STS, 31 de Marzo de 1998

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de Febrero de 1.992, en el que aparece el Fallo que literalmente copiado dice:

FALLO: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: 1º) Estimar los recursos contencioso administrativo acumulados interpuestos por DON Rogelio (537/88) y la entidad "TEXACO CANARIAS, S.A." (606/88) respectivamente contra las Resoluciones del Director General de Obras Públicas del Gobierno de Canarias de 27 de Enero de 1.9888 (Antecedentes 2º) y otra sin fecha (Antecedentes 5º), así como contra los Decretos del Presidente del Cabildo de 20 de Mayo (Antecedente 7º) y 11 de octubre de 1.988 (Antecedente 8º ), los cuales anulamos por ser contrarios al Ordenamiento jurídico. 2º) No imponer las costas del recurso." A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derecho:

Es objeto de los presente recursos jurisdiccionales acumulados el determinar si se encuentra ajustada al Ordenamiento juridico la actuación desarrollada, a través de los actos administrativos impugnados, por las Administraciones Autonómica (Consejeria de Obras Públicas del Gobierno de Canarias) e Insular (Cabildo de Gran Canaria) en relación con las obras efectuadas (construcción de una Estación de Servicio) por el recurrente D. Rogelio en las inmediaciones de un punto kilométrico no determinado de la vía interurbana GC-1 (Las Palmas-Sur), situado a la altura del Polígono de "Las Remudas", en el término municipal de Telde. El Cabildo Insular (mediante Decreto de su Presidente, de 20 de Mayo de 1.988 ) ha ordenado no legalizar las obras efectuadas y proceder a la demolición de lo construido sin la autorización de tal Corporación, y, por otra parte (mediante otro Decreto de 11 de Octubre de 1.988 ) ha desestimado el recurso de reposición formulado contra el anterior. Por su parte, la Dirección General de Obras Públicas del Gobierno de Canarias (que, con anterioridad, mediante Resolución de 8 de enero de 1.987, habia autorizado las obras) se ha limitado a ordenar la paralización de los mismos (en base a denuncia formulada por el Servicio de Carreteras del Cabildo Insular) mediante Resolución de 27 de enero de 1.988, así como a declarar inadmisible el recurso deducido contra tal Resolución, por entender que la misma era irrecurrible al tratarse de una medida cautelar.

En consecuencia, no es objeto del presente recurso todo lo relativo a la revisión de la licencia municipal concedida por el Ayuntamiento de Telde para la realización de las obras de la Estación de Servicio, objeto del recurso 805/88 y que la Sala resuelva independiente pero coetaneamente con lospresentes. En todo caso, si se hace preciso dejar constancia de las patentes descoordinación de las tres Administraciones implicadas, con manifiesta vulneración -por todas ellas- de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución , y mas concretamente, del de coordinación de las Administraciones Públicas.

Con el fin de enmarcar en sus justos términos la cuestión debatida conviene señalar, desde ahora, que la Ley 51/1.974, de 19 de diciembre, de Carreteras (hoy derogada por la Ley 25/1.988, de 29 de julio), así como su Reglamento General aprobado por Decreto 1073/1.977, de 8 de febrero , someten las obras y uso limítrofes a las carretera a un conjunto de limitaciones y prohibiciones; En concreto, los artículos 34, 35 y 36 de la Ley mencionada disponen que no podrán realizarse obras, ni se permiten usos en las zonas de dominio público (art. 34), servidumbre (art. 35) y afección (artículo 36), sin la previa autorización o licencia del organismo administrativo del que depende la carretera.

En el supuesto de autos, el conflicto viene planteado por las dudas que existen acerca de la Naturaleza (Clasificación) de la via interurbana colindante con la Estación de Servicio, lo cual lleva implicito una diversa titularidad; Esto es, si se entendiese que tal vía (o tramo de via) forma parte de la denominada Autovia de Telde, la titularidad de la misma seria del Cabildo Insular de Gran Canaria, pero, en caso contrario la titularidad correspondiera a la Comunidad Autónoma de Canarias. Tema secundario, pero conectado, en su caso, con el anterior, es el relativo a la determinación de las auténticas caracteristicas de dichas vias, y de la incidencia de la legislación sectorial de carreteras a la sazón vigente.

La Ley de Carreteras mencionada define las carreteras en su articulo 1.2 , como "las vias de dominio y uso público proyectas y construidas para la circulación de vehículos automóviles; Pero aunque tal normativa -al igual que la actualmente en vigor- califique a las carreteras de "dominio y uso público", subyace en las mismas la idea de servicio público en sentido amplio. Mientras que en las vías públicas interurbanas llamadas "carreteras convencionales" interviene predominantemente el concepto de dominio público junto -aunque con menor protagonismo- al de obra pública, para las autopistas, sin embargo, el concepto fundamental en su naturaleza jurídica será el de servicio público, junto -ahora- al dominio público; De esta forma la obra pública no es, en síntesis, más que el objeto de un peculiar contrato administrativo -en el caso de carreteras y autovias-, o de una concesión -en el caso de las autopistas-, mas lo que es cierto es que tanto el contrato como la concesión desaparecen como tal concluir la relación jurídica, cediendo entonces el protagonismo al dominio público como título de intervención de la Administración en esta materia.

La Constitución de 1.978 modificó profundamente el esquema de competencias viarias, pues con anterioridad a la aparición del Estado de las Autonomias, el Estado español era un Estado de competencias viarias estatales o locales, tal y como establecida la Ley de Carreteras de 1.974, derogada hoy, como se ha indicado por la Ley 25/1.988, de 29 de julio ; Efectivamente, la citada Ley de Carreteras de 1.974 establecida un sistema de competencias basado en la titularidad de las mismas y en la clasificación que sobre éstos preveia la propia Ley: De esta forma el art. 2.1 disponia que la "titularidad de las carreteras, según los casos, corresponde al Estado, o a las Provincias o a los Municipios y demás Entidades locales", definiendo, a continuación qué son carreteras estatales (2.2), provinciales ( 2.3) y municipales (2.4), y, en consecuencia, entremezclando, pues, conceptos básicos: titularidad, competencia y materia. Esto es, para explicar la relación entre estos conceptos, se utiliza el criterio de la clasificación de las vias en las tres categorias a los que corresponderá un titular diferente, conservación, financiación, uso y explotación de las vias correspondientes. Sin embargo, como ya quedó apuntado, las carreteras españolas han experimentado variaciones importante a raiz de la consagración del Estado de las Autonomias, al no coindicir ya los conceptos de "materia" y "competencia" pues, como es de sobre conocido sobre una misma "materia" (las carreteras") van a recaer distintos criterios de atribución de competencias que definirán los titulares de las distintas vias. Como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional ( STC 29.noviembre.1983 ) "el ejercicio de una competencia por el Estado o por la Comunidades Autónomas, pueda traducirse en una pluralidad de acciones concretas, cuya legitimidad o ilegitimidad a los efectos que tratamos dependerá de si, efectivamente, quien los lleva a cabo es el titular de esa competencia".

Pues bien, el contenido de la competencia que las Comunidad Autónomas asumen sobre las carreteras de su titularidad vendrá dado a través de cada Estatuto, el cual debe producirse en el marco, fundamentalmente (dejando ahora al margen, las Leyes Orgánicas de Transferencias del artículo 150.2) de los artículos 148 y 149 de la Constitución , según cual sea su vía de acceso a la autonomía, quedando, en consecuencia relativizados no sólo por la delimitación de los Estatutos, y la interpretación constitucional que de ellos debe hacerse, sino también por la llamada "reserva de la cláusula de interés general" derivada de los artículos 150.3 y 55 de la Constitución . Mas concretamente, la Comunidad Autónoma de Canarias, -de momento-, tiene la titularidad sobre las "carreteras autonómicas, la cual le viene concedida por el artículo29.13 de su Estatuto de Autonomia (Ley Orgánica 10/1.982, de 10 de agosto ), sin que ello se hallare subordinado de alguna forma a los Decretos de Transferencias, ya que, como es sabido, estos no atribuyen a las Comunidades Autónomas nada que estas no tuvieren ya por el jugo combinado de la Constitución y de sus propios Estatutos de Autonomia ( STS 7 Abril. 1.983, 125/1.984, de 20 de diciembre, y 77/1.984, de 3 de junio ). Lo anteriormente señalado se refleja efectivamente en el Real Decreto 2125/1.984, de 1 de agosto , sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de carreteras, en cuyo apartado B) del Anexo I se señala que "se traspasan a la Comunidad de Canarias las funciones que venia realizando la Administración del Estado a traves del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo", los cuales se concretan, entre otras en "la titularidad, administración y gestión de las carreteras que se recogen ... y en general, todo aquellos que son actualmente gestionadas por los servicios de carreteras del Ministerio", asi como, por otra parte, "las funciones que la Ley 51/1.974, de Carreteras , atribuye a los órganos de la Administración del Estado, en relación con las carreteras de titularidad de los Cabildos y municipios".

Por lo que hace referencia, en segundo término, a las competencias, en esta materia, en relación con las vias locales, debe recordarse que la Ley de 1.974 establece -como se dijo- un criterio de clasificación de las carreteras por el cual se otorgaba la competencia para planificar, ejecutar y conservar las carreteras provinciales (insulares) y municipales a las Diputaciones (Cabildos) y Ayuntamientos, en plena conformidad con los artículos 101 y 243 del Decreto de 24 de junio de 1.955, por el que se aprobaba el Texto Articulado y Refundido de la Ley de Régimen Local, y con el 5 de la Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1.877 ; Asi se desprende del articulo 2.3 y 4 de la Ley de 1.974, en relación con el 5.1º y 6.1 de la también citada Ley de Obras Públicas . Sin embargo, con la aprobación de la Constitución de 1.978 y con la consagración de las Comunidades Autónomas como Entes dotados de autonomía politica, el planteamiento anterior ha variado respecto de las vias locales, cuya competencia sobre esta materia debe ser conectada con las respectivas competencias de las Comunidades Autónomas y con el contenido de la autonomia local que garantiza la Constitución; El articulo 36.1 de la Ley 7/1.985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, atribuye a las Diputaciones (el 41.1 a los Cabildos ) competencias en la materia por la vía de remisión a las leyes sectoriales (estatales y autonómicas), ultimando asi el cuadro de competencias propias de las mismas; Por ello parece lógico estimar que las carreteras municipales y provinciales (insulares) que define la Ley de Carreteras de 1.974 , deben entrar en los respectivos ámbitos competenciales aludidos.

NOVENO; Pues bien, en el ámbito de este marco normativo, debe situarse el litigio planteado que, evidentemente, es un conflicto competencial entre las Administraciones Autónomica e Insular a pesar del posicionamiento negativo -insólito en este tipo de conflictos- adoptado por la Administración autonómica frente a los planteamientos de la Administración insular. Lógicamente tal conflicto competencial no se mantiene en el ámbito o nivel normativo, sino sobre una simple y dura realidad fisica - a la cual el conflicto va con substancialmente unido-, cual es la intersección de dos vias interurbanas: la denominada "Autopista Las Palmas -Sur" -o Las Palmas-Gando- (denominaciones que ahora se aceptan a efecto simplemente expositivos, y sin perjuicio de lo que luego se dirá); La primera de estas vias (posterior en el tiempo) cumple la función, principal, de conectar la segunda via (en su doble sentido) con la Ciudad de Telde, sin perjuicio de su continuación hacia la costa (La Garita); Y, como quiera que la incidencia de ambas vias es perpendicular fue preciso articular un complejo "trebol" de enlaces entre ambos y -lógicamente- hacer sobre pasar ( a nivel inferior) la "Autovia" bajo la "Autopista". (En el plano nº 5 "Enlaces e intersecciones" aportado por el Cabildo como documento nº 14, se aprecia el conjunto articulado).

La expresa intersección fue autorizada, a petición del Cabildo Insular en Resolución de 30 de Noviembre de 1.978 (documento 20 del Cabildo) del Ingeniero Director Técnico de la Junta Administrativa de Obras Públicas de Las Palmas, debiendo de la misma destacarse su condición tercera en la que se expresa que "las obras se ejecutarán con arreglo al Proyecto suscrito en Junio de 1.976 por el Ingeniero de Caminos D. Francisco Monzón Blanco"; proyecto al cual pertenece el plano de conjunto antes aludido. En dicho proyecto se especifica como se produce el enlace entre la via "Las Palmas-Sur" y la Autovia de Acceso a Telde: Del margen derecho de la calzada Las Palmas-Sur parte la denominada "via colectora-distribuidora CD-1" la cual, separada mediante una mediana, discurre paralela a la calzada principal mencionada; De la citada via "CD 1" (en su margen derecho) parte, a su vez, el donominado (sic) "ramal directo R-1" que conecta con la Autovia, en dirección a Telde. Debe, no bostante, (sic) destacarse como también (y antes de la salida del ramal directo "R-1"), en el margen derecho de la citada Via CD-1 se encuentra la conexión con el denominado "Acceso al Poligono de Las Remudas", desde el cual, a su vez (y mediante una rotonda interior del mismo) se accede a la Estación de Servicio objeto de las resoluciones administrativas que ahora se revisan. Con arreglo, pues, a este pryecto (sic) la integridad de la via "CD-1", fue proyectada y realizada por el Cabildo Insular, formando parte de la Autovia de la que el mismo es titular.

Las dudas, y el conflicto competencial planteado, surgen al no ser el referidoproyecto y la referida autorización, los únicos que contemplan (al menos en parte) la denominada via "colectora-distribuidora" (conocida como "CD-1" en el proyecto mencionado). Efectivamente, con fecha de 23 de junio de 1.977 (anterior, pues, a la antes citada de 30 de noviembre de 1.978) el mismo Ingeniero Director Técnico de la Junta Administrativa de Obras Públicas, a petición -ahora- del Delegado Provincial del Ministerio de la Vividna (sic) autorizó "la construcción del acceso al Poligono de Las Remudas desde la Autovia Las Palmas-Gando", "consistente -según la propia autorización expresa- en el ramal de salidahacia el Poligono y la vialidad del acceso al mismo"; Resulta importante recabar en el contenido de la "condición particular segunda": "las obras se ejecutaron con arreglo al Proyecto suscrito en Abril de 1.977 por el Ingeniero de Caminos Don Eusebio ". Basta comparar la via "colectora-distribuidora CD-1" del proyecto del Cabildo (junio de 1.976), con el denominado "ramal de salida hacia el Poligono" del proyecto del Ministerio de la Vivienda (abril de 1.977), para comprobar que -al menos hasta el punto del enlace con el poligono -ambas vias son una misma, proyectada por un mismo Ingeniero, aunque plasmada en dos distintos proyectos para dos diferentes Administraciones, manifiestamente descoordinadas.

Con la base de tal sustrato fáctico, bien lógicos resultan las dudas de titularidad surgidas al respecto: Cuando la entidad "Texaco Canarias S.A." solicita (el 6 de junio de 1.988) del Director General de Obras Públicas (que habia paralizado las obras el 27 de eberi (sic) anterior) información "sobre quien detenta la titularidad y posee por tanto jurisdicción y competencias sobre el ramal de salida cuestionado", tal organismo, lejos de responder de inmediato solicita, a su vez, información del Cabildo Insular, mas dejando constancia (oficio de 20 de junio de 1.988) de que "según los datos que obran en este Servicio, el acceso al Poligono de Las Remudas desde la carretera GC-1 fue ejecutado con anterioridad a las obras del Enlace de la Autovia de Telde"; Información que concreta en el dato de la posterior modificación -o no- del "acceso al poligono" (construido con anterioridad) por las obras de "acceso a la autovia", posterior en el tiempo, pero que no tiene respuesta por parte del Cabildo, limitándose entonces a responder la Administración autonómica que "el referido tramo de la via colectora -distribuidora de la Autovia de Acceso o Telde, forma parte del proyecto aprobado el 30 de Agosto de 1.976", pero, también es cierto que igualmente "formaba parte" del proyecto estatal, conforme al cual, además fue construido en su tramo inicial hasta la entrada el Poligono, a pesar de que en el periodo de prueba se manifieste (oficio de 6 de Abril de 1.989" "que no existen datos en cuanto a la persona o entidad que la construyera".

El dato relativo a la expropiación de los terrenos tampoco contribuye a clarificar la situación, puesto que si bien es cierto que al recurrente Sr. Rogelio le fueron expropiados terrenos "con motivo de las obras de la via de enlace entre la Ciudad del Telde y la Autovia Las Palmas-Gando" (finca nº 48-A), también lo es que, en la Memoria redactada en el proyecto del "acceso desde la Autovia de enlace de Las Palmas con su Aeropuerto de Gando, al Poligono de las Remudas", en el particular de la misma denominado "disponibilidad de los terrenos" se señala que "los terrenos sobre los que se construirá el acceso están disponibles plenamente, un aparte por pertenecer al Poligono de Las Remudas propiamente dicho y la franja necesaria para efectuar la via colectora-distribuidora ha sido expropiada por el Excmo. Cabildo Insular de Gran Canaria al ser necesario para ejecutar su Autovía de Acceso a Telde", con lo que se mantiene la duda de quien fuera -realmente- el beneficiario de tal expropiación efectuado -eso sí- por el Cabildo.

Ante tal situación la Sala, por los argumentos (principios generales) que se dirán, se inclina por la estimación de los recursos formulados al no resultar acreditado el carácter insular (y la titularidad del Cabildo) en relación con el tramo inicial de la via colectora-distribuidora colindante con la estación de servicio, careciendo en consecuencia la Administración insular del titulo competencial al respecto. Como ya tiene declarado el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias, de las que son una muestra sus últimas de 1 de febrero, 3 de mayo, 8 de junio y 5 de Octubre de 1.990, "en el conflicto que se suscita entre la "estricta legalidad" de la actuación administrativa y la "seguridad jurídica" derivada de la misma, tiene primacía esta última sobre aquélla, cuando la Administración mediante actos externos inequívocos mueve al administrado a realizar una actividad que le origina unos necesarios desembolsamientos económicos, organización de medios personales y materiales"; ya que, la aludida doctrina del Tribunal Supremo acoge un principio, que aunque no extraño a nuestro Ordenamiento Jurídico bajo la denominación de la " bona fides", ha sido asumido por la jurisprudencia del Tribunal de la Comunidad Europea bajo la rúbrica de "principio de protección de la confianza legítima del ciudadano" en el actuar de la Administración que se beneficia a su vez del principio de "presunción de legalidad de los actos administrativos", si bien aquel principio no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha "confianza" se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración, lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la "apariencia de legalidad" que la actuación administrativa a través de actos concretos revela, moviendo a la voluntad del administrado a realizar determinados actos, inversiones económicas, medios materiales y personales, que después no concuerdan con la verdadera voluntad de la Administración y susconsecuencias, revelada y producidas con posterioridad a la material realización de aquéllos por los particulares; máxime cuando dicha "apariencia formal de legalidad que indujo a racional confusión en el interesado, originó en la práctica para éste unos daños o perjuicios que, jurídicamente, no tiene por qué soportar". Son representativos de la jurisprudencia comunitaria aludida las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Económica Europea Lemmerz-Werke (de 13 de julio de 1.978 Tópler ( de 16 de mayo de 1.979), Tomadini , etc.

Y en el supuesto de autos es evidente que tal "confianza" y "apariencia de legalidad", con toda claridad surgieron para los recurrentes, no ya de la propia Resolución de autorización de las obras (de 8 de enero de 1.987) -que contempló la vía colectora - distribuidora-, sino incluso con anterioridad, del informe de 16 de mayo de 1.986, de la propia Dirección de Obras Públicas, a petición de Texaco Canrias (sic) S.A., en el que se significa la prohibición de acceso por la via colectora-distribuidora. Por todo lo anterior procede la anulación de las cuatro Resoluciones impugnadas: A) Los dos Decretos del Presidente del Cabildo (de 20 de Mayo y de 11 de octubre de 1.988 ), por las razones aludidas de ausencia de competencia del Cabildo, en primer término; Y, en segundo lugar, -pronunciamiento que, en consecuencia, se realiza a efectos meramente dialécticos-, por cuanto la vulneración que se esgrime del articulo 86.m), basado en las distancias con otras estaciones de servicio (en Las Islas Canarias) no resulta de aplicación a un supuesto como el de autos en el que la estación de servicio no tiene acceso "en la misma margen de la carretera", como ya dijo esta Sala, en relación con otra Estación de servicio de similares características y muy próxima a la anterior, en Sentencia de 16 de junio de 1.990 (Recurso 192/88); Pronunciamientos que deben reproducirse en relación con el artículo 117 del mismo Reglamento , por cuanto el tramo mencionado ni es parte -como se ha dicho- de la "Autopista", a pesar de la reiterada denominación que se utiliza en este sentido: Bien expresiva es la propia Administración autonómica al utilizar (en la Resolución de 8 de enero de 1.987) la expresión "Carretera GC-1"; por otra parte la simple realidad de los hechos descalifica tal naturaleza y denominación, pues, es tan solo a partir del Aeropuerto de Gando en dirección Sur cuando la realidad de las cosas y la propia señalización acreditan la existencia de una auténtica "Autopista". B) En cuanto a la resolución - cuya fecha no consta del Director General de Obras Públicas (declarando inadmisible los recursos formulados por el recurrente contra la paralización) "dado el carácter de acto irrecurrible", en base a lo establecido en los artículos 1º y 37 de la Ley Jurisdiccional, con el respaldo de los 24, 103 y 106 del texto constitucional , sin necesidad de mas comentarios. C) Por último, por lo que hace referencia a la Resolución de paralización de las obras (de 27 de enero de 1.988), por caracter del soporte fáctico que lo sustentaba (supuesto vulneración de la distancia al borde derecho de la calzada mas próxima: vía colectora-distribuidora) y, en consecuencia no resultar de aplicación el artículo 86.1) del Reglamento , por cuanto las potestades suspensivas (previstas en el 88.1 del propio Reglamento ) lo son en relación con "obras y usos no autorizados o que no se ajusten a las condiciones establecidas en las autorizaciones ( articulo 29.2 de la Ley de Carreteras "), lo cual, evidentemente, no acontece en el supuesto de autos al existir una autorización previa (de 8 de Enero de

1.977) y ajustarse las obras a las condiciones en la misma establecidas; Resolución -no se olvide- que no es objeto de este recurso.

No se aprecian motivos para la imposición de las costas de los recursos ( artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional ).

Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación procesal de la Comunidad de Canarias y como parte apelada la empresa "Texaco Petrolifera S.A. y otro" representados por el Procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez.

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuó el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en la que, con estimación del presente Recurso de Apelación, revoque la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, y declarando que los actos administrativos de la Comunidad Autónoma de Canarias recurridos con conformes a Derecho.

Concedido traslado a la representación procesal de la empresa "Texaco Petrolífera S.A. y otro, quienes presentaron escrito de alegaciones en el que suplica a la Sala dicte sentencia por la que, dicte sentencia desestimando la apelación, y confirmando en todas sus partes la Sentencia apelada, con condena expresa al apelante de las costas en esta instancia.

QUINTO.- Conclusas las actuaciones, se acuerda su señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno corresponda, fijándose a tal fin el día DIECIOCHO DE MARZO DE 1.998.

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, se han tramitado acumulados los recursos 537 y 606 de 1.988. En el primero de ellos era parte recurrente D. Rogelio y, en el segundo, la entidad Texaco Canarias S.A.. Expuestas sucintamente, las circunstancias que configuran la cuestión litigiosa en el recurso 537/1.988 son las siguientes: a) en fecha 8 de enero de 1.987 D. Rogelio obtuvo una autorización de la Dirección General de Obras Públicas del Gobierno de Canarias (Servicio de Carreteras) para construir una Estación de Servicios en el margen derecho del acceso al Polígono de Las Remudas, según el proyecto presentado, sujeto a dos condiciones: que el edificio distara como mínimo 21'35 metros del eje de la calzada Las Palmas-Sur y que la Estación de Servicio no tuviera acceso directo a la vía colectora distribuidora ni a la calle Sakhespeare (camino existente); b) obtenida la correspondiente licencia municipal, inicio el solicitante la construcción de las obras y, en 27 de enero de 1.988, cuando ya estaban casi terminadas, una Orden de la citada Dirección General de Obras Públicas ordenó la paralización de las obras, con motivo de que una comunicación del Cabildo Insular de Gran Canaria había advertido a la Dirección General, que las obras se estaban realizando a una distancia de 14'80 metros del borde derecho de la calzada correspondiente a la vía colectora-distribuidora del enlace, a distinto nivel de la citada carretera del Gobierno de Canarias con la Autovía de Telde, sin la preceptiva autorización reglamentaria; c) en escrito de 18 de febrero de 1.988 D. Rogelio solicitó se dejase sin efecto la paralización de las obras por estar debidamente probada la legalidad de las obras, según los documentos que acompaña al mismo; pero no obteniendo respuesta al mismo, interpuso recurso de reposición contra la denegación presunta por silencio, solicitando se dejase sin efecto la orden de paralización; d) en fecha 30 de junio del propio año se le notifica resolución de la Dirección General de Obras Públicas del Gobierno de Canarias (Servicio de Carreteras) en el que se declaraba inadmisible el recurso de reposición, porque la orden de paralización de las obras no es recurrible al ser una medida de carácter cautelar.

En cuanto al recurso acumulado, el 606/1.988, fué incoado por la empresa Texaco Canarias S.A., parte interesada en la cuestión por ser la Compañía que "abandera" dicha estación de servicio y a la que le fue denegada la legalización de las obras, y se ordenaba su demolición por parte del Cabildo Insular de Gran Canaria en decreto de 20 de mayo de 1.988 , que alegaba que la estación se encuentra al margen de la vía colectora distribuidora de la autovía de Telde. Texaco se opone alegando que la estación se construye en la margen derecha del acceso al Polígono de Las Remudas, acceso que fue construido por el Ministerio de la Vivienda, luego integrado en el de Obras Públicas, cuyas competencias se transfirieron al Gobierno de Canarias, que es por medio de su Dirección General de Obras Públicas (Sección de Carreteras) el titular de dicho acceso. Entablado recurso de reposición fue desestimado por el Cabildo de Gran Canaria, por silencio administrativo; aunque con posterioridad a la interposición del recurso contencioso-administrativo fue denegado expresamente por decreto de 11 de octubre de 1.988 . En este recurso 606/ 1.988 ha sido parte en concepto de coadyuvante D. Julián al ostentar un interés directo y personal, al ser titular de la Estación de Servicio más próxima a la que se pretende construir; alega además que no se puede hablar de error al pedir autorización al Gobierno Autónomo, cuando se es consciente de que la vía pertenece al Cabildo Insular con quien se ha litigado en otro recurso como coadyuvante, y es evidente que el Gobierno Autónomo carecía de competencia por lo antes dicho. Finalmente se adhiere a los argumentos de las Administraciones demandadas en cuanto a la improcedencia de la legalización.

Abierto periodo de prueba a solicitud de las partes litigantes, la empresa TEXACO S.A. solicita diversa prueba documental y reconocimiento judicial por parte de la Sala, de la estación de servicios y sus alrededores; la Comunidad de Canarias se remite al expediente administrativo; el Cabildo solicita diversa prueba documental; el coadyuvante solicita prueba documental y pericial. Admitidas las pruebas por el Tribunal de instancia se han practicado las documentales y la de reconocimiento judicial; pero la pericial no han podido practicarse porque citadas las partes para la designación de perito, no se ha personado ninguna de ellas; intentada por la Sala para mejor proveer, tampoco se ha podido practicar por idéntico motivo de inasistencia de las partes litigantes.

La sentencia de instancia ha estimado los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuesto por Don Rogelio (recurso 537/88) y la entidad TEXACO CANARIAS S.A. (recurso 606/88), y ha anulado las resoluciones del Director General de Obras Públicas del Gobierno de Canarias de 27 de enero de 1.988 (Antecedentes 2º) y otra sin fecha (Antecedentes 5º.), así como los decretos del Presidente del Cabildo de 20 de mayo (Antecedentes 7º) y de 11 de octubre de 1.988 (Antecedentes 8º) por ser contrarios al ordenamiento Jurídico. Aunque hemos aceptado íntegramente los

FUNDAMENTOS DE DERECHO de la sentencia de instancia, estimamos procedente resaltar, en síntesis, la argumentación másdirectamente formulada en relación con la cuestión debatida. Así la Sala de instancia ha puesto de relieve la patente descoordinación existente entre las Administraciones Públicas intervinientes, puesto que tanto la Ley de Carreteras de diciembre de 1.974 -hoy derogada por la Ley de 29 de julio de 1.988- así como el Reglamento de aquella, de 8 de febrero de 1.977 , disponen que no podrán realizarse obras, ni permitirse usos en las zonas de dominio público, servidumbre y afección, sin la previa autorización o licencia del organismo administrativo del que depende la carretera. Enmarca el conflicto planteado por las dudas que existen acerca de la naturaleza (clasificación) de la vía urbana colindante con la Estación de Servicio, lo que lleva implícita una diversa titularidad: si se entendiese que tal vía, o tramo de vía, forma parte de la denominada Autovía de Telde, la titularidad de la misma sería del Cabildo Insular de Gran Canaria; pero, en caso contrario, la titularidad correspondería a la Comunidad Autónoma. Añade que la Constitución de 1.978 ha modificado profundamente el esquema de competencias viarias, de tal manera, que así como la Ley de Carreteras de 1.974 establecía un sistema de competencias basado en la titularidad de las mismas y en su clasificación en estatales, provinciales y locales, entremezclando conceptos básicos, como titularidad, competencia y materia, la regulación postcontitucional refiere el contenido de la competencia que las Comunidades Autonómicas asumen sobre las carreteras de su titularidad, a lo que establezca cada Estatuto, a tenor de los artículos 55, 148, 149 y 150.3 de la Constitución. Concretamente en lo que se refiere a Canarias le viene concedida a su Comunidad Autónoma la titularidad sobre las carreteras autonómicas, por el artículo 29.13 de su Estatuto de Autonomía (Ley Organica 10/1.982 de 10 de agosto ). De ahí que el Real Decreto de 1 de agosto de 1.984 sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de carreteras, señala en su apartado B) del Anexo I que "se traspasan a la Comunidad de Canarias las funciones que venía realizando la Administración del Estado a través del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo". Por otra parte en cuanto a las vías locales también desde la Constitución ha variado el planteamiento anterior, y así la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1.985 atribuye a las Diputaciones, -en este caso a los Cabildos-, según el artículo 41 competencias por la vía de remisión a las leyes sectoriales (estatales y autonómicas) de manera que no debe caber duda que las carreteras municipales y provinciales o insulares de la Ley de Carreteras de 1.974 , deben entrar en los respectivos ámbitos competenciales. Finaliza la sentencia diciendo que el conflicto competencial no se mantiene sobre un nivel normativo, sino sobre una simple realidad física cual es la intersección de dos vías interurbanas: la denominada " Autovía de Acceso a Telde" y la conocida como "Autopista Las Palmas-Sur o Las Palmas-Gando" y, como tal intersección viaria es perpendicular, fue preciso articular un complejo "trebol" de enlace entre ambas y lógicamente hacer pasar la Autovía bajo la Autopista; ahora bien, dicha intersección fue autorizada a petición del Cabildo insular en resolución de 30 de noviembre de 1.978, pero con arreglo a otro Proyecto anterior de junio de 1.977, a petición del Delegado Provincial del Ministerio de la Vivienda. En consecuencia la Sala de instancia se inclina por la estimación de los recursos formulados al no resultar acreditado el carácter insular (y la titularidad del Cabildo) en relación con el tramo inicial de la vía colectora-distribuidora colindante con la estación de servicio; careciendo, en consecuencia, la Administración insular del título competencial al respecto; en cuanto a la distancia a otra estación de servicio también la desestima porque no tiene acceso en la misma margen de la carretera como ya dice la Sala en sentencia de 16 de junio de 1.990 en el recurso 192/88; en cuanto a la resolución del Director General de Obras Públicas, que declaró inadmisibles los recursos entablados contra la paralización, se anula en aplicación de los artículos 1 y 37 de la Ley Jurisdiccional con el respaldo de los artículos 24, 103 y 106 de la Constitución , sin necesidad de más comentarios; por último, en cuanto a la paralización de las obras era improcedente por carecer del supuesto fáctico que lo sustentaba (la supuesta vulneración de la distancia al borde derecho de la calzada más próxima (vía colectora-distribuidora) y en consecuencia no resulta de aplicación el artículo 86 del Reglamento, en relación con el 88 , por cuanto las potestades suspensivas lo son en relación con obras y usos no autorizados, o que no se ajusten a las condiciones establecidas en las autorizaciones, datos que no se dan en este caso.

La sentencia ha sido acatada por D. Rogelio y por la entidad TEXACO CANARIAS S.A., así como por el Cabildo Insular de Canarias, y por el coadyuvante D. Julián ; y ha sido apelada sólo por la Comunidad de Canarias; habiéndose personado como apelados bajo una misma representación y defensa los dos primeramente citados. La discrepancia de la Comunidad Autónoma respecto de la sentencia de instancia, se centra en que no cabe anular la orden de paralización de las obras como hace la sentencia recurrida. Otra cosa es que después se averigüe quién sea el titular de la vía en litigio, la colectora distribuidora, que resultó ser la Consejería de Obras Públicas dado que la vía había sido construída con anterioridad a la Autovía Telde-La Garita, por la Administración del Estado; y como el complejo del Polígono Las Remudas fue transferido posteriormente a la Comunidad Autónoma de Canarias; siendo esta la razón por la cual desconocía los detalles relativos a dicho polígono y sus vías de acceso; por ello la postura más sensata fué paralizar las obras. Por ello debieron ser anulados los decretos del Cabildo Insular que, en definitiva, dispusieron la no legalidad de las obras ordenando su demolición; pero los actos de la Comunidad Autónoma deben tener otro tratamiento ya que la resolución de paralización era una medida cautelar; aunque otra caso es que haya quedado sin efecto. Por último, en cuanto a la inadmisibilidad del recurso de reposición interpuesto contra la paralización por el Sr. Rogelio no supuso la infracción de los artículos 24 ni103 ni 106 de la Constitución ni los 1º y 37 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa , porque se trataba de un acto de trámite, de una medida cautelar, cuya resolución final es la que es susceptible de recurso. Tal argumentación carece de virtualidad alguna a los pretendidos efectos de revocación de la sentencia. A la argumentación, sólida y extensa de la sentencia recurrida, que hemos aceptado íntegramente y está también basada en la amplia prueba practicada, incluso en la percepción personal de la Sala de instancia en la prueba de reconocimiento judicial llevada a cabo, puede añadirse ahora, como alega la parte apelada, que datos que permitieron aclarar que el ramal de acceso al Polígono de Las Remudas realizado por el Ministerio de la Vivienda, se encontraban en la propia Consejería de Obras y habrían permitido clarificar la situación desde el primer momento. Finalmente el párrafo 1 del artículo 37 de la Ley Jurisdiccional abona plenamente el rechazo a la inadmisibilidad del recurso contra la paralización de las obras que se dice ahora ser una medida adoptada por una Administración ajena que involuntariamente se vió involucrada en los hechos.

Lo anteriormente expuesto y razonado da lugar a la desestimación del recurso de apelación y por tanto a la confirmación de la sentencia recurrida; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional .