STS, 18 de Abril de 1993
| Ponente | MELITINO GARCIA CARRERO |
| Número de Recurso | 219/1991 |
| Fecha de Resolución | 18 de Abril de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Abril de mil novecientos noventa y tres.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante Nos pende, en grado de apelación, interpuesto por D. Jesús , D. Jose Manuel , D. Juan Ignacio , D. Cosme , D. Jon y D. Jose Luis , representados por el Procurador D. Isacio Calleja García, y asistidos de Letrado, contra sentencia de la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 15 de diciembre de 1990, dictada en recurso nº 1178/90, seguido por el cauce procesal de la ley 62/1978, de 26 de diciembre, sobre elecciones de representantes del Profesorado en la Junta de la Facultad de Medicina de la Universidad de Zaragoza; habiendo comparecido como apelado la Universidad de Zaragoza, representada por el Procurador D. Ramiro Reynolds de Miguel y defendida por Letrado. Oído el Ministerio Fiscal.
En su escrito de demanda, de 28 de septiembre de 1990, los ahora apelantes solicitaron de la Sala de instancia >.
El Fallo de la sentencia apelada es desestimatorio del recurso interpuesto, basándose su motivación jurídica en los siguientes criterios básicos: a) es evidente la improcedencia de entrar a conocer sobre la alegada infracción, por parte de las resoluciones recurridas, de los artículos 9 y 103 de la Constitución española y 8 y 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al constituir ello cuestiones ajenas a las comprendidas en el limitado ámbito de este proceso especial; (FD.3º) b) el Tribunal Constitucional ha venido perfilando cual es el ámbito de este derecho fundamental, poniendo de manifiesto que >, -STC.24/1989-, (FD.4º); c) La nulidad de las elecciones celebradas para formar parte de la Junta de la Facultad de Medicina, es una consecuencia del Acuerdo de la Junta Electoral Central de la Universidad de Zaragoza que estimó el recurso de alzada contra el acuerdo de la Junta Electoral de la Facultad de Medicina de dicha Universidad en el que se decidió la exclusión de una de las candidaturas presentadas, basándose en que la lista de candidatos no tenía el número mínimo de nombres exigido en las "Normas para la elección de representantes de los Profesores en la Junta de Facultad", aprobadas por la Junta de Facultad el 15 de febrero de 1988, órgano carente de competencia para un cometido de esta naturaleza ya que es atribución de la Junta de Gobierno de la Universidad, conforme a lo establecido en el artículo 71 de sus Estatutos; (FD. 5º); d) consiguientemente, si se estima que la exclusión de una candidatura no esconforme a Derecho, el resultado es la nulidad de la elección llevada a cabo sin dar a la misma posibilidad
de participar.
En el escrito de interposición del recurso de apelación contra la sentencia, los apelantes refieren sus alegaciones a los siguientes extremos: a) la sentencia omite toda alusión a dos antecedentes de hecho que, a su juicio, hubieran debido ser decisivos para dictar un fallo estimatorio: la comunicación del Rector en funciones, de 6 de junio de 1990, quien a la vista del recurso planteado por los miembros de la candidatura excluida dispuso que continuase el procedimiento electoral en marcha y, posteriormente, la comunicación del Rector titular de 27 de junio de 1990, dirigida a la Junta Electoral Central sobre declaración de nulidad de las normas electorales aplicadas; b) las resoluciones rectorales carecen de apoyo normativo mientras que las elecciones celebradas en la Facultad y que han dado el resultado favorable a la elección de los apelantes sí tienen ese apoyo en esas "Normas" cuya utilización "precedente y continuada sin existir impugnación precisa de las mismas- ha provocado una apariencia y confianza legitima en mis mandantes (apelantes), como en el resto de los profesores de la Facultad que siempre han creído en la "bondad" de un sistema de listas conteniendo un número mínimo de candidatos"; c) la sentencia impugnada, en lugar de proteger los derechos fundamentales de los apelantes adquiridos en una elección democrática y conforme a la normas de utilización habitual, lo que hace es, "bajo el amparo de un principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos, proteger los de quienes no han resultado elegidos como consecuencia de la exclusión de su candidatura al amparo de unas "Normas" ...que "configuran legalmente" el procedimiento de acceso a los puestos de la Junta de la Facultad de Medicina>>.
Por providencia de 21 de diciembre de 1990, la Sala tuvo por admitido a trámite el recurso de apelación, acordando emplazar a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, en donde han comparecido los apelantes para mantener el recurso, la Universidad de Zaragoza como parte apelada y el Ministerio Fiscal; éste último, haciendo manifestación formal expresa de que "reproduciendo las alegaciones efectuadas en la instancia, interesa la desestimación del recurso interpuesto".
La deliberación y fallo de este recurso tuvo lugar en la fecha señalada del trece de abril de mil novecientos noventa y tres.
El conflicto jurídico que da vida a este proceso se resume, según queda reflejado en los antecedentes de hecho, en la verificación de la validez de las Normas aplicadas a la elección de representantes del Profesorado en la Junta de Facultad de Medicina (art. 71 de los Estatutos de la Universidad de Zaragoza, aprobados por RD. 1271/85, de 29 de mayo). Una declaración de su eficacia jurídica, comportaría la definitiva exclusión de la candidatura rechazada en su día por la Junta Electoral de la Facultad, en tanto que la declaración de nulidad y consecuente confirmación de la sentencia apelada, tiene que llevar consigo la nulidad de los actos que culminaron en la proclamación de candidatos electos, entre ellos los apelantes.
El texto del artículo 71.6 de los Estatutos de la Universidad zaragozana, ("la Junta de Gobierno elaborará la normativa electoral"), único precepto atinente a la materia, no deja resquicio alguno a la duda acerca del tema competencial aquí debatido, por lo que puede afirmarse que, siendo la Junta de Gobierno el órgano habilitado legalmente, solo la normativa emanada de la misma o refrendada por ella, conforme a sus reglas de funcionamiento interno, puede tener eficacia jurídica para la regulación de los procesos electorales que estamos analizando.
Es un dato objetivo, además, que los escasos preceptos estatutarios, (artículo 71 fundamentalmente) constituyen un marco normativo totalmente insuficiente para resolver las dudas y problemas inherentes al procedimiento electoral en cuestión; (entre ellos el de las candidaturas origen de este proceso); a lo que se añade que tampoco la Junta de Gobierno ha ejercido sus atribuciones, procediendo a la elaboración de las normas complementarias correspondientes. Consta, sí, en la documentación aportada a los autos,-prescindiendo aqui de otros antecedentes más lejanos-, que a través del Presidente de la Comisión de Reglamentos y con fecha 20 de febrero de 1990, la Junta de Gobierno de la Universidad instó al Decano de la Facultad de Medicina para que remitiese un nuevo texto definitivo del proyecto de Reglamento de la Facultad, teniendo en cuenta las observaciones que le habían sido formuladas al proyecto original en 9 de julio de 1987. Este requerimiento, que no aparece atendido, no obstó a que poco después el Decano de la Facultad de Medicina pusiera en marcha el mecanismo para la celebración de elecciones de representantes de los Profesores en Junta de Facultad, conforme al calendario y las normas reguladoras que fueron distribuidas en 3 de mayo de 1990, estas últimas consistentes en el antiguo texto no refrendado por la Junta de Gobierno, en el que figura el párrafo que se relaciona con el origen de este proceso: Centro de Documentación Judicial
estará constituida por una lista electoral que deberá tener un número de candidatos mínimo igual al número de representantes posibles de dicho estamento>>.
En la fecha prevista en el calendario electoral, (18 de mayo de 1990), la Junta Electoral de la Facultad procedió a la proclamación de candidaturas admitidas y excluidas, figurando en las excluidas la que con la denominación "Grupo de Profesores" encabezaba el Profesor Titular D. Humberto , justificando literalmente la decisión en el siguiente párrafo: >: Las vicisitudes ulteriores acaecidas, a tenor de la resultancia del expediente, (reclamación de los candidatos excluidos, 21 de mayo de 1990; rechazo de la reclamación por la Junta Electoral de la Facultad: 25 de mayo; acuerdo del Rector en funciones de la Universidad, -provisional y condicionado-, decidiendo que continuase el proceso electoral sin perjuicio de ulteriores resoluciones; 6 de junio; votación y proclamación de electos: 8 de junio...), tal vez no representen un testimonio ejemplar de aquello en hubiera debido consistir una actuación diligente, ponderada y equilibradora de los intereses en conflicto durante el paréntesis de espera de la resolución del recurso de alzada ante la Comisión Electoral Central presentado por los candidatos excluidos. Pero todo ello, -ajeno al objeto de este proceso-, no limitaba ni condicionaba los pronunciamientos de dicha Comisión que, revocando las decisiones de la Comisión -electoral de la Facultad, asumió las conclusiones de la Asesoría Jurídica, resumidas en los siguientes puntos: 1.- No existe un Reglamento que regule las elecciones de representantes de Profesores en la Junta de la Facultad de Medicina de la Universidad de Zaragoza, puesto que las denominadas "Normas para la elección de representantes de los Profesores en la Junta de Facultad", aprobadas por ésta en 15 de febrero de 1988, son un simple proyecto de Reglamento que, en cuanto tal, adolece de un vicio de nulidad de pleno derecho, por emanar de un órgano manifiestamente incompetente. 2.- Cualquier aplicación anterior de estas Normas no desvirtúa la conclusión anterior, dado el carácter no vinculante del precedente administrativo. 3.- En la medida en que el acuerdo de la Junta Electoral de la Facultad de Medicina de 17 de mayo de 1990 decidió la exclusión provisional de determinada candidatura por no reunir el número mínimo de miembros previsto en las citadas Normas de 15 de febrero de 1988, sin que tal requisito se exija en las Estatutos de la Universidad ni en ninguna otra norma de rango formal superior, la nulidad radical de aquellas lleva consigo la nulidad radical e ineficacia de dicho Acuerdo de exclusión y de todos los trámites posteriores del proceso electoral.
No tiene consistencia jurídica la argumentación de los apelantes según la cual las resoluciones rectorales carecen de apoyo normativo mientras que las elecciones celebradas en la Facultad y que han dado el resultado favorable a la elección de los apelantes sí tienen su apoyo en las "Normas" referidas de 15 de febrero de 1988. A este respecto debemos puntualizar que estas últimas "Normas", como emanadas de un órgano que carece manifiestamente de atribuciones para su promulgación están viciadas de nulidad radical, (art. 47.2 LPA), y por tanto no pueden constituir asidero del reconocimiento de derechos; y en cuanto al significado de la carencia normativa alegada, basta decir que el motivo de exclusión de la candidatura no es necesariamente deducible de la naturaleza del proceso electoral al que se aplica, ni puede tener apoyo en los Estatutos de la Universidad que se limitan a consignar que > (Art. 71.3).
Insisten, sin embargo, los apelantes en vincular objetivamente la eficacia de tales "Normas" al hecho de su "utilización precedente y continuada , sin existir impugnación precisa de las mismas" y, aludiendo en el aspecto subjetivo a la "confianza legitima" que su apariencia de "bondad" inspiró a los apelantes y a otros Profesores, en la creencia de actuar dentro del marco jurídico adecuado.
Sobre la realidad misma del invocado "precedente", tenemos que puntualizar tras el examen de la documentación aportada, -el cual comprende un periodo que se extiende desde 1986 hasta 1990-, que las comunicaciones de distintos órganos del Rectorado, dirigidas al Decanato de la Facultad de Medicina, no dejan cabida al equívoco respecto a las atribuciones respectivas en la materia, que son de propuesta en cuanto a los órganos de la Facultad y de resolución los del Rectorado. Y si bien es verdad que inicialmente y por razones de urgencia, la Comisión de Reglamentos dependiente de la Junta de Gobierno de la Universidad autorizó genéricamente (comunicación de 27 de noviembre de 1986) la aplicación provisional de los proyectos de Reglamento de los distintos Centros, (condicionada a su revisión en caso de conflicto), no lo es menos que a la altura del año 1990 (comunicación de 20 de febrero de 1990, FD.2º), dicha previsión fue omitida, subsistiendo la reiteración del requerimiento a la Facultad para la remisión a la Junta de Gobierno del texto definitivo del proyecto aprobado, a la vista de las observaciones formuladas por el órgano del Rectorado.
En todo caso, conviene recordar la doctrina jurisprudencial constitucional que declara que elprecedente administrativo no sancionado por resolución judicial, no puede prevalecer frente al que ha obtenido la fuerza que genera la sanción judicial, por lo que el cambio de criterio administrativo en la interpretación de un precepto legal sobre cuyo alcance existe, además, duda razonable, carece de relevancia constitucional a efectos de la alegada violación del principio de igualdad ante la ley cuando este cambio de criterio es confirmado por resoluciones de los Tribunales, que son los competentes para realizar la interpretación y aplicación de la legalidad ordinaria (SSTC. 175/1987, 4 noviembre, FJ.2 y 120/1988, 20 junio, FJ.2). En presencia de todos los datos reseñados cabe concluir, respecto al invocado principio de la >, afirmando la carencia de base objetiva para la confianza, habida cuenta de la irracionalidad de los factores en los que se sustentaba y, asimismo, la falta de legitimidad de los intereses para los que pretenden obtener cobertura jurídica los peticionarios, obstaculizando la celebración, con plenas garantías de concurrencia plural, del proceso electoral cuestionado.
Reconduciendo, una vez más el sentido de su argumentación a la reclamación de validez de las "Normas" electorales cuya nulidad radical venimos reiteradamente proclamando, valoran críticamente los apelantes la sentencia impugnada aduciendo que esta resolución judicial, en lugar de proteger los derechos fundamentales de los apelantes, "adquiridos" en una elección democrática, lo que hace, "bajo el amparo de un principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos", es proteger los derechos de quienes no han resultado elegidos como consecuencia de la exclusión legal de su candidatura.
El punto de vista de este Tribunal, difiere totalmente de la precedente apreciación,con la que implícitamente se tacha de arbitraria la decisión del Tribunal de instancia. No se trata, sin embargo, de negar el derecho fundamental a un grupo de candidatos y votantes en detrimento correlativo del derecho fundamental de los grupos restantes. Se trata, en realidad, de dar efectividad, en el ámbito funcional limitado del órgano rector de una Facultad de Medicina, al principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos con arreglo a las leyes que pregona el artículo 23.2 CE, y dar consistencia, por ésta vía, al derecho democrático de participar en la elección como candidatos. Desde este ángulo de reflexión, como señala con acierto la sentencia de instancia, la declaración de nulidad "no solo no conlleva una vulneración del principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos, sino que, al contrario, lo que hace, mediante la rigurosa aplicación de la normativa que estima vigente y aplicable al proceso electoral, es ampararlo frente a unas elecciones que se celebraron sin la intervención de una de las candidaturas presentadas, y que se había estimado indebidamente inadmitida". (FD. 6º). Se ha de insistir, pues, en que con la decisión anulatoria no se reconoce el derecho de unos en detrimento de otros, sino el derecho de todos, en plano de igualdad, a optar a la elección y, a través de ella, de acceder al cargo público puesto a votación.
Hemos de concluir afirmando, por tanto, que siendo el derecho reconocido en el artículo 23.2 CE un derecho fundamental de configuración legal y, por ende, integradas en su marco jurídico de cobertura las disposiciones legales que definen y limitan su status, (cfr. STC. 220/1991, FJ.5), lesionan dicho derecho fundamental las resoluciones excluyentes de la participación en el proceso electoral de una candidatura fundadas en la aplicación indebida de una normativa viciada con nulidad radical y por tanto deslegitimada para formar parte del ordenamiento.
Dados los términos del artículo 10.3 de la ley 62/1978, de 26 de diciembre , el rechazo de la totalidad de las pretensiones de los apelantes conduce, imperativamente a la condena en las costas de esta apelación.
Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por D. Jesús , D. Jose Manuel , D. Juan Ignacio , D. Cosme , D. Jon y D. Jose Luis contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 15 de diciembre de 1990, dictada en recurso nº 1178/90, que confirmamos en su integridad.
Se condena a la parte apelante al pago de las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Melitino García Carrero, estando la Sala celebrando Audiencia Pública de lo que como Secretario de la misma, Certifico.
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STSJ Murcia 257/2022, 2 de Junio de 2022
...37 son contrarias a derecho según la jurisprudencia del TS. En la medida en que ello es así, debemos tener en cuenta que la STS de 18-4-1993, recurso 219/1991 dice que "conviene recordar la doctrina jurisprudencial constitucional que declara que el precedente administrativo no sancionado po......