STS, 29 de Abril de 1998

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO: en atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), ha decidido: 1.- Estimar el presente recurso, declarando nulo de pleno derecho el acto impugnado, en cuanto veta al recurrente Concejal del Ayuntamiento de Llinars del Vallés la obtención de fotocopias de un determinado expediente municipal, por vulnerar el artículo 23 de la Constitución. 2 .- Imponer las costas de este proceso al Ayuntamiento demandado".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Llinars del Vallés presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 28 de marzo de 1.995 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el Procurador Don Enrique Sorribes Torra, en nombre del Ayuntamiento de Llinars del Vallés, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia estimando el presente recurso de casación, casando y revocando la sentencia recurrida por los motivos expuestos y en su consecuencia declarando ajustado a derecho el acto del Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Llinars del Vallés indebidamente anulado por la sentencia recaida. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida el Procurador Don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig- Mauri, sustituido después por la Procuradora Doña Paloma Ortiz-Cañavate Levenfeld, en nombre de Don Esteban .

Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, mediante providencia de 20 dejunio de 1.995 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición al Procurador Don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri, en nombre de Don Esteban , para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.

El Procurador Don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri, en nombre de Don Esteban , presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que desestimando íntegramente el recurso de casación confirme la sentencia recurrida con expresa imposición de costas de esta alzada al Ayuntamiento de Llinars del Vallés.

Habiéndose dado traslado del escrito de interposición del recurso al Ministerio Fiscal, presentó escrito entendiendo que procede la estimación del recurso de casación, revocando la sentencia impugnada y declarando que no se ha producido vulneración del derecho a participar en los asuntos públicos que reconoce el artículo 23.1 de la Constitución .

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 28 de abril de 1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Después de efectuado el señalamiento el Procurador Don Enrique Sorribes Torra presentó escrito acompañando copia de la sentencia dictada por esta Sala y Sección el 13 de febrero de 1.998 en el recurso de casación nº 2.208/95.

Don Esteban , Concejal del Ayuntamiento de Llinars del Vallés, presentó el 4 de julio de

1.994 escrito en el referido Ayuntamiento, dirigido al señor Alcalde, solicitando que se le entregasen copias legitimadas de la documentación de los expedientes relativos al concurso oposición de tres plazas de Agentes de la Policía Local y del concurso oposición restringido de dos plazas de Agentes de la Policía Local. Contra la denegación presunta, en virtud de silencio administrativo, de su petición, Don Esteban interpuso recurso contencioso- administrativo, que fue resuelto por sentencia dictada el 21 de febrero de

1.995 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , que estimó el recurso, declarando nulo de pleno derecho el acto impugnado, en cuanto veta al recurrente, Concejal del Ayuntamiento de Llinars del Vallés, la obtención de fotocopias de un determinado expediente municipal, por vulnerar el artículo 23 de la Constitución , razonando que cualquier acto, como el impugnado, que no estima conveniente el fotocopiado por un Concejal de determinados extremos de un expediente municipal, comporta una perturbación del "jus in officium", que conforma el núcleo del derecho consagrado en el artículo 23.2 de la Constitución , al privarle de su capacidad para poder ejercer adecuadamente su función de representante electo de los ciudadanos del Municipio de Llinars del Vallés, que constituye vulneración de este derecho fundamental a la participación política. Contra la indicada sentencia ha promovido el presente recurso de casación el Ayuntamiento de Llinars del Vallés, quien, una vez efectuado el señalamiento del recurso para votación y fallo, ha presentado escrito acompañando la sentencia de esta Sala y Sección de 13 de febrero de 1.998, pronunciada en el recurso de casación número 2.208/95, actuación carente de eficacia, ya que la Sala conoce las resoluciones que dicta. Ahora bien, la cuestión planteada en el presente recurso de casación es semejante a la resuelta por la citada sentencia de 13 de febrero de 1.998, por lo que procederemos a continuación a reiterar su contenido, en lo pertinente, tanto por el principio de unidad de doctrina como por estimar que la expuesta en la aludida resolución se ajusta al ordenamiento jurídico.

El recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Llinars del Vallés se funda en dos motivos, el primero bajo la cobertura del artículo 95.1.4º de nuestra Ley Jurisdiccional y el segundo bajo la del artículo 95.1.3º, por entender que la sentencia incurre en incongruencia omisiva. El orden lógico de dichos motivos aconsejaría la anticipación del examen del segundo, por su carácter procesal. Más como quiera que, al afectar la infracción alegada a la sentencia, la consecuencia de su hipotético éxito sería la misma que la del éxito del motivo amparado en el artículo 95.1.4º, dado lo dispuesto en el artículo 102.2º y 3º de la Ley Jurisdiccional, no existe inconveniente en este caso para que nos atengamos en el análisis al propio orden de formulación de los motivos. En efecto, el éxito del primero de los motivos, que a continuación razonaremos, basta por sí solo para que haya de casarse la sentencia y entrar a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que hace innecesario el análisis del segundo motivo de casación, pues, exista o no la incongruencia alegada en él, ello no altera los términos del enjuiciamiento obligado por el éxito del primer motivo.

El primer motivo de la casación, fundado, como hemos dicho, en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción , estima que la sentencia impugnada ha infringido el artículo 23.2de la Constitución , en relación con los artículos 77 de la Ley de Bases de Régimen Local, su equivalente, 149 de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña, y 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales , así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo que los interpreta, citándose la sentencia de 19 de julio de 1.989 . El Ministerio Fiscal entiende que el recurso debe estimarse. Don Esteban , por su parte, pone de manifiesto que el Ayuntamiento cita en apoyo de su tesis una sola sentencia (la de 19 de julio de 1.989), a la que la parte recurrida opone las sentencias de 27 de junio y 8 de noviembre de 1.988, 22 de noviembre de 1.989 y 8 de febrero de 1.993 y 27 de diciembre de 1.994. En esencia la cuestión planteada se centra en decidir si el derecho de información que forma parte del contenido del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución , en cuanto elemento necesario del "jus in officium", que este derecho garantiza, incluye o no el derecho a la obtención de fotocopias de forma genérica e indiscriminada. De las infracciones legales imputadas en el motivo hemos de prescindir de la referida al artículo 149 de la Ley de Régimen Municipal de Cataluña , al no ser las infracciones de normas de las Comunidades Autónomas susceptibles del recurso de casación, según lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley rectora de esta Jurisdicción y la jurisprudencia más reciente de la Sala, que entiende aplicable dicho precepto, aunque el acto no provenga de órganos de las Comunidades Autónomas, sino de Entes de la Administración Local, cual es aquí el caso. Más el hecho de que se prescinda de la consideración de esa norma autonómica no afecta a la realidad de la fundamentación del motivo, al ser aquélla reproducción de una norma estatal, cuya infracción se alega, de modo que, limitándonos a las normas estatales referidas, el motivo conserva toda su consistencia.

Como ha quedado anunciado, el motivo debe prosperar, pues la jurisprudencia de esta Sala, reflejada en las sentencias de 19 de julio de 1.989, 5 de mayo de 1.995 y 21 de abril de 1.997 viene entendiendo que el derecho de información derivado del artículo 23.2 de la Constitución no incluye, como contenido propio del derecho fundamental, el derecho a la obtención de fotocopias, y lo mismo ha de entenderse para las copias legitimadas. En la sentencia de 19 de julio de 1.989 (F.D. 2º), después de destacar que el derecho a participar en asuntos públicos implica, con relación a los asuntos públicos municipales, que los Concejales tengan acceso a la documentación y datos de que disponga la Corporación a la que pertenecen, se expresaba lo siguiente respecto a la cuestión en litigio, similar a la actual: Indicado el núcleo sustancial del derecho que corresponde a los Concejales en relación con el tema que nos ocupa, observamos que el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de estar plenamente informados de todo lo que conste en los diversos servicios municipales. En la sentencia de 5 de mayo de 1.995 se distinguía igualmente entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la obtención de fotocopias, diciendo sobre el particular (F.D. 5º) que la facultad de acceso a la información de cualquier expediente o antecedente documental reconocida por la Ley sólo puede obtenerse mediante el libramiento de copias en los casos legalmente autorizados de acceso libre de los Concejales a la información o bien cuando ella sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno ( artículo 16.1.a. en relación con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre ). Finalmente, en la sentencia de 21 de abril de

1.997 exponíamos que es el acceso a la información para el ejercicio de la función de Concejal lo que cubre el artículo 14 del Reglamento de Organización mencionado , no así el derecho a la obtención de copias, debiéndose destacar que es aquel derecho de acceso directo a la información el que se integra en el artículo 23.2 de la Constitución , no así el de obtener copias de documentos. De la jurisprudencia aludida por la parte recurrida, las sentencias de 27 de junio y 8 de noviembre de 1.988, de la extinguida Sala Quinta, se referían a un problema genérico de acceso a la documentación municipal, aquí no cuestionado. Las alegadas sentencias de 22 de noviembre de 1.989 y 8 de febrero de 1.993, manifiesta la sentencia de 13 de febrero de 1.998, a la que seguimos, que no han podido ser encontradas, añadiendo que en todo caso su doctrina habría quedado rectificada por las posteriores de esta Sala y Sección de 5 de mayo de

1.995 y 21 de abril de 1.997. En cuanto a la sentencia de 27 de diciembre de 1.994 se refiere a un caso que debe incluirse en el artículo 16.1.a) en relación con el 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico , cuando aquí el debate alude a un caso del artículo 14 del propio Reglamento y, en todo caso, dada su fecha, no puede prevalecer sobre la doctrina establecida en sentencias de fecha posterior (las mencionadas de 5 de mayo de 1.995 y 21 de abril de 1.997).

Tampoco podemos aceptar la tesis de la parte recurrida de que el derecho a la obtención de copias legitimadas esté reconocido a los Concejales por el artículo 16 del Real Decreto 259/1.976, de 28 de noviembre (referencia normativa que pretende aludir al artículo 16 del Real Decreto 2.568/1.986, por el que se aprobó el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales ) y, en general, a todos los ciudadanos por el artículo 37.8 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , título legal este último que, en tesis de dicha parte, debe corresponder con razón reforzada a los Concejales. En cuanto al artículo 16 del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las EntidadesLocales , el derecho a la obtención de copias por los miembros de la Corporación no se establece con la generalidad que la parte que lo alega da por supuesta, pues el apartado 1.a), inciso final, dispone que el libramiento de copias se limitará a los casos citados de acceso libre de los Concejales a la información y a los casos en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno. El acceso libre es el regulado en el artículo 15 del Reglamento y , en el caso actual, como hemos indicado, el acceso a la información no derivaba de la aplicación de este precepto, sino de la autorización contenida en el artículo

14. No es pues aplicable al caso el alegado artículo 16. Por lo que concierne al artículo 37.8 de la Ley 30/1.992 , el mismo no es aplicable a los Concejales o miembros de una Corporación Local respecto a los documentos obrantes en los archivos de la Administración municipal, según lo prevenido en el apartado 6.f) del propio artículo 37. A lo que se añade que el invocado artículo 37.8 no establece un derecho a la obtención indiscriminada de copias o certificados de documentos por los particulares, ya que según el apartado 7 del precepto el derecho de acceso se ejercitará debiéndose formular petición "individualizada" de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud "genérica" sobre una materia o conjunto de materias; limitación que lógicamente se extiende al derecho de obtener copias o certificados de los documentos a que alude el apartado 8 del citado artículo 37. En la medida que en el desarrollo del artículo 23.2 de la Constitución no existe norma que consagre el derecho de los Concejales a obtener de modo indiscriminado copias legitimadas o fotocopias de los documentos que integran expedientes completos, a cuyo examen tienen derecho, según lo ordenado en los artículos 77 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 15 y 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, dada la limitación que en estos dos últimos preceptos se establece, es visto que, al darse por sentada en la sentencia recurrida la existencia de este derecho, se infringen los preceptos citados y la jurisprudencia de esta Sala recaída sobre el particular, anteriormente mencionada. Hemos pues de estimar el motivo examinado y declarar haber lugar al recurso de casación, casando, anulando y dejando sin efecto la sentencia recurrida, según lo dispuesto en el artículo 102.1 de la Ley de la Jurisdicción .

Casada la sentencia debemos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate (artículo 102.1.3º). En realidad los términos de la casación son reproducción casi total de los del planteamiento de instancia, salvo el fundamento de la demanda que alude a la falta de motivación. Por ello, basta con la remisión a lo que ha quedado expuesto para que debamos declarar que el acto presunto, en virtud de silencio administrativo, por el que se denegó a Don Esteban , Concejal del Ayuntamiento de Llinars del Vallés, la entrega de copias legitimadas de dos expedientes municipales, que constituye el objeto del proceso, no vulnera el derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución , cuya tutela se pretendía en este procedimiento especial y sumario de la Ley 62/1.978 , lo que conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el citado señor Esteban . La falta de motivación que se alega como fundamento de derecho III del escrito de demanda olvida que el recurso se ha deducido contra un acto presunto, en virtud de silencio administrativo, acto que constituye una ficción legal de efectos estrictamente procesales, destinada exclusivamente a abrir al interesado la vía del recurso, por lo que, por su naturaleza, ha de carecer de motivación, motivación que solamente se habría obtenido si el recurrente en la instancia hubiese esperado a que la Administración municipal dictase un acto expreso, por lo que la alegada falta de motivación no tiene virtualidad para el posible éxito del recurso contencioso-administrativo.

La desestimación del recurso contencioso-administrativo determina que, conforme a lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre , debamos imponer las costas del proceso de instancia a Don Esteban , debiendo cada parte satisfacer las suyas respecto al presente recurso de casación ( artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción ).