STS, 21 de Julio de 1997

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 3 de Diciembre de 1.991, en el que aparece el Fallo que literalmente copiado dice: "

FALLAMOS: Que desestimando los recursos 799 y 820 de 1.990 y estimando el recurso 375 de 1.991 (todos ello acumulados en un solo proceso) interpuesto unos y otros por las personas referidas en el encaabezamiento (sic) de esta sentencia, debemos declarar y declaramos: a) la conformidad a derecho del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria de

24.10.1990 (BOC de 21.11.1990) que al estimar un recurso de súplica entablado a su vez frente a Resolución del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo, de 29.5.1.990 anuló ésta; b) la nulidad del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Santander de 21.2.1991 que aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial "Cierro del Alisal", en la parte del mismo que fija como límite Sur del Sector VI el eje de la carretera existente. Declaramos que tal límite ha de ser el que figura en los planos del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Santander. Sin costas. A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada:

Se debate en estos proceso acumulados la conformidad a Derecho de dos actos que, si bien proceden de Administraciones diferentes, tienen entre sí una íntima relación. El primero consiste en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria de 24.10.1990 (BOC de

21.11.1990) que estimaba un recurso de súplica entablado a su vez frente a Resolución del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo, de 29.5.1.990; mediante tal resolución el Consejero "subsanaba el error existente en la delimitación Sur del Sector VI de suelo urbanizable programado del Plan General de Ordenación Urbana de Santander, en el sentido de que el citado límite coincida con el que contempla el Plan Parcial "Cierro del Alisal". El Consejero de Gobierno anuló el acuerdo del Consejero por cuanto había procedido a rectificar un error que no podía considerarse material o de hecho. El segundo acto impugnado procede del Ayuntamiento de Santander, que en sesión plenaria de 21.2.1.991 aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial "Cierro del Alisal". Recurrido en reposición, ésta debe entenderse desestimada por silencio administrativo.

Las posturas enfrentadas pueden resumirse muy sintéticamente en las siguientes: el Ayuntamiento y la Junta de Compensación defienden la validez de una rectificación de errores materiales ode hecho, tesis que combaten las demás partes intervinientes, así como la Administración Regional demandada. Aquéllas, a su vez, propugnan la nulidad de un Plan Parcial aprobado por el Ayuntamiento de Santander conforme a la rectificación material inicialmente acordada y más tarde anulada por la Diputación Regional de Cantabria.

Tanto el Acuerdo autonómico como el municipal son impugnados en primer lugar -desde perspectivas contrapuestas, como es obvio- por motivos meramente formales. Para el Ayuntamiento de Santander y la Junta de Compensación, las personas que interpusieron ante el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional el recurso de súplica contra el acuerdo del Consejero, recurso finalmente estimado, carecían de legitimación y no estaban debidamente representadas: en consecuencia, no debió darse curso a la súplica. Para los Sres. Abelardo , Gonzalo y la Compañía CEGAS, por su parte, el Acuerdo del Ayuntamiento de Santander aprobatorio de la modificación del Plan Parcial fué adoptado sin el preceptivo informe del Secretario Municipal y ello provocaría su nulidad.

Ninguna de tales objeciones formales contra los referidos Acuerdos es de estimar. Ciertamente el recurso de súplica (mal llamado de reposición por sus redactores) interpuesto ante el Consejo de Gobierno contra la decisión del Consejero, estaba suscrito por el denominado "Gabinete de Urbanismo y Obras SL en su propio nombre y representación de Don..." incluyendo una relación de varios señores y empresas, entre los que figuran quienes ahora intervienen en el proceso como actores del recurso 375/91, sin que conste hubieran entonces otorgado formalmente, mediante poder notarial o apud acta, su representación a favor del "Gabinete". Es igualmente cierto que la Administración Regional debió exigir la acreditación en forma del poder. Pero de esta omisión no puede desprenderse el resultado invalidante que pretenden la Junta de Compensación y el Ayuntamiento respecto a la estimación de la súplica, pues la prueba más clara de que aquella representación era real y no ficticia la constituye el hecho de que los representados la aceptaron y aceptan sin reserva alguna, convalidando a posteriori, si preciso fuera, el déficit inicial de acreditación formal.

Mucha menos consistencia tiene la supuesta falta de interés (legitimación) de tales señores para interponer el recurso administrativo de súplica. Por de pronto, les amparaba la acción pública para solicitar la observancia del Plan de Ordenación Urbana de Santander, a su juicio vulnerado por el acto del Consejero: ello sólo es suficiente para reconocerles legitimación bastante. Pero, además, en cuanto titulares de las fincas afectadas por la delimitación del vial -bien se trate de titulares actuales de parte del terreno afectado, o incluso titulares anteriores que al anejar el terreno lo hicieron bajo el presupuesto de una determinada situación urbanística de aquéllos, cuya modificación retroactiva pueda incluir en los efectos mismo del contrato de venta- ostentan un interés legítimo suficiente para poner en marcha el recurso administrativo.

Por último, y para agotar e análisis de las imputaciones formales frente al Acuerdo del Consejo de Gobierno, tampoco se puede acusar a éste de haberlo dictado prescindiendo de la audiencia de la Junta de Compensación o del propio Ayuntamiento, por cuanto dada la naturaleza del acto final, que se limita a restaurar el tenor primitivo y original de un Plan General de Ordenación Urbana, ningún trámite nuevo de audiencia se hace necesario: cosa distinta ocurriría en la hipótesis contraria, esto es, si lo que se pretendiera y acordara por el órgano competente (el citado Consejo de Gobierno) fuese precisamente la modificación del PGOU, decisión que exigiría los mismos trámites de su inicial aprobación.

Tampoco es de recibo la objeción formal que se suscita frente al Acuerdo Municipal, en el recurso 375/91. Las aprobación de éste viene precedida no sólo del informe de los Servicios Municipales de Urbanismo (folio 60) sino de los suscritos por la funcionario técnica correspondiente (folio 652), y por la Letrada Municipal (folio 62) que hace suyos el Secretario del Ayuntamiento al refrendarlos previamente a la adopción final del Acuerdo de aprobación por el Pleno del Ayuntamiento. No puede, en consecuencia, imputarse a este acuerdo falta del dictamen preceptivo que para los requeridos de aprobación por mayoría absoluta exige el artículo 47.3.i, de la Ley de Bases del Régimen Local (Ley 7/85, de 2 de abril).

Podemos, en consecuencia, afrontar ya el análisis sustantivo del primero de los Acuerdos impugnados, el tan repetido Acuerdo regional 24.10.1.990. Si para llegar a la conclusión de que existe un "error material" son precisos detallados y prolijos informes arquitectónicos, jurídicos, técnicos, que a su vez requieren poner en juego criterios hermenéuticos de toda índole, relacionar diversos instrumentos de Planeamiento, calcular las consecuencias derivadas en orden al aprovechamiento medio o densidad de viviendas, etc, se puede asegurar que no estamos ante a tal clase de error, susceptible de una mera subsanación, sino ante un verdadero problema jurídico-técnico cuya solución ha de venir dada mediante el mecanismo de la modificación del instrumento de ordenación de que se trate. Cuando éste, en efecto, incluye alguna determinación incompatible con la Ley, con su propio esquema de planeamiento o conalgunas de las medidas que imperativamente adopte, habrá "error" en el sentido de vicio interno del Plan: pero su solución en Derecho es la modificación del PGOU para corregir el defecto, y no la apelación desviada a la técnica rectificatoria que permite en otras hipótesis bien diferentes el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Este mismo planteamiento sobre la doctrina del error material es el que subyace en el Acuerdo del Consejo de Gobierno, que acertadamente rechaza la posibilidad de utilizar el mecanismo de rectificación -tal como había admitido el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo- para lo que es en sí una operación de cambio o modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Santander. Como se sabe, el Plan tienen un contenido normativo no sólo "literario" sino también "gráfico": la alteración de una grafía -una mera línea o raya en el papel- puede suponer consecuencias importantes en orden a la calificación y clasificación de los terrenos (y por ende, a su valor de mercado) con beneficios o perjuicios, según las diferentes hipótesis, para los afectos.

Este es, cabalmente, el caso que nos ocupa. El PGOU de Santander aprobado en 1.987 incorpora en todos sus planos (ya sean de escala 1: 2000, ya de escala 1: 5000) una determinación gráfica bien precisa: la línea de separación que delimita por el Sur el Sector VI del Suelo Urbanizable Programado respecto del Suelo Urbano Industrial, incluye siempre dentro del referido Sector VI la totalidad de un vial específico: la carretera de Cazoña a Adarzo y su prevista ampliación. La rectificación que se hace -y que el Consejo de Gobierno anula después acertadamente- retrotrae dicha línea de separación al eje del vial, con lo cual sustrae del Sector VI, esto es, del suelo urbanizable programado, una serie de metros cuadrados que resultan ahora asignados al suelo industrial. La superficie afectada, hoy de titularidad privada, asciende a una hectárea aproximadamente (pues hay divergencias según los cálculos, desde 9.750 m2 hasta 1.875 m2) fruto de multiplicar la longitud del vial por la anchura excluida del suelo urbanizable programado. Se observa fácilmente que tal "rectificación" implica consecuencia relevantes sobre la condición urbanística de los terrenos, de modo que los propietarios que desde 1.987 creían tener unas parcelas calificadas de un modo determinado, aparecen por arte de la "rectificación" convertidos en propietarios de parcelas de otro signo urbanístico.

Hay sin duda razones atendibles para sostener que la delimitación "rectificada" puede ser más coherente incluso que la "originaria", respecto del contenido global del PGOU sobre la zona. Son razones históricas (el precedente Plan Comarcal de 1.995), sistemáticas tanto de orden interno (la incidencia en el cálculo de las superficies, densidades y aprovechamiento medio del Sector VI), como de orden externo (la delimitación hecha en el Plan Parcial del Sector VI, diseñado por el mismo equipo redactor del PGOU y aprobado poco después de éste). Pero también es cierto que pueden encontrarse razones que avalen la tesis contraria, esto es, la inexistencia misma del supuesto error, o al menos introduzcan los suficientes elementos de duda en la convicción del órgano decisor -en vía administrativa el Consejo de Gobierno- o del revisor -en vía jurisdiccional esta Sala- como para concluir que si la propia existencia del error es dudosa, con mucha más razón será inadmisible la utilización de un mecanismo rectificatorio válido solo en casos de errores manifiestos, perceptibles materialmente sin necesidad de complejas disquisiciones jurídico técnicas.

A las razones expuestas por los demandantes (con apoyo de un informe sin duda fundado, a cargo del Arquitecto Don Narciso ) que no hemos aquí de repetir, pueden oponerse en efecto algunas objeciones. En primer lugar, no es cierto que la supuesta discrepancia Normas-Planos del PGOU deba resolverse en este caso a favor de la norma y no del gráfico. Precisamente el criterio hermenéutico que el propio PGOU (Normas Generales, apartado 1.3: Interpretación) establece para las hipótesis de contradicción entre ambos da preferencia al gráfico "cuando la contradicción resida en la calificación urbanística del suelo", que es aquí el objeto de polémica respecto a los terrenos al sur del semieje del vial. Si se tratara de problemas de otro orden distintos de la calificación de terrenos, sí prevalecería "la regulación detallada del aprovechamiento del suelo contenido en las Normas" sobre el gráfico, conforme a las propias reglas hermenéuticas del PGOU y a la doctrina jurisprudencial constante que, en ausencia de éstas, da preferencia al elemento normativo sobre el gráfico.

En segundo lugar, la contradicción denunciada entre los planos y las normas del propio PGOU no puede considerarse propiamente tal (sí la hay, y manifiesta, entre los planos gráficos del PGOU y los del Plan Parcial, pero esa es otra cuestión). Los escritos de demanda insisten en dicha contradicción interna del PGOU fundamentalmente a partir del cómputo de superficies y del cálculo del aprovechamiento medio que exigen las Normas del Sector VI, a su juicio incompatibles con el trazado gráfico de los planos del mismo. Las Normas asignan al Sector una superficie de 222.800 metros cuadrados, una intensidad de 55 viviendas por hectárea y un número máximo de 1254 viviendas: el aprovechamiento medio así configurado se variaría si la superficie "real" -esto es, la grafiada- resulta sersuperior a los 222.800 metros cuadrados asignados al Sector. Y como en efecto, el cómputo de superficie sobre los planos del PGOU es mayor, aquel aprovechamiento impuesto por las Normas se vería reducido.

El Arquitecto designado Perito judicial en el proceso ha puesto de relieve las dificultades que toda medición sobre planos implican, derivadas incluso del mero fenómeno físico de la dilatación del papel. Prácticamente viene a decir que el único procedimiento verificable con toda precisión es la medición sobre el terreno, lo que pone de manifiesto las insuficiencias de la cartografía. Prueba de ello es que incluso el informe del Sr. Narciso , cuyas mediciones acepta globalmente el Perito judicial, arroya resultados diversos a la hora de medir la superficie del Sector VI sobre los planos del PGOU (255.560 m2). En todo caso, tales cifras no coinciden con la superficie asignada en las Normas (los ya citados 228.000 metros 2). Toda esta serie de imprecisiones devalúan notablemente las conclusiones que los informes municipales tratan de obtener en la confrontación planos-normas sustantivas.

Aun admitiendo a efectos dialécticos, y pese a las reservas ya expuestas, la mayor consistencia de la tesis propugnada por el Ayuntamiento y la Junta de Compensación sobre la existencia de una posible discordancia entre los planos del PGOU (unánimes en señalar la delimitación del vial) y el resultado obtenible de las previsiones urbanísticas para el Sector, tal error insistimos en que ni es manifiesto o perceptible o primera vista, ni puede calificarse con propiedad de mero error material, de hecho, aritmético o mecanográfico, necesitado como está de interpretaciones jurídico técnicas para corroborar su por lo demás discutible existencia. En la medida que ello es así, y que la rectificación acordada por el Consejero incidía de modo patente en los derechos derivados del planeamiento para los titulares de las fincas, a quienes se les priva con este mecanismo puramente rectificatorio del derecho a intervenir materialmente en el proceso de elaboración del Plan, oponiéndose a la calificación de los terrenos que ahora, es decir varios años después de 1.987, resulta de dicha rectificación, fué correcta la decisión del Consejo de Gobierno al estimar la súplica interpuesta por aquellos señores, y restablecer el status quo en los términos configurados por el PGOU original, anulando así la inapropiada rectificación. Si el Ayuntamiento persiste en su propósito de conseguir el resultado al que se lleva con la citada rectificación, tiene en su mano el instrumento normativo adecuado, que no es sino el proceso de modificación "puntual" (por emplear una expresión al uso) del PGOU.

La conclusión que acabamos de exponer zanja también el segundo de los problemas debatidos, esto es, la impugnación del Acuerdo Municipal que modificó el Plan Parcial del Cierro del Alisal. Consideraciones elementales acerca del principio de jerarquía inter planes obligan a que los parciales se acomoden a los generales, y no viceversa. Desde el momento en que aquél incluye o incorpora unas delimitaciones territoriales en contravención del propio PGOU, su nulidad en dicho extremo es clara. Y como esto es cabalmente lo que aquí sucede, pues el Plan Parcial incorpora como ámbito espacial de su suelo urbanizable programado sólo el semieje del vial debatido, y no su totalidad, debe ponerse en sintonía con el PGOU de modo que extienda la superficie afectada hasta el límite que lo hace referido PGOU. Las consecuencias prácticas de tal pronunciamiento han sido, por lo demás, previstas ya en el Proyecto de Compensación del Cierro del Alisal, aprobado por el Ayuntamiento de Santander el día 15.4.1.991; el acuerdo correspondiente incorpora un apartado (el segundo) a tenor del cual se procedió a "la reserva de la parcela 9.2.2 ... a fin de garantizar los derechos de aprovechamiento que puedan tener los propietarios del suelo ubicados al Sur del vial de Cazoña a Adarzo en el caso de que aquéllos sean reconocidos".

De conformidad con el artículo 131.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede la condena de ninguna de las partes al pago de las costas pues no han actuado con temeridad o mala fe procesales.

Contra dicha sentencia, interpusieron la representación procesal de la Junta de Compensación "Cierro del Alisal" y el Excmo. Ayuntamiento de Santander, recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y, en virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por su trámite legal. Solicitando las partes apelantes Junta de Compensación "Cierro del Alisal" dicte sentencia por la que revocando la dictada el 3 de diciembre de 1.991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se dicte otra en cuya virtud se estime el Suplico de los escritos de demanda de los recursos 799/90 y 820/90 y por la que, al mismo tiempo, se desestime el Suplico de la demanda del recurso 375/90; y el Excmo. Ayuntamiento de Santander dicte sentencia por la que revocando la dictada el 3 de Diciembre de

1.991 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se dicte otra en cuya virtud se estime el Suplico de los escritos de demanda de los recursos 820/90 y 799/90 y por la que, al mismo tiempo, se desestime el Suplico de la demanda del recurso 375/91.

Acordandose señalar día y hora para la deliberación y fallo de la presente apelada,cuando por turno corresponda, fue fijado a tal fin el día DIECISÉIS DE JULIO DE 1.997.

El Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabría, en fecha 24 de octubre de 1.990, adoptó un acuerdo en el que estimaba un recurso de súplica, entablado por el "Gabinete de Urbanismo y Obras S.L" en su propio nombre y representación de otros recurrentes, contra otro acuerdo adoptado por el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo de la Diputación Regional de Cantabria, en fecha 29 de mayo de 1.990, en el cual se decía que se subsanaba el error material o de hecho existente en la delimitación Sur del Sector VI de suelo urbanizable programado del Plan General de Ordenación Urbana de Santander, en el sentido de que el citado límite coincida con el que contempla el "Plan Parcial Cierro del Alisal"; en consecuencia el acuerdo de 24 de octubre de 1.990 anulaba el acuerdo de 29 de mayo de 1.990 porque no se podía considerar dicho error como material o de hecho. Contra dicho acuerdo interpusieron recurso contencioso- administrativo la Junta de Compensación "Cierro del Alisal" que dió lugar al 799/90 y el Ayuntamiento de Santander, que dió lugar al 820/90, siendo ambos acumulados por la Sala de instancia a petición de las partes, en auto de 9 de enero de 1.991. Posteriormente D. Abelardo ,

D. Gonzalo , y Cia Española del Gas S.A., interpusieron otro recurso contencioso-administrativo contra un acuerdo plenario del Ayuntamiento de Santander, de fecha 21 de febrero de 1.991, en virtud del cual se aprobaba definitivamente la Modificación del Plan Parcial "Cierro del Alisal", así como contra la denegación presunta por silencio del recurso de reposición interpuesto contra dicho acuerdo en 8 de marzo de 1.991. Este recurso, al que correspondió el número de orden 375/91, se acumuló a los dos anteriores por auto de 24 de julio de 1.991, de acuerdo con lo pedido por las partes.

La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, tras un estudio minucioso de las alegaciones formales interpuestas por las partes demandantes de los recursos 799 y 820 de 1.990, por un parte, y por los demandantes del otro recurso, el 375/91, por otra parte, entra en el fondo del asunto, analizando exhaustivamente, y desestima, en su fallo, los recursos 799 y 820 de 1.990, y estima el recurso 375 de 1.991; en consecuencia declara la conformidad a derecho del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria de 24 de octubre de

1.990, que, al estimar un recurso de súplica entablado, a su vez, frente a Resolución del Consejero de Obras Públicas y Vivienda y Urbanismo de 29 de mayo de 1.990 anuló tal Resolución; en segundo lugar declara la nulidad del Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Santander, de 21 de febrero de 1.991, que había aprobado definitivamente la modificación del Plan Parcial "Cierro del Alisal", en la parte del mismo que fija como límite Sur del Sector VI el eje de la carretera existente; en su lugar declara la sentencia que ese límite ha de ser el que figura en los planos del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Santander.

La sentencia ha sido apelada por la Junta de Compensación "Cierro del Alisal" y por el Ayuntamiento de Santander. En sus escritos de alegaciones ambas partes apelantes se remiten, por razones de economía procesal al extenso y detallado contenido de sus escritos de demanda en los recursos 799 y 820 de 1.990 y de contestación a la demanda en el otro recurso acumulado el 373/1.991. Añaden una argumentación que, en síntesis, es una repetición de la llevada a cabo en tales escritos; de manera que, en realidad, no se está haciendo una auténtica critica de la sentencia como requiere la verdadera naturaleza del recurso de apelación, plasmada por esta Sala en múltiples sentencias (Sentencia de 12 de mayo de

1.997 y las en ella citadas). En consecuencia, tales alegaciones, carecen de virtualidad alguna para llegar a la revocación de la sentencia de instancia, cuya argumentación jurídica aceptamos íntegramente por su conformidad a Derecho y por su patente acierto al resolver las cuestiones propuestas en todos tales recursos acumulados

No concurren circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción a efectos de una particular condena en las costas.