STS, 15 de Septiembre de 1997
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| Número de Recurso | 7584/1991 |
| Fecha de Resolución | 15 de Septiembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Septiembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Señores al margen reseñados el recurso de apelación que con el número 7584 del año 1.991 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid representado por el Procurador Sr. Morales Price, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 9 de Mayo de 1.991 en el recurso número 579/90, sobre denegación de licencia para el uso y actividad de Bar. Siendo parte apelada D. Eugenio representado por la Procuradora Dña. Valentina López Valero.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 9 de Mayo de 1.991, en el que aparece el Fallo que literalmente copiado dice: FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Valentina López Valero, actuando en nombre y representación de DON Eugenio , contra el Decreto del Concejal Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Tetuán del Ayuntamiento de Madrid, de 9 de mayo de 1.990, en cuanto desestimatorio del recurso de reposición entablado frente al Decreto de 4 de diciembre de 1.989 por el que se denegó licencia de apertura para el uso y actividad de bar en la calle DIRECCION000 número NUM000 de Madrid, debemos declarar y declaramos que los referidos actos administrativos son nulos de pleno Derecho, reconociendo el derecho del demandante a que le sea concedida la licencia de apertura en su día solicitada en las mismas condiciones, en orden a no ser indemnizable la actividad autorizada con ocasión de la eventual expropiación del inmueble, que la concedida a la entidad "PIELEVA, S.A." por Decreto de 17 de febrero de 1.988. Sin costas." A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada. PRIMERO.- La igualdad es un valor preeminente en nuestro ordenamiento jurídico ya que en el artículo 1.1. de la Constitución resulta elevado este principio a valor superior del mismo. Este principio tiene después su consagración formal como derecho fundamental de los ciudadanos en el artículo 14 del propio Texto Fundamental, en el que se garantiza la igualdad ante la Ley y en aplicación de la Ley. En esta segunda dimensión, el principio de igualdad prohibe la emisión, bien por la Administración bien por los Tribunales, de pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal y que ha de aparecer como solución genérica y aplicable a casos futuros y no como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diverso. En consecuencia, cuando ante supuestos idénticos se produce una desigual aplicación de la Ley sin causa razonable es apreciable la existencia de discriminación (SSTC 49/1.985, 181/1.987, 115/1.989 y 1/1.990). SEGUNDO.- El reconocimiento por la Constitución del principio de igualdad en aplicación de la Ley ha venido a dar dimensión constitucional al carácter vinculante del precedente en determinados supuestos, que encontraba apoyo en el ordenamiento preconstitucional, en concreto, en los artículos 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y 43.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo. El primero concreta la obligación de ajustar la intervención administrativa en la actividad de los administrados al principio de igualdad ante la Ley; el segundo impone a la Administración la obligación de motivar los actos "que se separen del criterio seguido en actuacionesprecedentes". Es decir, la Administración puede, sin lesionar el principio de igualdad, apartarse del precedente, pero tiene que explicar las razones concretas que le lleven a ese apartamiento. Ya desde antiguo (SSTS de 3 de abril de 1.965 y 17 de mayo de 1.967), el Tribunal Supremo ha venido anulando las discriminaciones realizadas por los Ayuntamientos en materia urbanística, cuando se ha acreditado que frente a la denegación de una licencia se han otorgado otras para situaciones análogas. TERCERO.-Teniendo en cuenta los anteriores razonamientos, nuestra decisión no puede ser otra que la de estimar el presente recurso por ser nulas de pleno Derecho las resoluciones municipales impugnadas, en cuanto vulneradoras de un derecho fundamental: el derecho, a la igualdad en la aplicación, en este caso administrativa, de la Ley. En efecto, ante supuestos sustancialmente iguales el Concejal-Presidente de la Junta Municipal de Distrito de Tetuán del Ayuntamiento de Madrid ha resuelto inmotivada e injustificadamente de manera distinta: a) La Licencia objeto de este recurso y la solicitada por la entidad "PIELEVA, S.A." lo fueron en el mismo año (1.987); ambos solicitudes se referían a sendas actividades calificadas (bar y taller de peletería) a desarrollar, respectivamente, en dos locales del mismo inmueble (número NUM000 de la calle DIRECCION000 de Madrid). b) Cuando las dos licencias fueron solicitadas ya se encontraba en vigor el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1.985, que calificó al referido inmueble como fuera de ordenación siendo, en consecuencia, aplicables a las dos solicitudes las Normas
3.2.1 y 3.2.2 del citado instrumento de planeamiento, en relación con los artículos 60 y 61 del Texto Refundido de la Ley del Suelo. c) También había sido ya dictado, cuando se dedujeron ambas solicititudes de licencia, el Decreto interpretativo del Gerente Municipal de Urbanismo de 24 de marzo de 1.986 que, en consecuencia, debió ser tenido presente para la resolución de los dos expedientes. d) Por Decreto de 17 de febrero de 1.988 a "PIELEVA, S.A." le fue concedida la licencia solicitada sometida a la prescripción adicional de que, en caso de expropiación, la actividad autorizada por la misma no sería indemnizable. Sin embargo, con posterioridad, por Decreto de 4 de diciembre de 1.989, ante una situación igual y en consideración a estar el edificio fuera de ordenación, al demandante se le deniega la licencia solicitada, sin que se razone que la diversa decisión sea consecuencia de un cambio de criterio adoptado con carácter general y para el futuro. Es evidente, en conclusión, que el actor tiene derecho a que se le conceda la licencia solicitada en las mismas condiciones, en lo que se refiere a la cláusula de no ser indemnizable la actividad autorizada con ocasión de la eventual expropiación del inmueble, que la concedida a "PIELEVA, S.A." . CUARTO.- Como es sabido, no cabe la igualdad en la ilegalidad (SSTC 37/1.982, 39/1.989 y 58/1.989). Pues bien, al efecto es necesario precisar que la previa concesión a Derecho, pues la más autorizada jurisprudencia (v.gr.: STS de 7 de junio de 1.976), a la luz de lo dispuesto en el artículo 60.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aplicable a los usos por la remisión que al mismo hace el apartado 1 del artículo siguiente, permite soluciones como la adoptada en la licencia concedida a la citada sociedad: renuncia a toda indemnización por la obra realizada a la actividad autorizada con ocasión de la expropiación de inmueble. QUINTO.- Dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, no concurren en el presente caso los requisitos imprescindibles para hacer un expreso pronunciamiento sobre las costas, según el tenor del artículo 131.1º de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
Contra dicha sentencia, interpuso la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y, en virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por su trámite legal. Solicitando la parte apelante dicte sentencia en su día con revocación del fallo recurrido.
Concedido traslado a D. Eugenio representado por la Procuradora Dña. Valentina López Valero quien presentó escrito de alegaciones en el que suplica a la Sala dicte sentencia declarando no haber lugar a dicho recurso y confirmando en todos sus pronunciamientos la Sentencia num. 297, de fecha 9 de Mayo de 1.991, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con expresa imposición de costas al recurrente.
Conclusas las actuaciones, se acuerda su señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno corresponda, fijándose a tal fin el día ONCE DE SEPTIEMBRE DE 1.997.
SE ACEPTAN, EN LO SUSTANCIAL, LOS DE LA SENTENCIA APELADA
El acto administrativo impugnado es una resolución del Concejal Presidente de la Junta Municipal del Distrito de Tetuán (Madrid), de fecha 9 de mayo de 1.990 que, resolviendo recurso de reposición entablado por D. Eugenio , confirmaba otra resolución, de fecha 4 de diciembre de 1.989, por la que se denegaba a dicho recurrente la licencia solicitada para el uso y actividad de Bar en la calle DIRECCION000 nº NUM000 , porque el edificio donde se ubica la solicitud de licencia se encuentra fuera deordenación, según el artículo 3.2.2 y 3 del Plan General de Madrid del Decreto del Gerente Municipal de Urbanismo de 24 de marzo de 1.986. La sentencia de la Sala de instancia ha acogido la argumentación de la parte recurrente, que sostenía que la resolución denegatoria ha vulnerado el derecho fundamental a la igualdad, consagrado en el artículo 14 de la Constitución, puesto que en el año 1.987 la entidad "PIELEVA S.A.", al igual que el recurrente, solicitó licencia para actividad, en su caso de taller de peletería, a desarrollar en el mismo inmueble nº NUM000 de la calle DIRECCION000 , licencia que le fue otorgada por la Junta Municipal del Distrito de Tetuán, en tanto le fue denegada la licencia de bar al recurrente, basándose en que dicho inmueble estaba declarado fuera de ordenación, según el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1.985, por lo que la aplicación de los artículos 60 y 61 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en 1.976 y Normas 3.2.1 y 3.2.2. del Plan General, y Decreto interpretativo de la Gerencia Municipal de Urbanismo de 1.986 debieron ser aplicadas por igual a ambos casos. En consecuencia la sentencia declara la nulidad de pleno derecho de los actos recurridos, y reconoce el derecho del recurrente a la concesión de la licencia solicitada, en las mismas condiciones que a la entidad PIELEVA S.A. al no ser indemnizable la actividad autorizada con ocasión de la eventual expropiación del inmueble.
La sentencia ha sido apelada por el Ayuntamiento de Madrid, que basa su oposición a la misma en que el principio de igualdad sólo opera dentro de la legalidad, según constante jurisprudencia, pero el artículo 14 de la Constitución no prohibe que el legislador contemple la necesidad, o conveniencia, de diferenciar situaciones distintas y darles un tratamiento diverso. Añade que de conformidad con tal criterio, el otorgamiento de la licencia contraviene los artículos 60 y 61 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 y las Normas 3.2.1 y 3.2.2 del Plan General de Madrid. La parte recurrente, ahora apelada solicita la confirmación de la sentencia.
La argumentación del Ayuntamiento de Madrid, en cuanto referida al caso concreto que nos ocupa, es absolutamente inoperante y por tanto debe desestimarse. No alude siquiera en su escrito de alegaciones, ni ha acreditado en la primera instancia cuál sea esa diferencia de situación entre la concesión de una licencia y la denegación de la otra en el mismo edificio que está fuera de ordenación. Pero es que, sobre todo, no se puede obviar que el motivo de la denegación de la licencia a D. Eugenio es que el edificio donde se ubica la actividad está fuera de ordenación. Pues bien, la cuestión suscitada tiene similitud, y en algún caso, prácticamente identidad, con otras resueltas por esta Sala; concretamente en sentencia de 7 de febrero de 1.995 se abordaba el ajuste a Derecho también, de una resolución de la Junta Municipal de Tetuán del Ayuntamiento de Madrid, de 3 de junio de 1.988 confirmada en 10 de mayo de 1.989, que denegaba licencia de apertura de una cafetería en la calle Almansa nº 10 en edificio fuera de ordenación. La doctrina de esta Sala (Sentencias de 20 de diciembre de 1.988, 29 de marzo, 16 de octubre de 1.989; 18 de abril de 1.990, 28 de septiembre de 1.993, 29 de marzo y 21 de julio de 1.994; 7 de febrero y 26 de junio de
1.995, 12 de noviembre de 1.996) sienta que, aunque las licencias deben otorgarse o negarse de forma reglada según se ajuste o no a la ordenación urbanística -artículos 57.1, 58.1 y 178.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976- existen casos en los que resulta viable la autorización de obras, o licencia de usos, que no se acomoden a lo estrictamente previsto en el Plan; con este tipo de licencias se viene a dar expresión al sentido esencial del Derecho Administrativo que aspira siempre a armonizar las exigencias del interés público con las demandas del interés privado; así, cuando está prevista una transformación de la realidad urbanística que impediría cierto uso, pero, no obstante aquella transformación no se va a llevar a cabo inmediatamente, el uso mencionado puede autorizarse; con la salvedad, en atención al interés público, de que cuando haya de eliminarse, se procederá a hacerlo sin indemnización. Esta es la solución de equilibrio que el Derecho Administrativo significa dentro del ordenamiento jurídico; concretamente en el presente caso, en aplicación del artículo 60 del precitado Texto Refundido. La jurisprudencia que citamos viene enlazando estas licencias con el principio de la proporcionalidad que debe existir entre los medios utilizados -contenido del acto administrativo- y la finalidad perseguida -artículos 106.1 de la Constitución,
84.2 de la Ley 7/1.985 de 2 de abril reguladora de las Bases de Régimen Local, 83.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1.956, 40.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, articulo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, etc. En esta dirección, también las licencias provisionales -art 58.2 del Texto Refundido de 1.976- constituyen en sí mismas una manifestación de este principio de proporcionalidad en un sentido eminentemente temporal: si a la vista del ritmo de ejecución del planeamiento, una obra o uso provisional, no va a dificultar dicha ejecución, no sería proporcionado impedirlos; siempre, claro está, sin derecho a indemnización cuando ya no sea posible su continuación. Puede afirmase, también, que ambos tipos de licencias son un último esfuerzo de nuestro ordenamiento jurídico para evitar restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos y se fundan en la necesidad de no impedir obras o usos, que resulten inócuos para el interés público.
Lo anteriormente expuesto y razonado, en aplicación a las circunstancias concurrentes en el caso que nos ocupa da lugar, a mayor abundamiento de lo que se razona en la sentencia de instancia, ala confirmación de la misma y en consecuencia a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
QUE DESESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓN ENTABLADO POR EL AYUNTAMIENTO DE MADRID CONTRA LA SENTENCIA DICTADA POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID, EN FECHA 9 DE MAYO DE 1.991 EN EL RECURSO 579/90; SIN EXPRESA CONDENA EN LAS COSTAS.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Alamo, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria. Certifico.
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