STS, 19 de Enero de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 19 Enero 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Enero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado, bajo la dirección de Letrado; y, siendo parte apelada la Sociedad General de Obras y Construcciones, S.A. (Obrascon), representada por el Procurador D. Leopoldo Puig y Pérez de Inestrosa, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 1989, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso sobre petición de reconocimiento de derechos sobre contratación administrativa.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 2173/85, promovido por la Sociedad General de Obras y Construcciones S.A., y en el que ha sido parte demandada la Administración General del Estado, sobre petición de reconocimiento de derechos sobre contratación administrativa.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de noviembre de 1989, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando, como estimamos, el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por la Sociedad General de Obras y Construcciones, S.A.; representada por el Procurador D. Juan Corujo López Villamil, con asistencia letrada, contra la desestimación presunta por silencio de sus dos reclamaciones de indemnización por las diferencias de coste de las dos obras contratadas de "Refuerzo del firme de la Carretera N-11 de Madrid a Francia por Barcelona", P.K. 465 al 484 y 446, 348 al 465, debemos declarar y declaramos dicho acto desestimatorio contrario a derecho y en consecuencia lo anulamos; y declaramos asimismo el derecho del recurrente a ser indemnizado en las sumas que reclama de 17.546.195 y 12.166.906 Ptas. por uno y otro contrato, condenando a su pago a la Administración demandada, así como a los intereses de esas sumas a partir de esta Sentencia. Sin mención de las costas del Proceso.".
Contra dicha sentencia la Administración General del Estado, interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 7 de enero de 1998, en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de apelación, interpuesto por el Abogado del Estado, la sentencia de 17 de noviembre de 1989, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por la que se estimó el recursocontencioso-administrativo número 2173/85 que se encontraba pendiente ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso contencioso-administrativo había sido iniciado por la entidad Sociedad General de Obras y Construcciones, S.A., contra la desestimación por silencio de la petición de reconocimiento de derechos derivados de los contratos de obra en que resultó adjudicataria y consistentes en: "- Refuerzo del firme y drenaje. Carretera N-II de Madrid a Francia por Barcelona, P.K. 465 al 484.- Tramo: Lérida Sidumant. Clave 1-L- 343, con un presupuesto de 105.098.129 pesetas. - Refuerzo del firme. Carretera N-II de Madrid a Francia por Barcelona, P.K. 446, 348 al 465.- Tramo: Fraga-Lérida.- Clave 1-L-348.".
En la Súplica del escrito de demanda se concretaba el total reclamado en 17. 546.195 pesetas, de un lado, y, en 12.166.906 pesetas, de otro. La reclamación se sustentaba en estimar que habiendo sido excluida la revisión de precios para las obras citadas, el incremento de precios (acordado por la Administración) sufrido por las materias primas utilizadas en la realización de tales obras constituía un "factum principis" que hacía procedente que el referido y desmesurado incremento de los derivados del petróleo utilizados fuese soportado por la Administración.
La sentencia de instancia, tras describir los hechos que se encuentran en el origen de la demanda, y mediante la invocación del principio de equivalencia económica de las prestaciones del contrato administrativo, de la responsabilidad objetiva de la Administración, y del alegado "factum principis", estima íntegramente la demanda.
El recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado se centra en los siguientes extremos, todos ellos de naturaleza estrictamente jurídica. 1) El contrato de obra es un contrato que se celebra a riesgo y ventura del contratista y sólo admite la modificación por la cláusula de "revisión de precios". En este contrato, sin embargo, tal cláusula ha sido expresamente excluida. 2) El hecho contemplado, modificaciones notables de los precios de los derivados del petróleo usados en las obras contratadas, no puede calificarse como un "factum principis", ya que la Administración actuó obligada por las contingencias del mercado, se está, más bien, en presencia de una situación de "riesgo imprevisible", que obliga a repartir entre ambas partes contratantes los efectos económicos que sobre el contrato inciden. De todas formas el riesgo imprevisible, reconocido como causa capaz de modificar la posición económica de los contratantes en el ámbito de la contratación local, carece de ese reconocimiento en la legislación estatal. En definitiva, la pretensión de la demanda carece de cobertura legal, y la sentencia impugnada al no haberlo reconocido así debe ser revocada.
El planteamiento del recurso de apelación realizado por el Abogado del Estado circunscribe el debate a si tiene o no cobertura legal la modificación pretendida por el contratista. Es decir, se da por hecho que todas las elevaciones de precios acordadas, (una, el 6 de junio de 1980, anterior incluso a la Orden de contratación de la Obra, y que parece que debió ser tenida en cuenta por el contratista al realizar su oferta, otra, el 13 de marzo de 1981, en fechas próximas al momento de finalización del plazo contractual, y otra el 24 de julio de 1981, una semana antes de la terminación de las obras como consecuencia de la prórroga concedida), han incidido en el contrato. La valoración de estos hechos es una dato fáctico aceptado por las partes que nosotros hemos de aceptar también.
La cuestión queda centrada en si las obras que la sentencia de instancia describe en su primer fundamento jurídico y los avatares que en su realización sucedieron, tienen o no cobertura legal. Parece procedente a efectos del ulterior análisis recoger los hechos y acaecimientos que han dado lugar al litigio. La sentencia de instancia en su primer y segundo fundamento los describe del siguiente modo: "Primero.- La Compañía recurrente, adjudicataria de los contratos de las obras de "Refuerzo del firme y drenaje. Carretera N - 11 de Madrid a Francia por Barcelona, AR. 465 al 484. Tramo Lérida Sidamunt. Clave 1 - L - 345" y las de "Refuerzo del firme. Carretera N - 11 de Madrid a Francia por Barcelona P.R. 446, 348 al 465 - Tramo Fraga - Lérida, Clave 1 - L - 348", solicitó el 13 de Agosto de 1981 que se la indemnizase, en una y otra obra, de los perjuicios sufridos en la ejecución de las mismas como consecuencia de la elevación en sucesivas veces de los precios de los asfaltos acordados por la Administración en uso de las atribuciones que le confiere la legislación del monopolio de petróleos. estos aumentos se produjeron durante el plazo de ejecución de los contratos, que, concebido inicialmente breve (cuatro meses), hubo de ser ampliado a causa de las condiciones meteorológicas que impidieron el cumplimiento de los plazos. No habiendo resuelto la Administración expresamente dichas peticiones (que se cifraban, la primera, en
17.546.195 Ptas. y la segunda, en 12.166.906 Ptas.) se denunció la mora en 13 de marzo de 1985, y persistiendo el silencio oficial, se interpuso este Recurso el 12 de Julio del mismo año. Segundo.- La Administración aceptó en el expediente (incluso expresamente en el informe técnico) todas las circunstancias de hecho en que el recurrente se funda, tanto las relativas a los plazos de ejecución del contrato (y su prórroga por imposibilidad de cumplimiento) como el incremento oficial de los precios de losproductos asfálticos y su cuantía, como, finalmente, el importe de las diferencias entre los precios fijados en el contrato y los que realmente costó la obra a consecuencia exclusiva de dichos aumentos de precio. En consecuencia, únicamente se plantea una cuestión jurídica; la de si, teniendo en cuenta que en el contrato a causa de la brevedad de los plazos previstos se había excluido expresamente la revisión de precios, los aumentos en el precio de los asfaltos acordados por la Administración determinaban un perjuicio indemnizable, o bien si el principio del "riesgo y ventura" y la exclusión de la revisión de precios se oponían a esa petición, tesis ésta articulada por la Administración.".
La Administración del Estado reconoció por el Decreto 2167/81 de 20 de agosto (y, por tanto, dió cobertura legal a las pretensiones del tipo de las que se actuan en este proceso), que las sucesivas y desproporcionadas elevaciones de precios de los productos asfálticos en relación con los experimentados por los restantes materiales básicos han dejado inadecuadas las fórmulas tipo de revisión de previos. Esta situación imposibilita la contratación de aquéllas obras que incluyan la realización de este tipo de pavimentos con la consiguiente disminución de la posibilidad inversora estatal. Exposición de motivos que constituye un reconocimiento paladino de la existencia de una situación de imprevisibilidad contractual que ha de tener la debida corrección para los contratos futuros.
El problema para nosotros radica en que el contrato de autos es anterior a este Decreto. Sin embargo el Consejo de Estado en su dictamen nº 46.172 y para una relación contractual semejante a la que, aquí contemplamos ha afirmado: ".... cuando la revisión de precios deviene ineficaz por concurrencia de hechos que escapan de las previsiones normativas establecidas al efecto, como sucede en el caso ahora contemplado, resulta ser aplicable la doctrina de la imprevisión. Cuando las normas sancionadas para restablecer el equilibrio económico del contrato no pueden lograr su finalidad, parece conforme a su espíritu remediar, por aplicación de aquella doctrina, el desequilibrio sobrevenido.... Otros dos factores que aconsejan compensar la imprevisión son la situación de desigualdad que se produce por aplicación del Real Decreto 2167/1981, de 20 de agosto, y el enriquecimiento injusto que se ocasionaría a favor de la Administración caso de no acordarse la compensación. Sobre ambos extremos conviene hacer algunas precisiones. El Real Decreto 2167/1981 tiene por finalidad corregir los desequilibrios que la elevación de precios produce en las fórmulas de revisión. De no compensarse por vía de imprevisión los contratos celebrados con anterioridad a su entrada en vigor resultaría que, en iguales condiciones económicas, sólo unos contratistas quedarían resarcidos....". Doctrina que comporta un reconocimiento explícito de que el riesgo imprevisible - las alteraciones contractuales que produzca - tienen cobertura legal en nuestro derecho.
Por su parte el Tribunal Supremo en sentencias de 26 y 27 de diciembre de 1990 que resuelven litigios esencialmente idénticos al aquí resuelto, ha declarado: "Es cierto que la doctrina del factum principis, como la de la "alteración de las circunstancias" -el tradicional rebus sic stantibus-, pueden justificar la alteración unilateral de los términos del contrato en función de "circunstancias sobrevenidas", como excepción admitida al principio fundamental contractus lex, cuando se trata del contrato administrativo de obras que han sido objeto de una regulación legal específica, a través de la figura jurídica de la "revisión de precios", encontrándose su regulación vigente, integrada básicamente, por el Decreto-ley 2/1964, de 4 de febrero, y sus disposiciones reglamentarias -sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1983. Pero también es cierto que cuando dicha figura de la revisión de precios deviene ineficaz, por concurrir otros hechos que escapan a las previsiones normativas establecidas al efecto, produciendo con ello en la relación jurídico-contractual que vincula a las partes, un desequilibrio económico de tal entidad y naturaleza, que el cumplimiento por el contratista de sus obligaciones derivadas de ella, sea excesivamente oneroso para el mismo, el cual razonablemente no pudo precaver, incluso empleando una diligencia fuera de las normas en este tipo de contrataciones, entonces y en éste último supuesto ha de acudirse a la aplicación de la doctrina de "riesgo razonablemente imprevisible" como medio extraordinario, como extraordinarias son sus causas, para restablecer el equilibrio económico del contrato. Es decir, para que sea aplicable dicha doctrina a fin de producir los efectos pretendidos, como fórmula compensatoria de perjuicios experimentados por el contratista en cuanto no hayan sido cubiertos a través de la figura jurídica de la "revisión de precios", es menester que las circunstancias concurrentes desencadenantes del desequilibrio contractual, además de ser imprevisibles, sean producidas sin culpa en los contratantes. Pues bien, en el supuesto de actual referencia, la sucesiva elevación del precio de un producto utilizado necesariamente en la obra contratada, como es el "ligante asfáltico", si bien no determinó la imposibilidad de ejecución de la obra -imposibilidad no deseada por ninguna de las partes concurrentes-, sin embargo dicha excesiva elevación de precio del aludido producto hizo sumamente oneroso el cumplimiento para el contratista de las prestaciones a las que se había obligado, pues los nuevos precios al alcanzar elevaciones razonablemente imprevisibles, aun empleando una especial diligencia, vinieron a modificar la estructura de los costes de la obra, con lo que es evidente la producción de una ruptura del primitivo equilibrio económico contractual. Sin que se pueda desconocer que -aunque no sea de aplicación al caso concreto-, la misma Administración reconoce en elPreámbulo del Real Decreto 2167/1981, "las desproporcionadas elevaciones de precios de los productos asfálticos". Otros dos argumentos que inducen a acceder a la indemnización compensatoria de perjuicios por la elevación de los precios de "ligantes asfálticos" antes meritada son, por una parte, la situación de desigualdad que produce la aplicación del Real Decreto 2167/1981, de 20 de agosto, para las adjudicaciones posteriores a la vigencia del mismo, cuando las anteriores sufrieron semejantes elevaciones de los precios encontrándose en iguales circunstancias; y por otra, al empobrecimiento injusto que el contratista tendría que sufrir, a pesar de que la Administración reconoce el hecho de la elevación imprevista de los precios y mantiene a ultranza los precios de licitación, lo que produce a su vez un enriquecimiento injusto para esta última.".
La aplicación de dicha doctrina al supuesto litigiosa comporta la desestimación del recurso que decidimos, pues, como ya hemos dicho, tanto el Consejo de Estado, como el Tribunal Supremo reconocen la virtualidad del riesgo imprevisible en los contratos administrativos de obras, lo que supone rechazar la argumentación básica en que se funda el recurso de apelación interpuesto.
Finalmente, el reparto de los efectos económicos de las subidas de precios que propone el Abogado del Estado no es viable. El defensor de la Administración no ofrece ningún criterio de reparto, y, además, como el incremento de precios se incorporó a las materias primas necesarias para la ejecución de la obra, es claro que el mayor valor de los bienes empleados en la ejecución de la obra se incorporó a ésta, por lo que debe ser el dueño de la obra quien financie el incremento discutido.
Que en materia de costas no procede hacer pronunciamiento expreso de las causadas en este recurso.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, actuando en nombre y representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia de 17 de noviembre de 1989, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 2173/85, y sin hacer una expresa imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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