STS, 19 de Mayo de 1997
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 8246/1994 |
| Fecha de Resolución | 19 de Mayo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Mayo de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 8246 de 1994 ante la misma pende de resolución y tratamiento conforme a la Ley 62/1978, interpuesto por D. Jose Luis , representado y defendido por la Procuradora Dña. María Angeles Manrique Gutiérrez contra sentencia de fecha 11 de octubre de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de Santa Cruz de Tenerife, sobre resolución de 23 de noviembre de 1993 de la Comisión de urbanismo y Medio Ambiente de Canarias. Habiendo sido parte recurrida la Comunidad Autónoma de Canarias, representada y defendida por el letrado de la misma; y oído el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS. Que con declaración de inadmisibilidad del presente recurso, debemos confirmar el acto recurrido por ser ajustado a Derecho. Sin pronunciamiento sobre costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de D. Jose Luis se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó con su suplico que se da aquí por reproducido por remisión.
Comparecida la parte recurrida, y admitido el recurso a trámite, se confirió traslado a la misma para que formalizara su escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que verificó con el que obra unido a los autos, en el que después de formular sus motivos, terminaba suplicando a la Sala dicte sentencia confirmando la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, "y subsidiariamente, si se estimara necesario entrar en el fondo del asunto, se desestime el recurso al no existir en los actos recurridos ningún tratamiento discriminatorio que supusiera vulneración del invocado derecho fundamental a a igualdad".
Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido de que "procede, en consecuencia, la inadmisión del presente recurso".
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 7 de mayode 1997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 11 de octubre de 1994 declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el cauce especial de la Ley 62/1978, por la representación de D. Jose Luis contra la resolución de 23 de noviembre de 1993 de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias (CUMAC), dependiente de la Consejería de Política Territorial del Gobierno de Canarias, por la que se desestimó su recurso de reposición contra el acuerdo de la propia Comisión de 13 de noviembre de 1992. Por este último acuerdo se otorgó aprobación definitiva parcial a la Revisión del Plan General de Arona, con una serie de determinaciones, alusivas a diferentes planes parciales anteriores, y que en lo relativo al Plan Parcial "El Mojón" incluía la determinación de que dicho Plan debía reproducirse íntegramente desde el principio, siendo el único plan parcial afectado por tal radical determinación. La pretensión de la parte era la de que se anulase esa determinación, que consideraba vulneradora del principio constitucional de igualdad en la aplicación de la Ley, y que las modificaciones impuestas por el acuerdo de la CUMAC de 13 de noviembre de 1992 en relación con el Subsector "El Mojón" sean incorporados al correspondiente Plan Parcial con conservación de la tramitación ya cubierta por éste y mediante su inclusión en el correspondiente texto refundido, a ser ulteriormente elevado al Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial para su debida toma de conocimiento, o subsidiariamente, que tales modificaciones sean incorporadas a dicho Plan Parcial, sin que una eventual retroacción de actuaciones haya de extenderse más allá del trámite de una nueva información pública.
El fundamento de la sentencia recurrida en el que se razona la inadmisibilidad, el segundo, es del siguiente tenor literal:
>.
El recurso se ampara en un único motivo, bajo la cobertura procesal del Art. 95.1.4º de nuestra Ley Jurisdiccional, y del Art. 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción del Art. 6 de la Ley 62/1978, en relación con el Art. 14 C.E., así como de la jurisprudencia dictada en su aplicación.
En la extensísima fundamentación de dicho motivo único se contienen dos apartados claramente diferenciables: el primero, referido a la crítica de la fundamentación de la inadmisibilidad, y el segundo, a la exposición de las razones que, según la tesis del recurrente, evidencian la vulneración del principio de igualdad. A su vez, cada uno de esos apartados se divide en subapartados.
En el apartado alusivo a la crítica de la fundamentación de la inadmisibilidad declarada en la sentencia, sintetizando su contenido al máximo, se empieza razonando la, a su juicio, inescindible relación entre las alegaciones de legalidad ordinaria y la alegada conculcación del principio de igualdad ante la Ley, pues >.
De ese planteamiento crítico inicial se pasa a afirmar que la normativa aplicada, en la que se incluyen los principios generales del Derecho, es la relativa a la conservación de actos de trámite, en cuya aplicación se vulnera, en tesis de la parte, el principio de igualdad. En apoyo de esa tesis de partida, y comojurisprudencia aplicable al caso, se hace alusión a las sentencias de este Tribunal de 30 de noviembre de 1993, de 5 de octubre de 1992, de 24 de mayo de 1990, la del Tribunal Constitucional 153/1994, la de este Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1994, la del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 16 de septiembre de 1992, la del Tribunal Constitucional 94/1993, la del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1994 y la del Tribunal Constitucional 247/1993.
Se destaca especialmente el rango constitucional del principio de igualdad y su consideración como valor superior del Ordenamiento Jurídico, lo que exige >, citando al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de noviembre de 1993, la del Tribunal Supremo de 4 de octubre de 1984 y la del Tribunal Constitucional 34/1989.
Se pasa a continuación a censurar la afirmación de la sentencia, alusiva al control de la discrecionalidad, a lo que se opone por el recurrente que no existe ninguna temática de discrecionalidad, sino que se trata de la aplicación de principios generales del derecho, los de conservación, economía, celeridad y eficacia, en su proyección exclusiva sobre el procedimiento aprobatorio de los referidos planes parciales, destacando el carácter vinculante de esos principios para los poderes públicos, en apoyo de cuya significación se invocan la sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981 y la de este Tribunal Supremo de 30 de abril de 1988.
Se afirma, finalmente, en el primero de los apartados del motivo, que, aunque no se redujera la controversia a la estricta aplicación de principios generales del Derecho, la jurisprudencia admite la posibilidad de que en el proceso especial de protección de los derechos fundamentales pueda controlarse si en el ejercicio de sus potestades discrecionales por la Administración se vulneran derechos fundamentales, refiriéndose al respecto a la sentencia de este Tribunal de 4 de octubre de 1984 y a la del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 7 de septiembre de 1990.
La segunda parte del motivo se refiere a la diferencia de trato entre los planes parciales existentes ("Tinguanfaya", "Estrella del Sur", "Golf-Las Américas" y "El Mojón"), razonando con gran extensión argumental la inexistencia de los parámetros de posible diferenciación, aludiendo al respecto en sucesivos subapartados a la "inobservancia del parámetro relativo a una justificación objetiva", a la "inobservancia del parámetro relativo a una justificación razonable", a la "inobservancia del parámetro relativo a una justificación proporcionada".
En su escrito el Ministerio Fiscal razona la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, vía Ley 62/1978, sosteniendo que >.
Alega el Ministerio Fiscal que >efectúa entre los planes de urbanización... No es, resueltamente, forma aceptable de plantear una discriminación situable en el art. 14 C.E.>>.
Concluye el Fiscal remitiéndose a la sentencia de esta Sala de 20 de enero de 1995, dictada en Recurso nº 934/1992, según la cual basta para justificar el pronunciamiento de un fallo de inadmisión, "incluso en sentencia, cuando es evidente sin más complejos análisis que un determinado conflicto no afecta a un derecho fundamental".
La Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, por su parte, alude a los dos diferentes contenidos del motivo casacional único, impugnando cada uno de ellos. En lo alusivo al primero de ellos destaca que los particulares no tienen un derecho incondicionado a disponer del cauce especial de la Ley 62/78, sin más que una invocación meramente nominal de un derecho fundamental, en este caso el de igualdad, diciendo que, >.
>, tesis que refuerza con la alusión a nuestra sentencia de 23 de septiembre de 1991.
En cuanto a la impugnación de la segunda parte del motivo, baste la mera alusión a su existencia, sin que sea necesario más detalle, por lo que de inmediato se dirá.
Habida cuenta de que la sentencia recurrida, al haber declarado la inadmisibilidad, no hizo pronunciamiento concreto en orden a la existencia o no de justificación del trato diferenciado de los Planes, cuya comparación propuso la recurrente, no existe sobre ese particular un contenido que pueda ser objeto de impugnación, con la que se abra una oportunidad de alegaciones sobre el análisis de fondo de la proclamada vulneración del principio constitucional de igualdad.
Lo que antes se calificó de segundo apartado del motivo carece así de referente que lo justifique, so pena de que, prescindiendo del sentido institucional del recurso de casación, y de su estructura procesal, se convierta en una segunda instancia, abierta a nuevas alegaciones o a reformulaciones de las alegaciones de la primera, lo que debe ser rechazado.
La hipotética sentencia de fondo, que hubiera de dictarse, en caso de que se estimase el motivo casacional, y se declarase la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo, habría de dictarse en los términos en que apareciera planteado el debate (Art. 102.1.3º L.J.C.A.); pero en el bien entendido que el planteamiento de éste deberá ser el que hubiera quedado hecho en la instancia, una vez que el éxito de los motivos de casación hubiera hecho desaparecer la solución que se le dio en aquélla.
Los motivos casacionales no tienen una función alegatoria de instancia, sino de simple impugnación de la sentencia recurrida.
Y es elemento lógico inexcusable, para justificar la crítica de un determinado contenido de la sentencia, la existencia de éste. Si, pues, la sentencia recurrida no se pronunció sobre un determinado contenido de las alegaciones de instancia, éstas, según la suerte del recurso, deberán, en su caso, ser enjuiciadas en la sentencia de casación; pero en los términos en que estaban planteadas en la instancia, y no en los de una reformulación en la casación.
La consecuencia de lo dicho es que el contenido del segundo apartado del motivo único está fuera de lugar en la casación; por lo que hemos de limitar nuestro análisis en exclusiva al enjuiciamiento de la inadmisibilidad.
Sobre el particular es necesario empezar advirtiendo la existencia de una jurisprudencia reiterada de esta Sala, que, en salvaguarda de las funcionalidad adecuada del proceso especial de la Ley 62/1978, y en evitación del posible uso abusivo del mismo, aprovechando incorrectamente las ventajas de su carácter preferente, viene proclamando que no cabe debatir en el mismo cuestiones de legalidad ordinaria (auto de 13 de enero de 1992 -Rec. 2824/1988-, sentencias de 27 de noviembre de 1992, 6 deabril de 1993 -Rec. 535/1991-, entre otras muchas anteriores y posteriores); que no procede utilizar el proceso especial "cuando para determinar la vulneración de un derecho fundamental, es preciso, previamente, emitir un juicio de legalidad ordinaria" (Sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 1992 -Rec. 10.211/1990); y que "no existe inconveniente para que se pronuncie una decisión de inadmisión, incluso en sentencia, cuando es evidente sin más complejos análisis que un determinado conflicto no afecta a un derecho fundamental, tutelable por el cauce especial de la Ley 62/1978", (Sentencias de 14 de julio de 1994 -Rec. 777/1992- y 20 de enero de 1995 -Rec. 934/1992-).
Es en el marco de esa jurisprudencia, en el que debe examinarse la corrección jurídica del fallo de inadmisibilidad pronunciado por la Sala "a quo", fundado en la argumentación de que quedó hecho mérito.
Con indudable habilidad dialéctica se arguye en el motivo casacional sobre la necesidad ontológica de que el principio constitucional de igualdad ante la Ley incluya, como referencia inescindible, un elemento de legalidad, y que el enjuiciamiento de éste se integre en el de la aplicación del principio de igualdad; pero una cosa es que, dada una determinada situación fáctica, definida como tal, en la que está implicada una determinada persona, se aplique a ella una ley, y que esa aplicación pueda enjuiciarse desde el prisma constitucional de la igualdad, en cuyo caso la aplicación de la ley, y el juicio sobre ella, es meramente instrumental en la relación con el juicio de igualdad; y otra distinta que la situación de que se trate no sea en principio claramente definible como tal, sino que su fijación solo pueda ser consecuencia de un previo análisis de legalidad ordinaria, en nada concernido en principio por el de igualdad, siendo solo después de ese análisis y de esa consecuencia, cuando puede abordarse la ulterior comparación con otra situación diferente, desde la perspectiva del principio constitucional de igualdad.
En esta segunda hipótesis el juicio previo de legalidad ordinaria, como elemento preciso para definir la situación llamada a ser comparada después con otra, tiene entidad sustantiva de por sí, para no poder considerarse como un mero elemento de la aplicación del principio constitucional de igualdad.
Es precisamente el segundo tipo de supuestos, el que desborda los límites lógicos del proceso especial de la Ley 62/1978, según la doctrina de esta Sala reflejada en la sentencia antes citada de 15 de diciembre de 1992.
En el caso actual, la identificación del supuesto del Plan Parcial "El Mojón", en cuanto posible término de comparación con otros planes parciales desde la postulada perspectiva del principio constitucional de igualdad, exige complejos juicios de legalidad ordinaria, para poder establecer que el contenido de ese Plan, en cuanto a su mantenimiento o invalidación y necesario reinicio de su tramitación, sea el que la parte recurrente sostiene que es. A su vez, la complejidad de ese juicio (conducente de momento a la sola fijación del supuesto a comparar), se corresponde con una complejidad similar en el análisis de los otros planes argüidos como términos de comparación, cuya identificación como tales desde la clave de la respectiva validez de lo actuado en cada uno de ellos o de la posible aplicación en cada caso de un principio de conservación de actos, no es una realidad directamente aprehensible, sino el resultado de complicados análisis de legalidad ordinaria.
Es esta realidad, inmediatamente constatable, la que justifica el fallo de inadmisión de la Sala "a quo", aunque la fundamentación del mismo pueda adolecer de una cierta sumariedad, que da oportunidad a la crítica del motivo casacional, si bien la fundamentación de éste no resulta compartible.
Pero en todo caso, la evidencia de la inadecuación del procedimiento, aunque la sentencia no lo expresase, la aporta, con gran rigor técnico, el Ministerio Fiscal, cuando advierte que en el planteamiento de la parte recurrente no resulta concernido derecho de igualdad de ninguna persona, que es el proclamado por el Art. 14 C.E. como derecho fundamental, y el tutelable como tal en el proceso especial de la Ley 62/1978.
No se reclama el derecho de igualdad para personas concretas, sino para Planes de urbanismo; esto es, para estructuras normativas de creación por el derecho, lo que no tiene acomodo posible en el derecho fundamental del Art. 14 C.E.
Ni siquiera pensando en que los planes puedan tener como destinatarios a unos determinados colectivos personales, para localizar en ellos la titularidad del derecho de igualdad, cabría admitir la posibilidad de un enjuiciamiento ex Art. 14 C.E. por la vía del proceso especial de la Ley 62/1978, pues el Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias (SS.T.C. 3/94, 9/95 y 161/95) rechaza la posible comparación de estructuras de creación legal, como base de una tutela antidiscriminatoria de los sujetos incluidos en cada una de ellas.A partir de esta consideración clave declina todo el planteamiento impugnatorio del motivo casacional, así como la aplicabilidad al caso de la jurisprudencia aludida en él, que se refiere a casos en nada paralelizables con el presente.
Se impone así la desestimación del motivo casacional único, lo que conduce a la declaración de no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas al recurrente, según lo dispuesto en el Art. 102.3 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por D. Jose Luis contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, de 11 de octubre de 1994, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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