STS, 7 de Julio de 1994

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó Sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación de don Lucio , se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia, de fecha 11 de junio de 1992 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha 23 de julio de 1992 , el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la Sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recursocontencioso-administrativo, decretando la nulidad de la Orden ministerial de 27 de diciembre de 1990, y las

demás consecuencias postuladas en la demanda.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 3 de diciembre de 1992. Por posterior providencia de 19 de mayo de 1994 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que el Sr. Abogado del Estado hizo en escrito presentado en fecha 7 de junio de 1994, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara Sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la Sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria. Para ello hubo que dejar sin efecto el señalamiento para votación y fallo realizado cuando no constaba en Autos la personación como recurrida de la Administración del Estado.

Por providencia de fecha 9 de junio de 1994, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 30 de junio de 1994, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Fundamentos de Derecho

Se impugna en este recurso de casación la Sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 18 de mayo de 1992 , por la cual se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Murga Rodríguez, en nombre y representación de don Lucio contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de fecha 27 de diciembre de 1990 (expediente núm. C-956, Barcelona"), confirmada presuntamente en reposición, por la cual dicho Ministerio resolvió: 1.a) Declarar la caducidad de la concesión otorgada a precario a doña Estíbaliz , por resolución de la entonces Jefatura de Obras Públicas de Barcelona, de 23 de febrero de 1942, para ocupar una parcela de 136,50 metros cuadrados de terrenos de dominio público marítimo-terrestre, con destino a la construcción de un merendero, en la playa de la Barceloneta, en el término municipal de Barcelona, transferida, por Orden Ministerial de 30 de septiembre de 1986. a don Lucio . 2.°) Autorizar a la Demarcación de Costas de este Ministerio en Cataluña para que previos los trámites procedentes, ejecute la demolición de las obras a que se refiere el presente expediente y las retire del dominio público marítimo-terrestre. 3.º) Que por la Dirección General de Puertos y Costas se tramite un expediente de indemnización al concesionario por el valor material de las obras incluidas en el proyecto inicial que sirvió de base a la concesión, con sujeción a lo previsto en el art. 91 del Reglamento de la Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 ".

La Sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo entablado contra dicho acto administrativo y contra ella ha interpuesto la parte actora recurso de casación, en el que esgrime siete motivos de impugnación, que examinaremos seguidamente por su orden.

El primero hace referencia a la infracción por la Sentencia de instancia de los arts. 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 359 de la de Enjuiciamiento Civil, y es descrito por la parte actora diciendo que aquélla ha incurrido en incongruencia "por haber prescindido del análisis de los motivos fundamentales» que se esgrimieron en la demanda. Pero no hay tal. Sin entrar ahora en la diferencia conceptual entre incongruencia y falta de motivación, parece que la alegación de la parte actora discurre más bien por los derroteros de la adecuada motivación de las Sentencias, exigencia que está implícitamente impuesta en el art. 120-3 de la Constitución Española, e implícitamente en su art. 24.1 , que reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva. Desde esta perspectiva, puede decirse que la exigencia de motivación no impone una respuesta específica y concreta a todos y cada uno de los argumentos esgrimidos en la demanda, por accesorios y colaterales que sean (por ello el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 159/92. de 26 de octubre , dice que la necesidad de motivación no impone un "paralelismo servil» con los alégalos de los litigantes), sino que el requisito queda cumplido "cuando se expresan las razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales en que funda la decisión» (Sentencia del Tribunal Constitucional 175/92. de 2 de noviembre ). Y esto lo cumple perfectamente la Sentencia recurrida, la cual, y con referencia a las omisiones que se le achacan, razona que (pese a los argumentos esgrimidos por la parte actora), hubo incumplimiento de las condiciones de la concesión -fundamento de Derecho quinto-, y que, frente a tal incumplimiento, carecían de eficacia, por las razones que explicaba, las alegaciones sobre desviación de poder, intento de legalización, conocimiento de los hechos por la Administración, cobro por ésta del correspondiente canon, efectos de la transferencia de la concesión a favor del actor (en cuya transferencia, por cierto, la Sentencia dice que se ocultó el incumplimiento de las condiciones de la concesión: con lo que contestado está, y contundentemente, el argumento) y efectos de la nueva normativa. Así que la motivación de la Sentencia es cumplida, suficiente y abundante. (Otra cosa es que la parte actora no esté de acuerdo con esos argumentos -por ejemplo, que afirme que no huboincumplimiento allí donde la Sentencia dice que lo hubo-, lo que es distinto a la exigencia de la motivación.)

El segundo motivo de casación se refiere (art. 83.3 de la Ley Jurisdiccional y Jurisprudencia que lo interpreta), a la desviación de poder, achacándose a la Sentencia impugnada haber aceptado que la Administración "es libre para declarar la caducidad de una concesión por extralimitación conocida y consentida, cuando lo que en realidad pretende es la expropiación de la concesión sin abono de precio». Pero esa desviación de poder no existe. Lo primero que hay que decidir en el presente caso (tal como hace dialécticamente la Sentencia de instancia) es si existe o no causa de caducidad de la concesión, porque, si existe, no es que la Administración pueda sino que debe acudir para recuperar el dominio público a la declaración de caducidad de la concesión, y no al procedimiento de la expropiación, por ser aquel procedimiento, en primer lugar, obligado (art. 79 de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 , aplicable cuando se dictó la resolución recurrida, y cuyo precepto impone a la Administración la obligación de declarar la caducidad cuando concurra causa legal), y, en segundo lugar, más conveniente al interés público económico. La finalidad de la Administración al declarar la caducidad de la concesión de Autos es clara: Recuperar la posesión del dominio público, la cual se corresponde con la finalidad concreta para la cual la Ley le atribuye la potestad específica, de suerte que no existe ese desajuste entre ambas en que consiste la desviación de poder. No hay, por lo tanto, motivo alguno para que la Administración expropie lo que puede y debe recuperar legalmente de otra manera. Pero hay más: La concesión que nos ocupa era "a precario» (cláusula séptima ), así que la Administración pudo declararla resuelta aunque no se hubieran incumplido las condiciones, con sólo alegar exigencias del interés público (verbi gratia, la necesidad de construir un paseo marítimo). Se trata, por lo tanto, de una concesión que durante muchísimos años y mediante el pago de un modestísimo canon (50 pesetas por metro cuadrado y año) ha permitido al concesionario el aprovechamiento en beneficio propio de terrenos de dominio público, pero cuya duración estaba sometida sin más a las exigencias del interés público.

El tercer motivo de casación hace referencia a la infracción por la Sentencia de instancia del art. 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo y de la doctrina jurisprudencial sobre prescripción administrativa, "al resolver una concesión administrativa por hechos producidos cuarenta años antes de la declaración de caducidad». Pero no aceptamos este motivo, por las siguientes razones: 1.a) El art. 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo (actual art. 106 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre ), es rigurosamente inaplicable al caso de Autos, ya que se refiere a los supuestos de revisión y anulación de oficio por la Administración de sus propios actos, mientras que aquí nos hallamos ante una declaración de caducidad de una concesión administrativa por incumplimiento de las condiciones, lo que es totalmente distinto. 2.") El transcurso del tiempo no puede servir de fundamento a la pretensión de la parte actora en una materia en la que (como la que nos ocupa del dominio público), la regla es la de su imprescriptibilidad (art. 132.1 de la Constitución Española); y no es acertado el argumento de la parte actora que distingue entre dominio público (cuya imprescriptibilidad reconoce) y facultades de la Administración (sujetas, según cree, a caducidad), porque lo cierto es que si imprescriptibilidad quiere decir inmunidad frente al paso del tiempo, su efectividad sólo puede conseguirse atribuyendo a la Administración facultades paralelas, es decir, facultades de recuperación no devaluables por el paso del tiempo, las cuales pueden y deben ser ejercitadas no sólo frente a quien se irroga derechos dominicales sino también frente al poseedor en concepto de concesionario que debe dejar de serlo por haber incumplido alguna condición del título, pues la protección constitucional y legal del dominio público abarca a todas las facultades que la Administración tiene como consecuencia de su titularidad. 3.a) Se comprenderá que, siendo las cosas así, carezca de eficacia la cita que el recurrente hace en las páginas 15 y 16 del escrito de formalización del recurso de casación de los arts. 14 y 9.°.3 de la Constitución Española (que, desde luego, no impiden reconocer a la Administración facultades imprescriptibles de recuperación del dominio público, en consonancia con lo dispuesto en el art. 132.1 de la misma), o del art. 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo (que, conforme a lo ya dicho, no es aplicable al caso de Autos), o del art. 70 (en realidad, 92) de la Ley de Costas (que impone una prescripción de cuatro años para las infracciones, pero que exige la restitución cualquiera que sea el tiempo transcurrido), o del art. 5.° de la vieja Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 (suponemos que la cita es la del art. 57 ; inaplicable en todo caso por referirse a ocupaciones para "industrias marítimas», lo que no es el caso), o, finalmente, del art. 8." de la Ley y Reglamento del Patrimonio del Estado (que por referirse a las facultades de la Administración sobre sus bienes patrimoniales es precepto extraño al dominio público). 4.a) Las Sentencias de este Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1987 y 6 de febrero de 1989 resolvieron casos distintos al presente, pues se refiere la primera a un caso de responsabilidad patrimonial de la Administración por derribos de casetas en zona marítimo terrestre, y la segunda a una declaración de caducidad de una concesión sin previa audiencia, problemas, como decimos, diferentes al de Autos, por más que todos se refieren a ocupaciones de dominio público.

Se alega en cuarto lugar infracción del art. 64 de la Ley de Costas , que al exigir la vinculación de la Administración a la concesión administrativa, "impedía al Ministerio de Obras Públicas resolver una concesión por causas no previstas en la misma ni reguladas en la legislación vigente al otorgarla». Tambiéneste motivo es desestimable. La parte actora funda su argumentación sobre una alegación errónea: dice que el hecho de ocupar terreno no concedido no representa incumplimiento de las condiciones, porque (según explica) "a la concesionaria no se le prohibía en absoluto ocupar más terreno del autorizado». Pero las cosas no son ni pueden ser así. La concesión permitía a la concesionaria ocupar 136,5 metros cuadrados y ello significaba dos cosas: Primera, que podía ocupar 136,5 metros cuadrados, y segunda, que no podía ocupar ni un metro más. La primera condición, por lo tanto, de la concesión fue que la Sra. Estíbaliz se limitara a ocupar esos metros: pero la realidad fue que, andando el tiempo, ocupó mucho más, y lo ocupó no en otro lugar y a otros fines, sino en espacio colindante y para ampliar la misma actividad, resultando palmario que incumplió con ello la condición primera y más fundamental del título, e incurrió en una causa de caducidad de la concesión (cláusula 8 .ª), justamente decretada por la Administración y confirmada por la Sentencia recurrida.

Como quinto motivo se esgrime la infracción del art. 79.1.b) de la Ley de Costas , "al extinguir una concesión administrativa con fundamento en hechos que no se refieren a dicha concesión, sino a una ocupación temporal, inicialmente consentida, de terrenos contiguos a la misma, sin que la Administración haya requerido en ningún momento al concesionario para el desalojo de los terrenos ocupados». En realidad, este motivo de casación queda ya contestado con lo que hemos argumentado para rechazar el anterior. El hecho de que en la nueva Ley de Costas de 28 de julio de 1988 se haya introducido como motivo específico de caducidad "la invasión del dominio público no otorgado», no quiere decir que, con anterioridad a dicha Ley esa invasión fuera inocua para la concesión primitiva, como quiere el recurrente. Él art. 55 de la Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 ya disponía que en toda concesión habrían de fijarse "los casos en que procederá declarar la caducidad de la concesión», y así se hizo en la cláusula 8 .a de la que nos ocupa, que reconocía como tal "el incumplimiento de cualquiera de las precedentes condiciones», siendo la primera de las cuales, como nos consta, la de la propia base física de la concesión, es decir que el concesionario sólo podía ocupar el terreno otorgado, y no más. La causa de la caducidad estaba, pues, específicamente prevista en la concesión y en la legislación vigente tanto en el momento en que ésta se otorgó como en la fecha en que se declaró caducada. Por lo demás, la ocupación de más terreno que el concedido sí afecta a la primitiva concesión; no es una ocupación distinta y desvinculada de ésta, sino derivada de la misma, colindante con ella y efectuada como prolongación de su espacio físico y para servir al mismo proyecto empresarial. En conclusión, la Sentencia de instancia no incurre en la infracción que se denuncia.

Se dice a renglón seguido que la Sentencia ha infringido la doctrina de los actos propios, "al extinguir la concesión administrativa con fundamento en hechos conocidos y consentidos por la Administración, producidos con anterioridad al momento en que el actor adquirió su titularidad» Para rechazar este sexto motivo de casación diremos lo siguiente: 1.°) El actor adquirió por compra la concesión de que tratamos, y se subrogó en la posición de la anterior titular, asumiendo así las consecuencias de las acciones de su transmitente. 2.°) Los efectos del silencio de la Administración ante las peticiones de los administrados están prefijados legalmente y, en los casos en que son negativos (como en el presente), la inactividad de aquélla no significa aquiescencia alguna con lo solicitado, sino, justamente, todo lo contrario, su denegación. Las peticiones de construcción y legalización de los años 1952 y 1969 fueron por lo tanto rechazadas por la Administración, y de ese rechazo no puede surgir efecto beneficioso alguno para la solicitante, la cual, en cualquier caso pudo impugnarlo. En consecuencia, la inactividad de la Administración (mientras duró) sólo hizo que beneficiar a la concesionaria posibilitándole el uso de terrenos de dominio público, pero en absoluto puede impedir que, llegado el caso, se declare la caducidad de la concesión "cualquiera que sea el tiempo transcurrido», tal como 2 722 dispone el art. 92 de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas. 3 .°) Tampoco el cobro de un canon significa otra cosa que el cumplimiento por el ocupante (aunque sea de hecho) de la necesaria contraprestación económica, que no impide a la Administración, vista la precariedad con que se hizo la concesión, recuperar el dominio público en cualquier tiempo. En conclusión, la Sentencia impugnada no incurre tampoco en la infracción de la doctrina de los actos propios.

En último y séptimo lugar, se aleja infracción de la Disposición Transitoria 14.3.a del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto f 471/89. de 1 de diciembre , "que prevé la prórroga de las concesiones administrativas sin plazo definido durante los treinta años siguientes a la aprobación de la Ley de Costas». Sin embargo, esa disposición transitoria no puede entenderse que beneficie a las concesiones que estén incursas en alguna causa de caducidad: en otras palabras, la norma deja intactas las facultades de la Administración para declarar la caducidad si es que existe causa para ello.

Declararemos, en consecuencia, no haber lugar al presente recurso de casación, por no haber incurrido la Sentencia impugnada en ninguna de las infracciones alegadas por el recurrente.

En virtud de lo dicho en el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional , hemos de condenar al recurrente en las costas de este recurso.Por todo ello, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

No haber lugar al presente recurso de casación, y condenamos al recurrente en las costas del mismo.

ASI por esta nuestra Sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial, en la publicación oficial de Jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Carmelo Madrigal García.-Pedro José Yagüe Gil-Benito Santiago Martínez Sanjuán.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en el mismo día de su fecha, por el Magistrado Ponente Excmo. Sr don Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario, certifico.