STS, 20 de Marzo de 1996
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 7830/1991 |
| Fecha de Resolución | 20 de Marzo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Resumen:
ALTA EN LA MUTUALIDAD DE EMPLEADOS DE NOTARÍAS DE INGRESADOS EN EL CENSO OFICIAL CON MÁS DE CUARENTA AÑOS DE EDAD. ORDEN DE 31 DE ENERO DE
1.973.
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Marzo de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba indicados, el recurso de apelación que con el número 7.830/91, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Dª Aurora Gómez-Villaboa Mandri, en nombre de Dª Regina , contra la sentencia dictada el 12 de abril de 1.991 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 404/88, sobre alta en la Mutualidad de Empleados de Notarías de ingresados en el Censo Oficial con más de cuarenta años de edad. Ha comparecido como parte apelada el señor Abogado del Estado, en nombre de la Administración General del Estado
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimando la demanda interpuesta por la Procuradora Doña Aurora Gómez-Villaboa Mandri, en nombre y representación de Dña. Regina contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de fecha 28 de octubre de 1.987, debemos declarar y declaramos su conformidad con el ordenamiento jurídico, y en su consecuencia la procedencia del alta en el Censo Oficial de Empleados de Notarías con la categoría de Subalterno de la recurrente con antigüedad de 5 de septiembre de 1.984, sin derechos mutualistas hasta cumplir diez años de permanencia en el censo, con obligación del pago de las cuotas atrasadas, y sin hacer condena en costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Dª Regina interpuso recurso de apelación para la correspondiente Sala del Tribunal Supremo el cual fue admitido en ambos efectos por providencia de 13 de junio de 1.991 en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, personada y mantenida la apelación por la Procuradora Dª Aurora Gómez-Villaboa Mandri, en nombre de Dª Regina , se acordó darle traslado para que presentase escrito de alegaciones. La misma cumplimentó el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que deje sin efecto la recurrida y declare nulas las resoluciones de dos de febrero de 1.987 de la Comisión Permanente de la Junta de Patronato de la Mutualidad de Empleados de Notarias y de 28 de Octubre del mismo año del Director General de los Registros y del Notariado y por las que se privaba de derechos mutualistas a Doña Regina hasta cumplir diez años de permanencia en el censo, reconociendo en su lugar el derecho de la apelante al devengo de los citados derechos mutualistas desde el día 28 de marzo de 1.984, sin ningún periodo de carencia y con cuantos demás pronunciamientos haya lugar en derecho.
Continuado el trámite por el señor Abogado del Estado, en nombre de la AdministraciónGeneral del Estado, lo cumplimentó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia desestimando el recurso de apelación interpuesto y confirmando la sentencia apelada.
Conclusas las actuaciones para votación y fallo se señaló la audiencia del día 14 de marzo de 1.996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La Junta de Patronato de la Mutualidad de Empleados de Notarías, en sesión de 25 de octubre de 1.986, acordó dar de alta en el Censo Oficial de Empleados de Notarías con categoría de Subalterna a Doña Regina , con antigüedad de 5 de septiembre de 1.984, sin derechos mutualistas hasta cumplir diez años de permanencia en el Censo, en virtud de lo dispuesto en la Orden del Ministerio de Justicia de 31 de enero de 1.973. En 24 de enero de 1.987 la Junta de Patronato no estimó el recurso de reposición deducido contra su anterior resolución. El 28 de octubre de 1.987 la Dirección General de los Registros y del Notariado desestimó el recurso de alzada promovido contra la decisión de la Junta de Patronato de la Mutualidad de Empleados de Notarías. Contra los anteriores actos Doña Regina interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado asimismo por sentencia dictada el 12 de abril de
1.991 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sentencia frente a la cual la expresada señora ha hecho valer el presente recurso de apelación.
El artículo 11 del Reglamento de Organización y Régimen de Trabajo de los Empleados de Notarías, en la redacción dada por el Decreto 645/1.971, de 25 de marzo, dispuso que "serán objeto de regulación especial, en el Estatuto de la Mutualidad de Empleados, los derechos mutualistas de quienes ingresen en el Censo con más de cuarenta años de edad". Para el cumplimiento de este mandato, que no se encontraba desarrollado específicamente en el Estatuto de la Mutualidad, aprobado por Orden ministerial de 11 de diciembre de 1.968, se dictó (como expresa su Exposición de Motivos) la Orden de 31 de enero de
1.973 (publicada en el B.O.E. de 6 de abril). Según su artículo único, "los empleados de notarías que ingresen en el Censo Oficial con más de cuarenta años de edad adquirirán la plenitud de sus derechos mutualistas desde la fecha de su inclusión en aquél, si superan las pruebas de aptitud reglamentarias correspondientes a su categoría". El párrafo segundo añade que "en cualquier otro caso no acreditarán beneficios en la Mutualidad hasta que hayan transcurrido diez años a partir de la fecha de su alta en el Censo Oficial".
Mantiene el recurso de apelación que la sentencia impugnada, en cuanto confirma la validez de los actos originariamente combatidos, no tiene en cuenta que la Orden de 31 de enero de 1.973, que constituye el fundamento de tales actos, infringe el principio de reserva de ley y el de jerarquía normativa; y defiende en este sentido que cualquier restricción o limitación de derechos fundamentales asistenciales, como son los derivados del artículo 41 de la Constitución, debe hacerse mediante una ley habilitante y no por una disposición ministerial. Frente a ello debemos sostener que la materia regulada por la Orden de 31 de enero de 1.973 no está sujeta al principio de reserva de ley, ya que tiene por objeto incidir en los derechos reconocidos a los empleados de notarías por el Estatuto de su Mutualidad, que se encontraba aprobado por Orden de 11 de diciembre de 1.968, que establecía los derechos de los mutualistas, por lo que su modificación había de hacerse por norma de igual rango -la Orden de 31 de enero de 1.973- que se promulgó en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 11 del Reglamento de Organización y Régimen de Trabajo de los mencionados empleados, en su redacción verificada por Decreto 645/1.971, de 25 de marzo. El artículo 41 de la Norma Fundamental, que la parte apelante invoca, según el cual los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos (con las demás especificaciones que expresa), se encuentra incluido en el Capítulo tercero del Título primero de la Constitución, que se ocupa "de los principios rectores de la política social y económica", por lo que no forma parte de los "derechos fundamentales y libertades públicas" (Sección primera del Capítulo segundo de dicho Título), ni tampoco de los "derechos y deberes de los ciudadanos" (Sección segunda del indicado Capítulo segundo). Por tanto no pueden aplicarse a la materia a que alude el artículo 41, menos aún cuando se desarrolla a través del Estatuto de una Mutualidad, los principios de reserva de ley ordinaria y de ley orgánica que establecen los artículos 53.1 y 81.1 del texto constitucional. Los derechos de los mutualistas de la Mutualidad de Empleados de Notarías surgen de su Estatuto, que, como hemos destacado, se encontraba aprobado por la Orden de 11 de diciembre de 1.968, por lo que podían ser alterados por la Orden de 31 de enero de 1.973 sin infringir el principio de jerarquía normativa. El Decreto 645/1.971, al dar nueva redacción al artículo 11 del Reglamento de Organización y Régimen de Trabajo de los Empleados de Notarías, disponía expresamente que los derechos de los mutualistas que ingresasen en el Censo con más de cuarenta años de edad serían objeto de regulación especial "en el Estatuto de laMutualidad de Empleados", aprobado por Orden ministerial, con lo que claramente ponía de manifiesto que era bastante su regulación a través de una norma de este rango, la repetida Orden de 31 de enero de
1.973, que en nada se opone, sino que da estricto cumplimiento al aludido Decreto. Lo expuesto conduce a la desestimación de esta primera motivación del recurso de apelación.
Entiende la parte recurrente que la Orden ministerial de 31 de enero de 1.973 le impone un tratamiento arbitrariamente desigual y, por tanto, discriminatorio, contrario al artículo 14 de la Constitución, frente a los empleados de notarías que ingresaron en el Censo con la categoría de subalternos antes de la vigencia del Decreto 645/1.971 y respecto a los empleados que ingresaron por otra categoría censal que la de subalterno habiendo superado las pruebas de aptitud reglamentarias correspondientes a su categoría, añadiendo que la Orden ministerial en cuestión es nula por contraria a la legalidad preconstitucional, o, en todo caso, derogada por el artículo 14 de la Constitución en relación con su disposición derogatoria. Ya hemos puesto de manifiesto que la Orden de 31 de enero de 1.973 no es contraria a la legalidad preconstitucional, pues se dictó para modificar la Orden de 11 de diciembre de
1.968, que aprobó el Estatuto de la Mutualidad de Empleados de Notarías, la cual podía ser alterada por norma de igual rango en cuanto a los derechos que para los mutualistas establecía. Resta por determinar si el período de diez años de carencia que prescribe para los empleados que ingresen en el Censo Oficial con más de cuarenta años de edad sin superar pruebas de aptitud reglamentarias es contraria al principio de igualdad consagrado por el artículo 14 de la Constitución, constituyendo una discriminación arbitraria e injustificada para la recurrente por razón de su edad. El Tribunal Constitucional ha declarado que no toda desigualdad de trato normativo en la regulación de una materia entraña unan vulneración del derecho fundamental a la igualdad ante la ley, sino únicamente aquellas que introduzcan una diferencia de trato entre situaciones que puedan considerarse sustancialmente iguales que deba calificarse como arbitraria o carente de una justificación objetiva y razonable, siendo también necesario, para que la diferencia de trato sea constitucionalmente lícita, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal diferenciación sean proporcionadas a la finalidad perseguida por la norma, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos (cfr. sentencias del Tribunal Constitucional 110/1.993, fundamento jurídico cuarto, 176/1.993, fundamento jurídico segundo, y 340/1.993, fundamento jurídico cuarto). En este sentido, debemos afirmar que el artículo único de la Orden de 31 de enero de 1.973 no implica una discriminación arbitraria frente a los empleados de notarías que ingresen en el Censo Oficial con menos de cuarenta años, porque es precisamente la tardía incorporación al Censo y a la Mutualidad la que justifica adoptar una medida especial como la que la disposición establece, ya que naturalmente los empleados que tienen acceso a los derechos mutualistas con mayor edad han de satisfacer las cuotas a la Mutualidad por menor período de tiempo que los ingresados más jóvenes. Tampoco podemos apreciar discriminación arbitraria e injustificada frente a los subalternos mayores de cuarenta años que ingresaron en el Censo con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 645/1.971 ( disposiciones transitorias de la Orden de 31 de enero de
1.973), puesto que la razón de esta diferencia es una consecuencia del principio de irretroactividad de las normas y respeto de los derechos adquiridos, en cuanto, el mantenimiento para situaciones posteriores en el tiempo de los efectos jurídicos de situaciones anteriores haría imposible toda modificación legislativa y conduciría a la petrificación del ordenamiento jurídico. En este caso la desigualdad es una consecuencia indeclinable de la sucesión de las normas en el tiempo y de la imprescindible renovación del ordenamiento. Finalmente la recurrente alega discriminación frente a los empleados que ingresen en el Censo con más de cuarenta años habiendo superado las pruebas de aptitud reglamentarias correspondientes a su categoría, que adquieren la plenitud de los derechos mutualistas desde su inclusión en el Censo. Sin embargo la justificación objetiva y razonable de esta diferencia de trato se encuentra expresada en la Exposición de Motivos de la Orden de 31 de enero de 1.973, que señala que para los empleados exentos de pruebas de aptitud debe exigirse un cierto período de tiempo para adquirir la plenitud de derechos mutualistas, con objeto de demostrar que su vinculación al Notariado es efectiva y no meramente esporádica. Es decir, la norma trata de evitar que la incorporación a la Mutualidad con plenos derechos se funde en una vinculación a la profesión de empleado de notarías puramente temporal y esporádica, y para cumplir esta finalidad exige bien la superación de una prueba de aptitud reglamentaria, que demuestra la intención del interesado de quedar vinculado a la profesión, o, en otro caso, el transcurso de un plazo de diez años a partir de la fecha del alta en el Censo Oficial, período de carencia que no es extraño a otras modalidades de cobertura de riesgos laborales y que, fijado en los indicados diez años, no consideramos desproporcionado con el objetivo perseguido por la norma cuestionada de conseguir que los que se incorporen a la Mutualidad de Empleados de Notarías lo hagan en condiciones que acrediten su vinculación a la actividad profesional que han elegido.
Cuanto ha quedado expuesto da lugar a la procedencia de desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia impugnada, sin que, conforme al artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien motivos que determinen una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Doña Regina contra la sentencia dictada el 12 de abril de 1.991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso nº 404/88, sentencia que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustada a derecho; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico
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