STS, 14 de Julio de 1993
| Ponente | MELITINO GARCIA CARRERO |
| Número de Recurso | 2150/1991 |
| Fecha de Resolución | 14 de Julio de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.426.-Sentencia de 14 de julio de 1993
PONENTE: Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación, núm. 2.150/1991.
MATERIA: Catálogo de puestos de trabajo y convocatoria de provisión de plazas.
NORMAS APLICADAS: Ley 7/1985 . Real Decreto-legislativo 781/1986, de 18 de abril . Ley 30/1984, de 2 de agosto .
DOCTRINA: No observándose el cumplimiento del requisito de reflejar en la relación de puestos de
trabajo del catálogo publicado en el Diario Oficial, especificando en su caso, la adscripción a
funcionario o a personal laboral, ha de estarse a la tesis de la sentencia apelada.
En la villa de Madrid, a catorce de julio de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante nos pende, en grado de apelación, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de El Ejido. (Almería), representado por la Procuradora doña María Rodríguez. Puyol y asistido de letrado, contra Sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictada el 26 de enero de 1990 en recurso núm. 1.153/1987, sobre acuerdo municipal de aprobación de catálogo de puestos de trabajo y convocatoria de provisión de plazas; habiendo comparecido en representación y defensa de la Administración demandada el Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
En virtud de requerimiento recibido del Gobierno Civil de Almería, el Abogado del Estado presento escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo fechado el 1 de junio de 1987, contra acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento del El Ejido el día 23 de enero del mismo año sobre adecuación al nuevo régimen retributivo del personal del ayuntamiento; aprobación del catálogo de puestos de trabajo y convocatoria de provisión de plazas por el sistema de libre designación. Dictada providencia de admisión a trámite, reclamado el expediente administrativo y conferido traslado para formalización de la demanda, el Abogado del Estado presentó escrito fechado el 7 de abril de 1988, en el que suplicó dictar sentencia anulatoria del acuerdo municipal impugnado, por los siguientes motivos: al Ninguno de los puestos de trabajo aparece reservado a determinados tipos de personal, (funcionario o laboral), con infracción de los arts. 90.1 y 90.2 de la Ley 7/19S5 y 126.1 y 132 del Decreto 78/1986 b) Los conceptos retributivos establecidos en el art. 23 de la Ley 30/1984 y Decreto 861/1986 están reservados a los funcionarios, por lo que procede anular el acuerdo en el extremo que señala iguales conceptos para todos los puestos de trabajo, incluyendo los que han de desempeñarse por personal laboral; c) Al fijar complemento específico para la totalidad de los puestos de trabajo con la sola excepción de los del nivel 8 se desnaturaliza la finalidad atribuida a dicho complemento en el art. 23.3.b de la misma Ley 30/1984 ; d) La fijación anticipada del complemento de productividad está en contradicción con el art. 23.3.c de la misma ley : e) El acuerdo recurrido, al convertir en procedimiento único y universal (libre designación), lo que sólopuede utilizarse como formula excepcional, incurre en contravención del art. 101 de la Ley 7/1985 .
La representación del Excmo. Ayuntamiento de El Ejido presentó escrito de contestación a la demanda, fechado el 2 de mayo de 1988, en el que previas las alegaciones formuladas al respecto suplicaba la desestimación de las prelusiones de nulidad instadas por la Administración demandante.
En providencia de 12 de mayo de 1988. la Sala de instancia acordó recibir el proceso a prueba practicándose la propuesta con el resultado que obra en autos. Seguido el procedimiento por el trámite de conclusiones escritas ambas partes presentaron los correspondientes escritos, ratificándose en la súplica de la demanda y de oposición a la misma.
La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha señalada del 13 de julio de 1993.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Melitino García Carrero.
Fundamentos de Derecho
El acto objeto de contención en el presente recurso, al que se refiere la declaración de nulidad formulada en el fallo de la sentencia apelada, consiste en el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de El Ejido (Almería) el 23 de enero de 1987 «Boletín Oficial de la provincia» de 29 de enero) aprobatorio del Catálogo Anual de Puestos de Trabajo y Régimen Retributivo para Funcionarios y Personal Laboral del Excmo. Ayuntamiento de El Ejido, año 1987».
Este acuerdo municipal, adoptado por mayoría y con reserva de legalidad por parle del Secretario del Ayuntamiento en un extenso y documentado informe, fue impugnado en la instancia por el Abogado del Estado, previo requerimiento a este efecto del Gobernador Civil de la provincia, apreciando la sentencia recurrida que concurren en el mismo los siguientes motivos de nulidad: A) Se establece que pueden aspirar a cada puesto de los relacionados en el catálogo tanto los funcionarios como el personal laboral, lo que contradice lo dispuesto en los arts. 90.1 y 92.2 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local y arts. 126.1 y 1312 del Real Decreto-legislativo 781/1986 de 18 de abril . B) Los conceptos retributivos son también idénticos para los funcionarios y el personal laboral, extendiendo a estos últimos tienen su normativa propia a partir del Hstatuto de los Trabajadores- el régimen legal de los funcionarios emanado del art. 23 de la Ley 30/19X4, de 2 de agosto. C) Se asigna complemento específico a la totalidad de los puestos de trabajo, salvo los de menos retribución, contradiciendo el principio general de igualdad, así como la finalidad asignada a este complemento en el art. 23.3.b) de la ley 30/1984. D) Se atribuye anticipadamente, a partir del nivel 11. el complemento de productividad a la totalidad de los puestos de trabajo, desnaturalizando la finalidad legal de este complemento, previsto en el art. 23.3.C. de la citada Ley 30/1984 . para «retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo. L) El acceso a los puestos de trabajo se establece únicamente por el procedimiento de libre designación, lo que contradice igualmente el art. 101 de la Ley 7/1985 que regida como forma ordinaria de provisión de puestos de los funcionarios el concurso de méritos.
En cuanto al primer motivo de nulidad (adscripción indiscriminada de funcionarios o personal laboral a cada puesto de trabajo, tiene base objetiva la argumentación del ayuntamiento apelante en el sentido de que los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación nacional (art. 92.3.a, y b de la Ley 7/1985 , aparecen reseñados, con la anotación correspondiente, en el catálogo publicado en el «Boletín Oficial». Sin embargo, el cumplimiento del principio general contenido en el art. 90.1 de la Ley 7/1985 . en relación con el art. Id de la Ley 30/1984 y demás preceptos concordantes, exige su reflejo en la relación depuestos de trabajo del catálogo publicado en el diario oficial -base de la convocatoria para la provisión de puestos- especificando, en su caso, la adscripción a funcionario o a personal laboral. No observándose este requisito, no cabe otra interpretación sino la efectuada por el Tribunal de instancia, entendiendo que los puestos de trabajo relacionados (con la salvedad ya expuesta de los concernientes a funcionarios con habilitación nacional) se ofrecen indiferenciadamente a los dos grupos de trabajadores públicos anteriormente mencionados: constatación que no se desvanece en sus efectos por lo que resulte de la «plantilla» aportada a folios 64 y siguientes y 104 y siguientes de los autos de instancia, en la que concurren las circunstancias de su dudosa autenticidad, ser de fecha posterior su aprobación a la del acuerdo cuestionado en este recurso y sobre lodo, no aparecer en el texto publicado en el «Boletín Oficial de la provincia" (Ley del concurso) la mención de los requisitos a cuya omisión se vincula este primer motivo de nulidad.
El segundo motivo de nulidad declarado en la sentencia (extensión del sistema retributivo de los funcionarios públicos al personal laboral) es impugnado por el ayuntamiento apelante argumentando que «ni en el art. 23 de la Ley 3(1/1984 de 2 de agosto ni en el Real Decreto 861/1986 establecen que losconceptos retributivos allí fijados no pueden aplicarse al personal laboral». Por tanto -se añade- «queda clara la falta de prohibición legal de esa homologación de retribuciones del personal laboral respecto de los funcionarios, sin que para ello sea óbice que la retribución del personal laboral venga establecida por la contratación individual o del convenio colectivo, ya que ambos tipos de relación son compatibles con la existencia de unos criterios objetivos de retribución, establecidos a priori en aras de una mejor organización y funcionamiento».
La diferenciación e incomunicabilidad originaria entre los regímenes jurídicos que conforman la relación funcionarial y la relación laboral viene claramente marcada en los respectivos textos legales (cfr arts. 7.1 Ley de Funcionarios de 1964 y 177 Real Decreto-legislativo 781/1986 ); siendo manifiesto su correlativo reflejo en al gestación normativa reguladora; en el contenido de los derechos y deberes, la estructura retributiva y la jurisdicción competente para conocer de los conflictos individuales y colectivos. Desde esta perspectiva, no argumento suficiente el de la falta de prohibición formalmente expresada por la ley, ni basta la genérica conclusión de que «se está produciendo una laborización de la función publica», sino que se requiriría, en todo caso, una justificación, con datos objetivos, de la efectiva compatibilidad entre las correspondientes normativas (legal, de convenio colectivo o de contratación individual) que rigen imperativamente las relaciones de empleo de los distintos grupos laborales, así como la resultante de aplicarles el régimen retributivo de la función pública que figura en el acuerdo municipal cuestionado, visto todo ello desde los factores de diferenciación anteriormente reseñados.
Al tercer motivo de nulidad (asignación generalizada de complemento específico a la totalidad de los puestos) con la única excepción -también en forma generalizada- de los puestos de nivel «8», opone el citado ayuntamiento que «la ley no especifica a qué cantidad o tipo del personal debe de aplicarse dicho complemento, sino que establece los criterios en base a los que ha de atribuirse el mismo» remitiéndose complementariamente a los acuerdos documentados a folios 10 y siguientes de los autos, de conformidad con lo establecido en los apartados 2 y 3 del art. 4.° del Decreto 861/1986 , ya citado.
Conforme al art. 4.1 del Decreto anteriormente mencionado -concordante con el art. 23.3.b) de la ley 30/1984 - «el complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad». Pues bien, tanto el texto del acuerdo municipal publicado en el Holetín de la provincia» como los documentos que se reseñan en el motivo de impugnación que estamos analizando, no ofrecen la mínima concreción justificativa, congruente con la especificidad de este complemento que legalmente ha sido concebido sólo para algunos puestos de trabajo, en razón a condiciones particulares de su prestación. Tal complemento, por el contrario, viene establecido en el catálogo de modo globalizado por grupos profesionales y no por puestos de trabajo, afectando a todos menos uno de los niveles en los que dichos profesionales se hallan clasificados, Es cierto que la ley no especifica «a qué cantidad o tipo del personal debe de aplicarse dicho complemento», pero sí puntualiza que retribuirá las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo. Se debe inferir, por tanto, que cuando el significado del término se amplifica en el acuerdo municipal -de modo que algunos puestos de trabajo representan en la práctica la generalidad- un principio de racionalidad y de congruencia con el sentido finalista del texto legal exige la explicación de su fundamento; requisito que ha sido esencialmente incumplido por el Ayuntamiento de el Ejido, al proceder a su regulación.
Alega el Excmo. Ayuntamiento apelante, respecto al cuarto motivo de nulidad relacionado inicialmente atribuir anticipadamente, a partir del nivel 11, el complemento de productividad a la totalidad de los puestos de trabajo que, «...lo que se establece anterior son los puestos de trabajo en los que según la Administración, dadas sus características, se puede dar tal complemento, proveyendo ese especial rendimiento y presumiendo la buena fe del funcionario en cuanto a su actividad e interés. No se trata tampoco de un derecho garantizado a priori sino de una forma individualizada según el núm. 6 del art. 5.° del Real Decreto 861/1986 . correspondiendo a la alcaldía la distribución de dicha cuantía entre los diferentes programas o áreas y la asignación individual con sujeción (sic) a los criterios que haya establecido el Pleno».
El argumento utilizado resulta un tanto retorsivo. Como es sabido, el complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo (art. 5.1 Real Decreto 861/1986 ). Tiene, pues, el carácter de incentivo eminentemente personal aunque su determinación y cuantificación se realice por el órgano de gobierno competente «en función de circunstancias objetivos relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivas asignados al mismo», (art. 5.2 del Real Decreto cit.).
Anteponer estas circunstancias objetivas, (en conexión no sólo con «puestos de trabajo» sino abstractamente con «grupos profesionales»), utilizándolas para la euantificación convencional generalizadadel complemento de productividad a todos los funcionarios y personal laboral correspondientes, en la confianza de que su «buena fe» producirá resultados equivalentes en la productividad individual, es argumento que no puede ser tomado en consideración. Y ello es así porque desnaturaliza la esencia y finalidad de este complemento de productividad; todo ello, sin deseo de entrar en aspectos concretos de su funcionalidad (o bien se estabiliza como complemento fijo, corroborando su falsa «fachada» o sufre correcciones a posteriori en forma de aumento, reducción o supresión, con toda su secuela de fricciones internas), por cuanto no afectan a la esencialidad de la pretensión impugnatoria.
Finalmente, en cuanto al último motivo de nulidad invocado en la sentencia, (el acceso a los puestos de trabajo se establece, únicamente por el procedimiento de libre designación), se reconoce por el apelante la evidencia del dato, si bien se alega que «ello obedece a una situación atípica (...) ya que estamos ante el primer catálogo aprobado y por lo tanto las mismas personas que venían desempeñando las diversas funciones ahora sistematizadas en puestos formalizados, pasarían a desempeñar, en la mayoría de los casos, los nuevos puestos análogos». Tal vez sea éste -como afirma- el más flexible de los sistemas pero no desde luego, uno de los permitidos por la ley atendida la finalidad que lo inspira. Este Tribunal -hic et uimc- no tiene por qué poner en lela de juicio la buena fe con que haya sido concebido el sistema ni la eficacia gestora del órgano municipal que ha realizado la tarea de selección de solicitudes y la adscripción de cada interesado a su puesto de trabajo. Pero sí tiene necesidad de destacar la radical contradicción con los principios generales que rigen la provisión de las plazas de funcionarios en las diferentes Administraciones, (concurso de méritos, regla general; libre designación, la excepción), con explicitación en el art. 20 de la ley 30/1984 y art. 101 de la ley 7/1985 , los cuales se conectan, en último término, a preceptos constitucionales como los comprendidos en los arts. 23.2 y 103.3 de la Constitución Española . Este imperativo legal no puede flexionarse legítimamente bajo la alegación de que, en la mayoría de los casos, se haya dado satisfacción en sus pretensiones a los solicitantes o de que no se hayan producido reclamaciones; aparte de que la relatividad de esta última aseveración queda de manifiesto en el dato de hallarse en tramitación, ante esta misma Sala, otro recurso de apelación relacionado con el tan repetido acuerdo municipal, en este caso promovido en la instancia por un funcionario del citado Ayuntamiento de El Ejido, entre cuyos motivos de impugnación figura la norma sobre libre designación que, a su parecer, incidió desfavorablemente en el nivel de clasificación que le fue asignado.
Dados los términos del art. 131.1 de la Ley de la jurisdicción, no procede formular declaración de condena en costas.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey por la autoridad que nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de El Ejido contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada de 26 de enero de 1990. dictada en recurso núm. 1.153/1987, que declaró nulo el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de El Ejido en 23 de enero de 1987. aprobatorio del catálogo de puestos de trabajo y convocatoria de provisión de plazas. Sin declaración de costas.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-César González Mallo.-Marcelino Murillo Martín de los Santos.-Melitino García Carrero.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Melitino García Carrero, estando la Sala celebrando audiencia pública de lo que como Secretario de la misma, certifico.
-
STSJ Castilla y León 279/2010, 4 de Junio de 2010
...que deja a la resolución recurrida carente de la motivación de la asignación de complementos como resulta de las sentencia del Tribunal Supremo de 14-7-1993, rec. 2150/1991 . Pte: García Carrero, Melitino cuando dice:" Conforme al art. 4.º del Decreto anteriormente mencionado -concordante c......
-
STSJ Canarias , 20 de Septiembre de 1999
...manifestación de poder, carente de toda justificación".- Y se añadía: "Es Jurisprudencia consolidada (SSTS de 14 de diciembre de 1.990,14 de julio de 1.993 y 28 de noviembre de 1.994) que las relaciones de puestos de trabajo aprobadas por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus......