y 4.1.7. 4.3.2. Infracción por clandestinidad según art. 4.2.5 del Real Decreto 1945/1983 para los hechos 4.1.2., 4.1.3 . y 4.1.4. 4.4. Circunstancias agravantes o atenuantes. Volumen de ventas del año 1984 = 4.200.000.000 de pesetas. 4.5. Proposición de sanción. De acuerdo con lo estipulado en el art. 10.1 del Real Decreto 1945/1983 corresponde a cada uno de los hechos atados en 4.1.2., 4.1.3. y 4.1.4. una multa entre 50.000 y 500.000 pesetas y páralos hechos incluidos en 4.1.1., 4.1.5., 4.1.6. y 4.1.7. calificados como infracciones graves corresponde una multa comprendida entre 100.001 y 2.500.000 pesetas" (documento sin numerar del expediente administrativo indicado).

Por resolución de fecha 24 de junio de 1986, el Subdirector general de Defensa contra Fraudes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a la vista de las actas e informes anteriormente referidos, ordenó instruir expediente a la Entidad "Teodoro García, S.A.", al tiempo que designó instructor de dicho expediente, quien con la misma fecha formuló el correspondiente pliego de cargos, en el que, además de los hechos imputados, así como la infracción que éstos constituían, se hacía saber a la Entidad expedientada 885 "Teodoro García, S.A.", que, en el caso de solicitar del instructor del expediente la realización de análisis contradictorio podría realizarse de acuerdo con lo preceptuado en el art. 16.3 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , acogiéndose a una de las dos posibilidades previstas, que se describían minuciosamente, lo que se notificó por correo con acuse de recibo a la Entidad "Teodoro García, S.A.", con fecha 27 de junio de 1986, cuyo representante formuló alegaciones a dicho pliego de cargos mediante escrito presentado en el Ministerio de Agricultura y Pesca con fecha 7 de julio de 1986 (documentos sin numerar del expediente administrativo referido).

Con fecha 18 de noviembre de 1986, el Instructor del expediente sancionador, al efecto designado, formuló propuesta de resolución, en la que, tras relatar los hechos y señalar los preceptos infringidos, proponía sanción de multa a la Entidad "Teodoro García, S.A.", por valor de un millón ciento cincuenta mil once (1.150.011) pesetas, de la que se dio traslado, con fecha 25 de noviembre de 1986, a la Entidad "Teodoro García, S.A." (documentos sin numerar del expediente administrativo).

Previo informe del Letrado del Estado, Jefe del Servicio Jurídico, en el sentido de estar acreditados los hechos y ser correcta su calificación, así como las sanciones a imponer, el Consejo de Ministros, en su reunión del día 10 de octubre de 1987, previa propuesta en tal sentido del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, acordó imponer a la Entidad "Teodoro García, S.A.", de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 4.3.2 , en relación con los arts. 7.1 y 4.2.5 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , por infracción a la legislación vigente en materia de quesos (arts. 4.° y 14 del Real Decreto 2058/1982, de 12 de agosto, 9 de la Orden de 27 de julio de 1970 y anejo 2, punto 6.3 de la Orden de 29 de noviembre de 1975 ) una multa total de seis millones cuatrocientas setenta y nueve mil trescientas cincuenta (6.479.350) pesetas (documentos sin numerar del expediente administrativo 12-B-384/86-Q).

Notificado el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros a la Entidad mercantil "Teodoro García, S.A.", con fecha 2 de noviembre de 1987, por el Procurador don Manuel Ayuso Tejerizo, en nombrey representación de ésta, se interpuso, con fecha 1 de diciembre de 1987, recurso de reposición en el que solicitaba que se acordase el sobreseimiento de las actuaciones sin exigencia de responsabilidad alguna para la Entidad recurrente, al tiempo que pedía la suspensión de la ejecutividad del acuerdo impugnado, el cual, previo informe del Director General de Política Alimentaria, en el que se propuso la estimación parcial del mismo, así como del Abogado del Estado Jefe conforme con dicha propuesta, fue estimado parcialmente por acuerdo del Consejo de Ministros en su reunión de fecha 10 de marzo de 1989, que redujo la sanción a la multa de dos millones veintisiete mil trescientas cincuenta (2.027.350) pesetas, por considerar que no estaban acreditadas las infracciones anteriormente sancionadas con multas de 825.000 pesetas y 3.627.000, respectivamente (documentos 1 a 5 del segundo expediente administrativo y sin numerar del primero).

Con fecha 29 de junio de 1989, el Procurador don Francisco Alvarez del Valle, en nombre y representación de la Entidad mercantil "Teodoro García, S.A.", interpuso el presente recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros en su reunión del 10 de marzo de 1989, por el que, estimando parcialmente el recurso de reposición interpuesto por dicha Entidad mercantil contra el acuerdo del propio Consejo de Ministros de 16 de octubre de 1987, por el que se imponía a "Teodoro García, S.A.", una multa de 6.479.350 pesetas, por infracción en materia de quesos, se modificaba este último acuerdo y se redujo la sanción inicial a la multa de 2.027.350 pesetas, solicitando, al formalizar la demanda, que se declarase no conforme a derecho el referido acuerdo impugnado del Consejo de Ministros y, en consecuencia, se anule y deje sin efecto, aduciendo, entre otros motivos de impugnación, la caducidad de la acción,(folios 1ª 30 de los Autos), a cuya demanda se opuso el Abogado del Estado, quien solicitó la desestimación del recurso contencioso-administrativo (folios 31 a 35 de los autos).

Evacuados los respectivos escritos de conclusiones por las partes y señalado el recurso contencioso-administrativo para votación y fallo, con fecha 4 de febrero de 1992, la Sala acordó al amparo del art. 43 de la Ley de esta Jurisdicción y sin prejuzgar el fallo definitivo, someter a la consideración de las partes el aparente motivo consistente en la falta de competencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para instruir el expediente origen de estas actuaciones, dado que pudieran resultar de aplicación los Reales Decretos de Transferencia de competencias y servicios núm. 2.388/82 para la Comunidad Valenciana respecto del acta núm. 117/85, de 14 de noviembre, y núm. 2.687/80, de 3 de octubre, para la Generalitat Catalunya respecto del acta núm. 11.185/85, de 14 de noviembre, habiendo presentado ambas representaciones procesales sendos escritos de alegaciones en los que la representación de la Entidad demandante justificaba la incompetencia para la instrucción del expediente sancionador del citado Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, mientras que el Abogado del Estado defendía la competencia de este Ministerio (folios 36 y 37 de los autos).

Fundamentos de Derecho

Si bien la representación procesal de la Entidad demandante aduce, entre los motivos de impugnación del acuerdo recurrido del Consejo de Ministros, la caducidad de la acción, no obstante, al haberse sometido por decisión de la Sala, en uso de la facultad atribuida por el art. 43.2 de la Ley de esta Jurisdicción, a la consideración de las partes el posible motivo de impugnación derivado de la incompetencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para instruir el expediente que ha desembocado en la multa, que es objeto de este juicio, debido a la transferencia de competencias en materia de disciplina de mercado en favor de la Generalitat de Catalunya y de la Comunidad Valenciana por Reales Decretos, respectivamente, núm. 2.687/80, de 3 de octubre, y núm. 2.388/82, de 24 de julio, debemos examinar, en primer lugar, esta cuestión relativa a la competencia administrativa, ya que si el órgano que ha instruido el expediente carece de competencia, el acto debe anularse para que conozca del mismo el que resultare competente, que habrá de pronunciarse sobre si ha caducado la acción para perseguir las infracciones imputadas a la Entidad demandante, así como acerca de los demás motivos y argumentos aducidos en relación con los hechos objeto del procedimiento administrativo, su calificación jurídica, las circunstancias concurrentes y las sanciones aplicables.

La competencia del órgano administrativo es un requisito previo, que condiciona la validez del acto, de modo que, si faltase aquélla, no es posible entrar en el análisis de las demás cuestiones objeto de pronunciamiento en vía administrativa. En consecuencia, debemos iniciar nuestras consideraciones sobre la tesis que la propia Sala ha planteado a las representaciones procesales de ambas partes y respecto de la que éstas han formulado las alegaciones que estimaron pertinentes.

La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas deriva directamente, como declaró el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 4 de octubre de 1985 , de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. La Constitución, en el núm. 3 de su art. 149 , establece quelas materias no atribuidas expresamente al Estado por la propia Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. El art. 12.5 del Estatuto de Autonomía de Catalunya , aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre , ampara el traspaso de funciones y servicios que el Estado presta en materia de ferias interiores, reforma de estructuras comerciales y disciplina de mercado, sin otras limitaciones que las de su alcance territorial a Catalunya, establecidas en su art. 25. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana , aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, en su art. 34 , establece que corresponde a la Generalidad Valenciana, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado y en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y en los núms. 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución, la competencia exclusiva, entre otras, sobre la 885 siguiente materia: Defensa del consumidor y del usuario.

El Real Decreto 2687/1980, de 3 de octubre , sobre traspaso de servicios del Estado en materia de ferias interiores, reforma de estructuras comerciales y disciplina de mercado, en su art. 2 .°, determina que quedan traspasados a la Generalidad de Cataluña los servicios e Instituciones que se relacionan en el acuerdo de la Comisión mixta, a que se contrae el art. 1.° del propio Real Decreto , en los términos y con las condiciones allí especificadas, cuyos traspasos, ordena el art. 3.° del mismo Real Decreto , serán efectivos a partir de la fecha señalada en el acuerdo de la Comisión mixta. El pleno de esta Comisión, celebrado el 2 de octubre de 1980, acordó (según se recoge en el Anexo del Real Decreto 2687/1980 ) el traspaso a la Generalidad de Cataluña de la disciplina de mercado, y concretamente este órgano autonómico asumió las funciones atribuidas al Ministerio de Economía y Comercio respecto de las infracciones administrativas en materia de disciplina de mercado cometidas en el ámbito de su territorio, incluidas las de proponer las sanciones que el Decreto 3632/1974, de 20 de diciembre , reserva al Consejo de Ministros, Decreto este derogado y sustituido por el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , empleado para sancionar las infracciones a que se contrae este proceso, habiendo acordado también la mentada Comisión mixta que los indicados traspasos fuesen efectivos a partir del 1 de noviembre de 1980.

Por su parte, el Real Decreto 2388/1982, de 24 de julio, en su art. 2 .°, dispuso que quedasen transferidas a la Comunidad Valenciana las competencias a que se refiere el acuerdo que se incluye como Anexo I del propio Real Decreto, en cuyo Anexo se certifica que en la sesión plenaria de la Comisión mixta de Sanidad y Consumo, celebrada el día 13 de julio de 1982, se adoptó acuerdo, según el cual se transfieren a la Comunidad Valenciana, dentro de su ámbito territorial, las funciones atribuidas a la Administración del Estado respecto a las infracciones administrativas en materia de disciplina de mercado, cometidas en el ámbito de su territorio, así como las propuestas de sanciones cuando éstas corresponda imponerlas al Consejo de Ministros, cuyos traspasos tuvieron efectividad a partir del día 1 de julio de 1982 (art. 3.° del citado Real Decreto ).

Según el expresado sistema de atribución de competencias, la potestad sancionadora, en cuanto a la persecución y castigo de infracciones en la materia denominada "disciplina de mercado" reside en las mencionadas Generalidad de Cataluña y Comunidad Autónoma Valenciana, salvo cuando la imposición de la sanción esté reservada al Consejo de Ministros, en cuyo caso aquel ejercicio se comparte por ambas Comunidades Autónomas y el Estado, de manera que aquéllas son competentes para la tramitación del procedimiento sancionados incluida la propuesta de resolución, y éste, a través del Consejo de Ministros, y con base en tal propuesta, pronuncia la decisión final.

La tesis expuesta es compartida por la representación procesal de la Entidad demandante, mientras que el Abogado del Estado discrepa de la misma, al sostener que ni el Estatuto de Autonomía de Valencia ni el Real Decreto núm. 2388/1982, de 24 de julio (ya que no se pronuncia sobre el Real Decreto 2687/1980, de 3 de octubre , por estimar que pudo haber error en su referencia al plantear la Sala dicha cuestión) han operado transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma Valenciana en la materia objeto del presente recurso contencioso- administrativo, cuya apreciación pretende justificar con la distinción, que la Sala acepta, entre la "disciplina de mercado" (concepto hoy superado y sustituido por el de protección del consumidor) y la producción agroalimentaria.

El Abogado del Estado sostiene que la infracción sancionada por el acuerdo del Consejo de Ministros, combatido en este juicio, lo ha sido en el ejercicio de una función ejecutiva reservada al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, cuyas competencias no han sido atribuidas por el citado Real Decreto 2388/1982 a la Comunidad Valenciana; se trata en este caso, sigue diciendo el Abogado del Estado, de una infracción tipificada en defensa de la calidad de la producción agroalimentaria (art. 4.° del Real Decreto 1945/1983 ), y no en materia de protección del consumidor, y como consecuencia de la distribución de competencias entre los órganos de la Administración del Estado, reestructuradas por el Real Decreto 2924/1981, de 4 de diciembre , llega a la conclusión de que el Real Decreto de Transferencias, antes citado, no transfirió a la Comunidad Autónoma Valenciana sino funciones de disciplina de mercado (hoy defensadel consumidor), competencia del Ministerio de Sanidad y Consumo, y no las de producción agroalimentaria, competencia del Ministerio de Agricultura. La primera, continúa afirmando, controla las infracciones que se descubran en los artículos ya listos para el consumo y ya en el mercado; la segunda, las que se descubran en la fase de producción es decir, dentro de la fábrica o factoría y antes de haber entrado en el mercado

La Sala no comparte, sin embargo, la opinión del Abogado del Estado, como ya lo ha declarado en sus Sentencias de fechas 31 de octubre y 12 de noviembre de 1991 y 4 de diciembre de 1992 . Concretamente en esta última señaló que el problema planteado no puede resolverse atendiendo a una distribución de las competencias del Estado entre los distintos Departamentos ministeriales, sino definiendo y acotando cuál es la materia realmente transferida.

Como hemos dicho, los respectivos Estatutos de Autonomía de ambas Comunidades Autónomas, a las que nos venimos refiriendo, les atribuyen funciones, dice uno, en materia de disciplina de mercado, y de defensa del consumidor y usuario dice el otro. Para hacer efectivo el principio fundamental consagrado por el art. 51.1 de la Constitución , de garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, se promulgó la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la defensa de los consumidores y usuarios, cuya disposición final 2.ª declara aplicable en materia de infracciones y sanciones el Real Decreto 1945/1983 . Transferidas, pues, a una y otra Comunidad Autónoma las funciones atribuidas a la Administración del Estado respecto de las infracciones administrativas en materia de disciplina de mercado, no cabe otra conclusión que la de considerar transferidas todas las competencias para la persecución y sanción de las infracciones que se cometan dentro de su ámbito territorial en materia de "defensa del consumidor", con la reserva del Consejo de Ministros de la decisión final cuando así proceda, ya que no es otro el ámbito objetivo de sus facultades de acuerdo con sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Los productos analizados, según los hechos declarados probados, estaban destinados directamente al consumo, por lo que la Administración, al sancionarlos como constitutivos de infracciones tipificadas por el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, está protegiendo los legítimos intereses del consumidor [arts. 51.1 de la Constitución y 2.1 B) de la Ley 26/1984, de 19 de julio ]. La materia, pues, ha de encuadrarse en el significado de "defensa del consumidor", lo que compete según los Estatutos de Autonomía a una y otra Comunidad Autónoma. Sólo con este alcance pueden interpretarse las transferencias de competencias realizadas por los Reales Decretos núm. 2687/1980, de 3 de octubre, y 2388/1982, de 24 de julio, con independencia de la denominación genérica usada por el art. 4.° del Real Decreto 1945/1983, de 22 julio , para definir las infracciones que concreta y tipifica en sus diferentes apartados.

En consecuencia, las infracciones descubiertas en la elaboración y "etiquetado" de quesos y la sanción pecuniaria impuesta se encaminan a la "defensa del consumidor", por lo que tal función viene atribuida por los reiteradamente citados Reales Decretos de transferencias a la Comunidad Autónoma de Cataluña y a la Comunidad Autónoma Valenciana.

Como se desprende de los hechos declarados probados, todo el expediente administrativo sancionador, al que se contrae este pleito, ha sido tramitado por órganos de la Administración del Estado, incluida la propuesta de sanción, sin que hubiese intervención alguna de los órganos de las Comunidades Autónomas, en cuyos territorios sucedieron, por lo que la infracción de los preceptos, tanto de los respectivos Estatutos de Autonomía como de los Reales Decretos de traspaso de funciones, conlleva la nulidad de las actuaciones, pues aunque el acuerdo sancionador del Consejo de Ministros no pueda ser considerado como dictado con manifiesta Administración); sin embargo, en el procedimiento se ha vulnerado el principio esencial de distribución de competencias en el ejercicio de la potestad sancionadora para la defensa del consumidor entre la Administración estatal y la autonómica. Aun calificado este vicio procedimental como de simple anulabilidad no sería susceptible de convalidación, sin que, por otra parte, sea aplicable lo dispuesto por el art. 53.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , al no existir entre la Administración autonómica y la estatal la relación de jerarquía contemplada en dicha norma.

Por las razones expuestas debemos estimar el presente recurso contencioso- administrativo y declarar la nulidad de los acuerdos del Consejo de Ministros impugnados, a fin de que las actuaciones inspectoras, como actividad colaboradora de denuncia, sean remitidas las del acta 11.185/85, de 14 de noviembre, a la Generalidad de Cataluña, por aplicación del Real Decreto núm. 2687/1980, de 3 de octubre, y las del acta 117/85, de 14 de noviembre , a la Comunidad Valenciana, por aplicación del Real Decreto núm. 2388/1982, de 24 de julio , para que se substancien por los órganos correspondientes de éstas los respectivos procedimientos sancionadores para depurar las posibles infracciones, hasta formular las eventuales propuestas de resolución pertinente y, en su caso, dictarse la resolución final oportuna por el órgano competente para ello.Octavo: Al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes, no procede hacer expresa condena en las costas procesales causadas en este recurso, como establece el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Vistos los preceptos citados y los arts. 37 a 84 y 93 de la Ley de la Jurisdicción contenciosoadministrativa.

Que estimando el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Procurador don Francisco Alvarez del Valle, en nombre y representación de la Entidad mercantil "Teodoro García, S.A.", contra el acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en reunión de fecha 10 de marzo de 1989, por el que se estimó parcialmente el recurso de reposición deducido por la misma Entidad mercantil contra el previo acuerdo del propio Consejo de Ministros de 16 de octubre de 1987, por el que se imponía a la Entidad "Teodoro García, S.A.", una multa de 6.479.350 pesetas por infracción del Real Decreto 1945/1983 , modificándose dicho acuerdo en el sentido de reducir la sanción inicial a la multa definitiva de dos millones veintisiete mil trescientas cincuenta (2.027.35O) pesetas, debemos declarar y declaramos la nulidad de dichos acuerdos sancionadores por vicio de incompetencia, debiendo, en su caso, incoarse y tramitarse el correspondiente procedimiento sancionador por el órgano competente de la Generalidad de Cataluña en cuanto a los hechos a que se contrae el acta núm. 11.185/85, de 14 de noviembre, y lo mismo por el competente de la Comunidad Valenciana respecto de los hechos referidos en el acta núm. 117/85, de 14 de noviembre, hasta formular las eventuales propuestas de resolución y dictarse la oportuna resolución final también por el órgano competente para ello, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Pablo García Manzano. Pedro Antonio Mateos García. Francisco José Hernando Santiago. Enrique Lecumberri Martí. Jesús Ernesto Peces Morate. Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Jesús Ernesto Peces Morate, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Certifico.