STS, 20 de Febrero de 1999
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 5413/1995 |
| Fecha de Resolución | 20 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a veinte de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación formulado por la "Compañía Nationale de Navigation", representada por la Procuradora Sra. Brualla Gómez de la Torre y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción, Sección Octava, de la Audiencia Nacional, de fecha 16 de Mayo de 1995, dictada en el recurso 08/0000175/1995, sobre liquidación por Tarifa Portuaria G-2 del Puerto de La Coruña, en el que figuran, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, y la Autoridad Portuaria de La Coruña, representada por el Procurador Sr. Llorens Valderrama y también bajo dirección letrada.
Por la representación procesal de la Compañía de Navegación anteriormente indicada, ante la Sección Octava de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, se interpuso recurso contencioso administrativo en el que, formalizada la demanda, se solicitó, según literal reproducción de su SUPLICO: "Que teniendo por presentado este escrito, con sus copias y por devuelto el expediente administrativo, que se acompaña, tenga por formulada, en tiempo y forma, por mi mandante "COMPAGNIE NATIONALE DE NAVIGATION", la presente demanda, se sirva disponer la continuación del trámite del recurso y, en su día, lo resuelva, dictando Sentencia por la que, dando lugar a este recurso y revocando la resolución recurrida, declare la nulidad y anule la liquidación de Tarifa G-2, nº 1542, fechada a 31 de Diciembre de 1986, efectuada a nombre de mi mandante por la Junta de Obras del Puerto de La Coruña, por el atraque del buque "VENDEMIAIERE" desde las 00'00 horas del día 27 de Diciembre de 1986 hasta las 19'40 horas del siguiente 30 del mismo mes, Diciembre de 1986, por un importe de 35.755.279 pesetas, ordenando se proceda a efectuarla de nuevo, sin la aplicación de las Reglas 11ª y 12ª y que se proceda a la devolución de la diferencia entre el importe de tal nueva liquidación y el total de lo ingresado en pago de la liquidación recurrida e intereses de demora cargados; sin perjuicio todo ello de que pudiera instruirse expediente sancionador, al amparo del Decreto sobre PUERTOS Y FAROS sanciones en materia portuaria, de 11 de Septiembre de 1975 y llegar a imponerse, si procediese, sanción a tenor del mismo". Conferido traslado a la representación del Estado y a la de la Administración Portuaria de La Coruña, contestaron la demanda, pidiendo sentencia desestimatoria del recurso por entender era ajustada a Derecho la resolución recurrida.
La Sala de esta Jurisdicción en la Audiencia Nacional, en 16 de Mayo de 1995, dictóSentencia resolviendo el antecitado recurso con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Primero.-Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Compagnie Nationale de Navigation contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 12 de Septiembre de 1991, por entender que se ajusta a Derecho. Segundo.- Desestimar las demás pretensiones de la actora. Tercero.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas".
Contra la anterior sentencia, la Compagnie National de Navigation interpuso recurso de casación. Preparado el recurso, emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente presentó escrito de interposición, solicitando la anulación de la sentencia referida. Conferido traslado a las partes recurridas, se opusieron al recurso solicitando sentencia confirmatoria de la recaída en la instancia.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 10 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se impugna en este recurso de casación, por la representación procesal de la "Compagnie Nationale de Navigation", la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, de fecha 16 de Mayo de 1995, por virtud de la cual fué desestimado el recurso contencioso administrativo por la misma interpuesto contra resoluciones desestimatorias de reclamación económico administrativa formulada frente a liquidación de la Junta del Puerto de La Coruña, de 31 de Diciembre de 1986, en concepto de Tarifa Portuaria G-2, por importe de 35.755.279 ptas.
La sentencia aquí recurrida, aplicando criterios recogidos, entre otras, en Sentencias de esta Sala de 20 de Diciembre de 1988 y de 15 de Julio de 1991 acerca de la habilitación legal que tenía la Administración para fijar la cuantía de los servicios generales y específicos a prestar por los organismos portuarios en virtud de la Ley 1/1966, de 28 de Enero, de Régimen Financiero de los Puertos, partió de la legalidad de la Orden de 14 de Febrero de 1986, cuyas reglas 11ª y 12ª establecieron un incremento sobre la tarifa normal, mantenido también por ordenes posteriores dictadas en desarrollo de las prescripciones de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, para aquellos casos en que se produjera una ocupación excesiva o innecesaria del dominio público portuario, como era un muelle de atraque, y, desde este punto de partida, entendió que el referido incremento de tarifa era totalmente independiente de las conductas comprendidas en el Decreto 2356/1975, de 11 de Septiembre, sobre sanciones en materia portuaria, y que la Orden mencionada de 14 de Febrero de 1986 no podía contradecir, como la Compañía recurrente en la instancia pretendía, el indicado Decreto.
Por su parte, las Sentencias de esta Sala anteriormente citadas, y también la de 7 de Octubre de 1994, mantuvieron la legalidad del Real Decreto 2546/1985, de 27 de Octubre, y también la de la tan repetida Orden de 1986, que, como se dice en la última de ellas, al aludir a la "profundidad del muelle" junto a "la eslora máxima del barco" y al "tiempo de permanencia en el atraque o amarre" para determinar la deuda tributaria, vino a aclarar la ambigüedad del Real Decreto, cuando éste hacía referencia a la toma en consideración de "la escala de calados del muelle (base de la G-2) desde un mínimo de cuatro metros hasta un máximo de calado superior a veinte metros" para la aplicación de la tarifa, y a concretar la fórmula perifrástica utilizada por la Ley 1/1966 cuando aludía -art. 3º- a que "las tarifas de cada puerto responderán necesariamente a los objetivos de coordinación de transporte que el Gobierno establezca y al principio de rentabilidad de la explotación, de forma que la suma de los productos de las mismas y la de los cánones por concesión administrativa cubra los gastos de dicha explotación, los de conservación, la depreciación de bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos".
Con los antecedentes acabados de exponer, la entidad aquí recurrente impugna la sentencia de instancia sobre la base de cuatro motivos de casación, todos ellos amparados en el nº 4 del art. 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción en la versión recibida de la de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 30 de Abril de 1992. Los dos primeros se fundan en la infracción del principio constitucional de jerarquía normativa y se refieren, en concreto, a la oposición de las reglas 11ª y 12ª de la Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986 al Real Decreto 2356/1975, de 11 de Septiembre, porque al recargo o incremento de tarifa que aquellas reglas establecieron lo configuraba la entidad recurrente como una auténtica infracción establecida fuera de los márgenes del principio de legalidad en el ámbito sancionador. Los dos restantes, articulados en forma subsidiaria respecto de los anteriores, se refieren a la infracción que la sentencia de instancia supuso de las mismas condiciones de aplicación de las precitadas reglas 11ª y 12ª, que estaban previstas, en criterio de la mencionada recurrente, para supuestos de estancia de un barco en puerto por encima del tiempo normal previsto sin causa justificada -y aquí se había alegado como tal la huelga de la tripulación que había impedido el desatraque del buque- y para casos en que la ausencia de laexpresada causa de justificación se hubiera apreciado por el Ingeniero Director o por la Autoridad correspondiente, requisito este de la apreciación no producido según también estimación de la Compañía actora.
Con esta exposición, la Sala quiere resaltar que si bien la impugnación efectuada en este recurso no ha discurrido estrictamente en el marco de la infracción del principio de legalidad tributaria, en el sentido de que se estaba ante un tributo - concretamente una tasa- en la que los elementos determinantes de la deuda no habían sido fijados por Ley, conforme era obligado a la vista de los arts. 31.3 y 133.1 de la Constitución y
10.a) de la Ley General Tributaria, sino por una disposición de inferior rango -una Orden Ministerial-, y si también, asimismo, esta Sala venía tratando la materia de las tarifas portuarias - G-5 y G-3, por ejemplocomo precios públicos susceptibles de ser cuantificados por una Orden Ministerial-, -vgr. Sentencia de 25 de Abril de 1995-, resulta hoy imposible seguir manteniendo este criterio a la vista del sentado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, según la cual, y en síntesis, al declarar la inconstitucionalidad parcial del art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de Abril de 1989, en cuanto aquí interesa, sustrajo del concepto de precio público tanto las contraprestaciones pecuniarias por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, como las derivadas de la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público si tales servicios o actividades eran de solicitud o recepción obligatoria para los interesados -que no tendrían otra alternativa para evitar su pago que la renuncia a las prestaciones correspondientes- o no eran prestados o realizados por el sector privado, contraprestaciones estas que la sentencia constitucional englobó en el amplio concepto de prestación patrimonial de carácter público -art. 31.3 citado de la Constitución- y para las cuales era insoslayable, por tanto, el respeto del principio de legalidad.
Ante esta declaración, el Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, que entró en vigor en la misma fecha de su publicación en el B.O.E., es decir, el siguiente día 27 del propio mes, hubo de atribuir la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público, convalidándolos, por tanto, a los precios públicos incluidos en su Anexo, entre otros, "los precios públicos por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario, regulados por el Real Decreto 2546/1985, de 27 de Diciembre", en el cual estaban incluidas las tarifas por servicios generales y específicos prestados en los puertos dependientes de la Administración del Estado, para cuya concreción y señalamiento de los límites máximos y mínimos el Decreto habilitaba al entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de conformidad con lo establecido en el art. 9º de la Ley 18/1985, de 1º de Julio. Este Real Decreto 2546/1985, se refería, entre otros particulares, y nominativamente, a las tarifas G-1, G-2 y G-3 y a las E-1, E-2, E-3 y E-4, a las cuales había que entender extendido, por tanto, el propósito convalidador. Posteriormente, conforme es sabido, la Ley 25/1998, de 13 de Julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, ha adaptado el régimen de las tasas y precios públicos a la precitada sentencia constitucional, ha derogado expresamente -disposición derogatoria única- el mencionado Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, y ha reconocido, también expresamente, como tasas vigentes -Disposición final primera- y en cuanto ahora importa, el "Canon por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario" y el "Canon de actividad por la prestación de servicios al público y el desarrollo de actividades industriales o comerciales" a que hacen méritos, respectivamente, los arts. 69 y 69 bis y tercero de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, según la redacción recibida de la Ley 62/1997, de 26 de Diciembre, de Reforma de la anterior, sin que ahora quepa hacer, en atención a que aquí se está enjuiciando la legalidad de disposiciones aplicables a una liquidación por Tarifa G-2 practicada el 31 de Diciembre de 1986, conforme quedó dicho, ninguna valoración en punto a las tarifas por servicios portuarios y a su consideración de "precios privados" que hace el art. 70 de la Ley 27/1992, acabada de citar, pese a proceder su redacción de la Ley de Reforma 62/1997, y ser esta última posterior a la Sentencia constitucional 185/1995, y pese a que la Ley antecitada 25/1998 no ha incluido, entre las tasas vigentes del Ministerio de Fomento, las "Tarifas por servicios portuarios" que sí cabía entender contemplaba, como se ha dicho, el ya derogado Real Decreto-Ley 2/1996 con su remisión al Real Decreto 2546/1985.
De cuanto acaba de razonarse en el fundamento de derecho precedente y de acuerdo, además, con una consolidada doctrina de esta Sala, de la que pueden citarse como exponente y entre otras las Sentencias de 8 y 9 de Febrero de 1996, 10, 15 y 23 de Enero de 1997 y una de las últimas de 11 del presente mes -11 de Febrero de 1999-, todas del mismo tenor aun cuando vengan referidas a la Tarifa G-3, se desprende, con toda claridad, que la Tarifa G-2, que respondía, en el momento que aquí puede ser considerado, a la prestación de servicios de atraque y que comprendía la utilización de las obras a este destinadas y de los elementos fijos de amarre y defensa, no podía, ni puede, calificarse de precio público. Se trataba, en efecto, de la prestación de unos servicios en régimen de Derecho público, pero ni tales servicios estaban a cargo del sector privado -se prestaban por organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas, hoy de Fomento- ni eran de solicitud voluntaria por los administrados. Antes al contrario,estaban -y continúan estándolo- impuestos por disposiciones reglamentarias y, en cierta forma, constituían y constituyen condición previa o simultánea al ejercicio de la actividad, de modo que la elusión del pago solo podía y puede tener lugar absteniéndose de la solicitud y recepción del servicio, circunstancia que, de suyo, supondría siempre, como ha dicho el Tribunal Constitucional, la eliminación de la libre voluntad del interesado. Su calificación, por el contrario, en presencia del concepto profesado por el art. 6º de la Ley 8/1989, según el Tribunal Constitucional, era, y es, subsumible en el concepto de tasa. Por ello, estaba y está sometida al principio de reserva de Ley, según los preceptos constitucionales y legales anteriormente invocados, solo parcialmente cumplido en el caso de autos, porque es cierto que la Tarifa G-2 fué creada por Ley -Leyes de 1/1966, modificada por la Ley 18/1985-, en la que se fijaban el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el devengo y las exenciones, pero no menos cierto que su cuantificación ha venido haciéndose por órdenes ministeriales, de la que es exponente la de 14 de Febrero de 1986, aquí cuestionada. El Tribunal Constitucional, en la Sentencia anteriormente citada y en otra muchas, tiene declarado que la reserva de Ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo, y la determinación de sus elementos configuradores o esenciales, debe llevarse a cabo mediante una Ley. Pero es esta una reserva de Ley "relativa", porque permite la colaboración del "reglamento", especialmente a la hora de la fijación o modificación de las cuantías, siempre que sus parámetros fundamentales también estén contenidos en la Ley. De esta manera resulta que la liquidación practicada al amparo de la cuantificación de la tasa por Tarifa G-2, hecha, como aquí sucede, por Orden Ministerial, ha de considerarse nula, habida cuenta que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haberse determinado, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto. Y es que la Ley aquí aplicable se limitó a establecer unos criterios cuantitativos generales para las tarifas, que, por su propia naturaleza y porque no determinaban los límites en que podía moverse el Reglamento, no eran los idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transformara en una actuación libre no sometida a restricción alguna, según expresión del Tribunal Constitucional, y el Real Decreto 2546/1985, lejos de cuantificar directamente la tasa, defirió dicha facultad al Ministerio entonces de Obras Públicas (art. 3º).
Por las razones expuestas y dado que, en el supuesto de autos, no se está ante ninguna situación consolidada no susceptible de ser revisada con arreglo a la doctrina de la tan repetida Sentencia constitucional 185/1995, porque obviamente no se estaba ante situación decidida por resolución judicial con fuerza de cosa juzgada -art. 40.1 de la, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional- ni ante situación consentida en vía administrativa en la fecha de publicación de la sentencia, y porque, en razón del tiempo en que se produjo el hecho imponible, tampoco se alcanzó el efecto convalidante del Real Decreto Ley 2/1996 -cuya convalidación demostraba ya, por otra parte, su falta de cobertura legal suficiente-, se está en el caso de estimar el recurso, ante la nulidad de la liquidación impugnada por nulidad de la Orden Ministerial a cuyo amparo se practicó, si bien, ante los términos en que aparece redactado el suplico del escrito de demanda en la instancia jurisdiccional, la estimación del recurso contencioso administrativo allí formulado que comporta la también estimación de este recurso de casación, habrá de suponer la sustitución de la liquidación a anular -la al principio mencionada de 35.755.279 ptas- por otra practicada a tarifa normal. Y todo ello sin que, a la vista de lo establecido en el art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción aquí aplicable, sea procedente hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas de la instancia y de esta casación.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación interpuesto por la "Compagnie Nationale de Navigation" contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Octava, de fecha 16 de Mayo de 1995, recaída en el recurso al principio reseñado, Sentencia esta que se casa y anula. Todo ello con estimación parcial del recurso contencioso administrativo que la misma resolvió en los términos allí suplicados y que se concretan en el último fundamento jurídico de la presente, con anulación de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 12 de Septiembre de 1991 (R.G. 1820-1-88; R.S. 307-88) y de la liquidación tributaria de que la misma traía causa, como dictada al amparo de una norma -la Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986- sin el rango normativo necesario, y sin hacer especial imposición de costas en la instancia y en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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