STS, 17 de Febrero de 2009
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2009:848 |
| Número de Recurso | 10410/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de febrero de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el número 10410 de 2004, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de Don Adolfo, Don Joaquín, Don Carlos Francisco, Don Daniel, Doña Gema, Don Rosendo, Don Ángel Jesús, Don Ildefonso, Don Luis Alberto, Don Enrique, Don Sergio, Don Alvaro, Don Lucio, Don Jesús Carlos, Don Francisco, Doña María, Doña Inmaculada, Doña Bárbara, Don Alexander, Doña Yolanda, Don Mauricio, Don Juan Pedro, Don Javier, Don Jesús María, Doña Rosa, Doña Isabel, Don Isidro y Doña Cecilia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de septiembre de 2004, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso contencioso-administrativo número 1581 de 2002, sostenido por la representación procesal de todos los mencionados recurrentes contra la resolución de la Consejería de Vivienda, Urbanismo y Transportes de la Junta de Extremadura, de 7 de octubre de 2002, por la que se denegó la aprobación definitiva de la Modificación puntual del Plan General de Cáceres referida al Sector "Antiguo Campo de Aviación", que había sido aprobada inicialmente por el Pleno del Ayuntamiento de Cáceres en sesión celebrada el día 14 de junio de 2001.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, representada por el Letrado de la Junta de Extremadura.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó, con fecha 28 de septiembre de 2004, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1581 de 2002, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procurador Doña Carmen Pérez Moreno, en nombre y representación de Don Adolfo, Don Joaquín, Don Carlos Francisco, Don Daniel, Doña Gema, Don Rosendo, Don Ángel Jesús, Don Ildefonso, Don Luis Alberto, Don Enrique, Don Sergio, Don Alvaro, Don Lucio, Don Jesús Carlos, Don Francisco, Doña María, Doña Inmaculada, Doña Bárbara, Don Alexander, Doña Yolanda, Don Mauricio, Don Juan Pedro, Don Javier, Don Jesús María, Doña Rosa, Doña Isabel, Don Isidro y Doña Cecilia, contra la resolución de la Consejería de Urbanismo, Vivienda y Transportes de la Junta de Extremadura mencionada en el primer fundamento; debemos confirmar y confirmamos el referido acto por estar ajustado al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Como resulta de lo expuesto, el debate suscitado es en torno a la aprobación definitiva de la Modificación del Plan General de Cáceres, ya revisado en 1998, en cuanto suponía la reclasificación de terrenos situados en el denominado "Antiguo Campo de Aviación, Anexo al Recinto Ferial", pasando dichos terrenos (una superficie de 898.493 metros cuadrados) de su clasificación originaria en el Plan de "no urbanizable genérico" a suelo "urbanizable programado". Dicha modificación tenía como antecedente un convenio urbanístico celebrado entre el Ayuntamiento de Cáceres y la Comunidad de Propietarios del Nuevo Sector, celebrado en fecha 10 de junio de 1999 mediante el cual los propietarios cederían al Ayuntamiento, previa la reclasificación, terrenos para dotaciones públicas y viales y éste se comprometía a la reclasificación y a reconocer un aprovechamiento urbanístico de 37 viviendas por hectárea. Una vez aprobada inicialmente la Modificación por Acuerdo Plenario Corporativo, se remite a la Consejería de Vivienda, Urbanismo y Transporte de la Junta de Extremadura que, evacuados los informes preceptivos, deniega la aprobación definitiva en la resolución que se revisa».
También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia que: «Teniendo en cuenta lo expuesto es necesario añadir que, ya en un plano más concreto, es cierto, como señala la sentencia de 30 de junio de 2003, ya citada, que "la calificación de los suelos, como regla general, es una decisión discrecional del ente autor del planeamiento que sólo es susceptible de revisión por razones de legalidad, es decir, cuando se infrinjan los elementos reglados de todo acto discrecional, o, cuando la decisión discrecional no respete los hechos determinantes de su actuación, incurra en arbitrariedad o vulnere los principios generales del derecho" (también sobre alteración de clasificación, sentencia de 21 de noviembre de 2002; RJ: 10.353 ). Y la sentencia de 4 de abril de ese mismo año puntualiza que "entre aquellos elementos reglados, susceptibles de ser revisados por la Comunidad Autónoma en el acuerdo de aprobación definitiva se encuentran todos aquellos que, aunque no se resuelvan con la simple aplicación de una norma a la situación de hecho contemplada, sirven para dotar de lógica y coherencia interna al plan, pues respecto de ellos no cabe hablar de que el Ayuntamiento disponga de potestades discrecionales"».
Finalmente, la Sala de instancia, como razón de su decisión, declara en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida que: «La doctrina expuesta ha de servirnos para abordar el debate suscitado en la demanda y, en concreto, si la decisión denegatoria que se combate puede entenderse incluida dentro de los límites de las potestades autonómica expuestas. Y también es necesario dejar constancia que aunque en la resolución se haga la genérica referencia a que la Modificación propuesta supone "intensidades, aprovechamiento y alturas" que difieren de las del "resto de los sectores"; es lo cierto que se está haciendo eco de las afirmaciones que se contienen en el informe emitido por el Servicio de Urbanismo de la Consejería de fecha 25 de julio de 2002. En efecto, en dicho informe, el técnico que lo suscribe deja patente las contradicciones de la Modificación respecto del mismo Plan que se modifica, haciéndole perder su coherencia interna; y así se constata que las alturas exceden de las establecidas con carácter general del suelo urbanizable programado, que es de cuatro o cinco alturas, en tanto que en el nuevo Sector se amplían a cinco más ático; contradicción que no resulta contradicha por los actores. Otro tanto cabe decir del aprovechamiento tipo que se corresponde a las determinaciones del nuevo Sector, que es de 0,4550 U.A./m2, en tanto que el establecido por el Plan con carácter general es inferior (0,3827); contradicción tampoco contradicha de contrario. Pues bien, esas meras contradicciones serían de suyo suficientes para legitimar la decisión autonómica porque está en ello empeñada la exigencia de examen de legalidad que a la Administración Autonómica compete, máxime cuando, como se ha de concluir, esas determinaciones comportan, en último extremo, afectar el principio de igualdad».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia, de fecha 13 de octubre de 2004, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, representada por el Letrado de la Junta de Extremadura, y, como recurrentes Don Adolfo, Don Joaquín, Don Carlos Francisco, Don Daniel, Doña Gema, Don Rosendo, Don Ángel Jesús, Don Ildefonso, Don Luis Alberto, Don Enrique, Don Sergio, Don Alvaro, Don Lucio, Don Jesús Carlos, Don Francisco, Doña María, Doña Inmaculada, Doña Bárbara, Don Alexander, Doña Yolanda, Don Mauricio, Don Juan Pedro, Don Javier, Don Jesús María, Doña Rosa, Doña Isabel, Don Isidro y Doña Cecilia, representados por el Procurador Don Alejandro González Salinas, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un único motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por considerar que la Sala de instancia en la sentencia recurrida ha infringido los artículos 137 y 140 de la Constitución, que reconocen y garantizan la autonomía municipal, el artículo 114 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (aplicable al caso de autos) y el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, así como la jurisprudencia que los interpreta, que se recoge en las sentencia que se citan, acerca del alcance del control de los órganos autonómicos sobre la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal; infracción en que incurre la Sala sentenciadora cuando funda su fallo desestimatorio del recurso en que la resolución autonómica impugnada llevó a cabo un control de legalidad, aplicando los principios generales del derecho, cuando lo cierto es que la Modificación Puntual del planeamiento, cuya aprobación definitiva fue denegada, no infringía ninguno de esos principios, resultando que los aspectos atinentes a la ordenación prevista por esa Modificación, que han merecido la atención del Juzgador de instancia, se referían a decisiones discrecionales del Ayuntamiento de Cáceres afectantes a intereses estrictamente locales, motivo que se desarrolla ampliamente con transcripción de numerosas sentencia de esta Sala y una crítica tanto de la resolución administrativa impugnada como de la sentencia recurrida, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y, entrando a conocer del recurso contencioso-administrativo, estime éste y anule la resolución administrativa impugnada, declarando que procede la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Cáceres a que se contraen las actuaciones ante la Sala de instancia.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 13 de octubre de 2006, alegando que la innovación pretendida por los recurrentes, amparada bajo la adquisición de terrenos, es una auténtica y encubierta revisión del modelo territorial consagrado por el vigente Plan General, revisión que, a más de incoherente, ha sido tramitada como una mera modificación, por lo que la negativa de la Administración autonómica a la aprobación de la modificación del Plan obedece a la desconexión de elementos urbanísticos, al abandono de una delimitación urbana aún no agotada, a la existencia de espacios de suelo no programado más próximos al suelo urbano que el que ahora se califica y a la definición de intensidades de uso desacordes con el resto del planeamiento, lo que permite entender que existe una conculcación de los principios generales que dotan de coherencia interna al Plan y ello, tal y como dice la sentencia impugnada y admite el recurrente, habilita a la Administración autonómica para su no aprobación, pues respecto a ellos el Ayuntamiento no dispone de potestades discrecionales, como lo ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo en sus sentencias de fechas 30 de junio de 2003 y 21 de noviembre de 2002, razón por la que la resolución no entró en cada uno de los motivos individuales para no aprobarlo, aunque cada uno de ellos por sí sería suficiente para sustentar la decisión de no aprobar el plan, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se impongan las costas a los recurrentes.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 3 de febrero de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,
En el único motivo de casación, esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, se denuncia que la Sala de instancia en la sentencia recurrida ha infringido los artículos 137 y 140 de la Constitución, que reconocen y garantizan la autonomía municipal, el artículo 114 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (aplicable al caso de autos) y el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, así como la jurisprudencia que los interpreta, que se recoge en las sentencia que se citan, acerca del alcance del control de los órganos autonómicos sobre la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal; infracción en que incurre la sentencia recurrida cuando funda su fallo desestimatorio del recurso en que la resolución autonómica impugnada llevó a cabo un control de legalidad, aplicando los principios generales del derecho, cuando lo cierto es que la Modificación Puntual del planeamiento, cuya aprobación definitiva fue denegada, no infringía ninguno de esos principios, resultando que los aspectos atinentes a la ordenación prevista por esa Modificación, que han merecido la atención del Juzgador de instancia, se referían a decisiones discrecionales del Ayuntamiento de Cáceres afectantes a intereses estrictamente locales.
Este motivo de casación no puede prosperar por las razones que seguidamente pasamos a exponer.
La Sala de instancia, después de explicar, con toda corrección, en el fundamento jurídico cuarto la delimitación competencial en la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico entre la Administración autonómica y los Ayuntamientos, distingue el control de legalidad, atribuido a aquélla, de la discrecionalidad, atribuida a éstos cuando no afecte a intereses supramunicipales.
La cuestión ahora planteada se ciñe, por tanto, a dirimir si estamos ante un control de legalidad o ante un ejercicio discrecional de exclusivo interés local.
La representación procesal de los recurrentes sostiene que, con la negativa de la Administración autonómica a aprobar definitivamente la modificación puntual aprobada provisionalmente por el Ayuntamiento, el control se ha extralimitado por extenderse a aspectos discrecionales de interés meramente local, mientras que la Sala sentenciadora y la Administración autonómica, comparecida como recurrida, consideran que supuso un control de estricta legalidad.
En el fundamento sexto de la sentencia recurrida se deja constancia de que «aunque en la resolución se haga la genérica referencia a que la Modificación propuesta supone "intensidades, aprovechamiento y alturas" que difieren de las del "resto de los sectores"; es lo cierto que se está haciendo eco de las afirmaciones que se contienen en el informe emitido por el Servicio de Urbanismo de la Consejería de fecha 25 de julio de 2002. En efecto, en dicho informe, el técnico que lo suscribe deja patente las contradicciones de la Modificación respecto del mismo Plan que se modifica, haciéndole perder su coherencia interna; y así se constata que las alturas exceden de las establecidas con carácter general del suelo urbanizable programado, que es de cuatro o cinco alturas, en tanto que en el nuevo Sector se amplían a cinco más ático; contradicción que no resulta contradicha por los actores. Otro tanto cabe decir del aprovechamiento tipo que se corresponde a las determinaciones del nuevo Sector, que es de 0,4550 U.A./m2, en tanto que el establecido por el Plan con carácter general es inferior (0,3827); contradicción tampoco contradicha de contrario».
De estos hechos, no discutidos, la Sala de instancia concluye, con rotunda lógica, que dichas contradicciones son «suficientes para legitimar la decisión autonómica porque está en ello empeñada la exigencia de examen de legalidad que a la Administración autonómica compete, máxime cuando, como se ha de concluir, esas determinaciones comportan, en el último extremo, afectar el principio de igualdad».
Avalamos nosotros esta tesis mantenida por la Sala sentenciadora porque coincide exactamente con lo que declaramos en nuestra Sentencia, de fecha 4 de abril de 2003 (recurso de casación 8798/1999, fundamento jurídico segundo), al expresar que «entre aquellos elementos reglados, susceptibles de ser revisados por la Comunidad Autónoma en el acuerdo de aprobación definitiva se encuentran todos aquéllos que, aunque no se resuelvan con la simple aplicación de una norma a la situación de hecho contemplada, sirven para dotar de lógica y coherencia interna al plan, pues respecto de ellos no cabe hablar de que el Ayuntamiento disponga de potestades discrecionales», jurisprudencia esta recogida y seguida por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, que ahora reiteramos, razón por la que el motivo de casación alegado, como hemos indicado, debe ser desestimado, al no haberse infringido los preceptos en él invocados.
La desestimación del único motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas por partes iguales, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada por el Letrado de la Junta de Extremadura para oponerse al mencionado recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que, con desestimación del único motivo al efecto alegado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de Don Adolfo, Don Joaquín, Don Carlos Francisco, Don Daniel, Doña Gema, Don Rosendo, Don Ángel Jesús, Don Ildefonso, Don Luis Alberto, Don Enrique, Don Sergio, Don Alvaro, Don Lucio, Don Jesús Carlos, Don Francisco, Doña María, Doña Inmaculada, Doña Bárbara, Don Alexander, Doña Yolanda, Don Mauricio, Don Juan Pedro, Don Javier, Don Jesús María, Doña Rosa, Doña Isabel, Don Isidro y Doña Cecilia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de septiembre de 2004, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso contencioso-administrativo número 1581 de 2002, con imposición a los referidos recurrentes de las costas procesales causadas, por partes iguales, hasta el límite, por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, de cinco mil euros.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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