STS, 17 de Febrero de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 17 Febrero 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Febrero de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto por D. Jose Luis representado por la Procuradora Dña. María Rodríguez Puyol, estando promovido contra la sentencia dictada el 19 de Julio de 1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso 160/90 sobre Acuerdo del Ayuntamiento de Alcorcón de 14-11-89, por que se desestimaba el recurso interpuesto contra otro de la citada Comisión de Gobierno de 25 de Octubre de 1988, por el que se deniega legalización de edificio en C/ DIRECCION000 nº NUM000 . Siendo parte apelada el Excmo. Ayuntamiento de Alcorcón representado y defendido por D. José Granda Molero.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 19 de Julio de 1991, en el que aparece el Fallo que literalmente copiado dice: "FALLAMOS: Que, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jose Luis contra resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alcorcón de 14 de noviembre de 1.989, confirmatoria en reposición de la de 25 de octubre de 1.988 que denegó la recurrente la legalización de la edificación de planta baja del número NUM000 de la DIRECCION000 de dicho Municipio, ordenando asimismo su demolición, debemos declarar y declaramos que dichas resoluciones son conformes a Derecho; sin imposición de las costas del proceso". A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada. PRIMERO.- En el presente recurso se impugna la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alcorcón de 14 de noviembre de 1.989 confirmatoria en reposición de la de 25 de octubre de 1.988 que denegó al hoy recurrente la legalización del edificio de planta baja del número NUM000 de la DIRECCION000 de dicho Municipio, disponiendo asimismo su demolición con apercibimiento de efectuarla el Ayuntamiento si no lo hacía el propietario. Agotada que ha sido la vía administrativa, el recurrente ha acudido a la presente judicial exponiendo los fundamentos que se examinan a continuación. SEGUNDO.- Se expone en la demanda cómo el demandante presentó proyecto arquitectónico promoviendo expediente para la "legalización de las obras de construcción para establecimiento destinado a la venta y exposición de automóviles en DIRECCION000 nº NUM000 " en el que recayó acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de fecha 31 de mayo de 1.988 "por el que se informaba favorablemente" tal legalización una vez que el interesado había cumplido la condición exigible consistente en el otorgamiento de escritura pública en la cual expresó su "renuncia a exigir al Ayuntamiento de Alcorcón y a la Junta de Compensación u órgano similar que en su día se pueda formar, cualquier indemnización que le pudiera corresponder por razón del incremento de valor que experimente el local de su propiedad" antes mencionado "como consecuencia de la licencia de apertura de exposición y venta de automóviles que el Ayuntamiento de Alcorcón le concede" por lo que la licencia solicitada lo era en precario para no frustrar la ejecución de los planes de urbanismo. Remitido el expediente a la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid a los efectos del artículo 58.2 de la vigente Ley del Suelo, dicho órgano denegó la autorización para la legalización del localde que se trata. A este respecto el demandante alega en primer término que esta resolución denegatoria de la Consejería era nula pues no competía a aquélla resolver nada sino sólo informar, pues la resolución correspondía al Ayuntamiento, por lo que, al resolver éste finalmente en el mismo sentido que la Consejería y con base en un acto de ésta que era nulo, lo fue también la resolución municipal denegatoria de la legalización. Esta alegación de la demanda sería estimable si efectivamente a la resolución de la Consejería se hubiese conferido un valor plenamente resolutorio de la cuestión y ningún otro valor, pues efectivamente la competencia para resolver la tiene el Ayuntamiento, y el citado artículo 58.2 sólo encomienda a aquélla la emisión de un informe. Pero sucede que la Ley de Procedimiento Administrativo, que sanciona ciertamente con la nulidad los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente (artículo 47.1.a), dispone también que "los actos nulos que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto, producirán los efectos de éste" (artículo 51). El caso de autos es claramente subsumible en el supuesto de hecho que estos preceptos configuran pues mientras que un informe consiste en la sola expresión de un parecer, una resolución razonada consiste en eso mismo con la adición de un mandato imperativo, por lo cual, si a la indebida resolución de que tratamos se le sustrae el mandato indebidamente añadido, nos encontramos pura y simplemente con el contenido de un informe. En consecuencia de lo cual el órgano municipal, bajo cuya resolución (ésta sí, auténtica) subyacían las razones normativas expuestas, ha actuado correctamente al rechazar el valor resolutorio del acto de la Consejería (haciéndolo constar así en su propia resolución) y recibirlo en calidad en calidad de informe. TERCERO.- Por lo demás la resolución municipal aparece ajustada a lo dispuesto en el invocado artículo 58.2 de la vigente Ley del suelo. La licencia, acto típico de autorización singular, de carácter real no su efectividad y de naturaleza reglada, no discrecional, está sometida a las limitaciones derivadas de la obligatoria observancia del planeamiento; y precisamente el citado precepto dispone que si no creasen dificultades para la ejecución de los Planes, "podrán" autorizarse, "previo informe favorable" de la Comisión Provincial de Urbanismo (hoy la Consejería autonómica), usos y obras justificadas de carácter provisional; es decir, que, aparte del carácter discrecional que excepcionalmente tiene esta autorización, también para el caso de "precariedad" que el demandante postula, viene legalmente exigido para el Ayuntamiento pueda otorgar la licencia (o en este caso su variante de legalización) que el informe de que se trata sea favorable, por lo que al ser inequívocamente desfavorable el emitido, el Ayuntamiento carece de poder para acceder a lo pedido. Son éstos los solos elementos legales que hemos de tener en cuenta, pues afirmándose en la demanda que el demandante ha impugnado en vía administrativa la resolución autonómica, el resultado de tal impugnación produciría sus propios efectos en su caso, no teniendo en lo que al presente respecta otros que los ya considerados. CUARTO.- Si infundada aparece la pretensión actora en el orden de la legalidad ordinaria, otro tanto sucede en el constitucional, en el que ha sido invocado el principio de igualdad sin aportar el término de comparación del modo que una abundantísima jurisprudencia viene exigiendo. Y otro tanto cabe decir de la aplicación al caso de la doctrina en la protección que es debida a la legítima confianza con que los administrados pueden conducirse ante la estabilidad de criterios y coherencia de actuaciones de la Administración, y es lo cierto que en el caso de autos el demandante sólo podía esperar la aplicación del artículo 58.2 de la Ley del Suelo, sin que el parecer inicialmente favorable del Ayuntamiento permitiese esperar una vinculación a él de la Autoridad autónomica. QUINTO.- No se aprecia temeridad o mala fe en el demandante.
Contra dicha sentencia, interpuso D. Jose Luis , representado por la Procuradora Dña. María Rodríguez Puyol, recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y, en virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por su trámite legal. Solicitando la parte apelante que dicte sentencia revocando la apelada y declarando la nulidad de pleno derecho de las resoluciones recurridas, retrotrayendo el expediente al trámite de emisión del preceptivo informe por la Consejería de Política Territorial competente y alternativamente se revoque la sentencia apelada dejando sin efecto los acuerdos recurridos.
Remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, y personada la parte apelada por el Procurador D. José Granda Molero en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Alcorcón, quien presentó escrito de alegaciones en el que suplicaba a la Sala dicte sentencia confirmando la de Instancia y los actos recurridos por el actor hoy apelante, con extrema condena del mismo en Costas, por la evidente temeridad y posible mala fe que los hechos demuestran.
Acordando señalar día y hora para la deliberación y fallo de la presente apelada, cuando por turno corresponda, fue fijado a tal fin el día TRECE DE FEBRERO DE 1997.
SE ACEPTAN LOS DE LA SENTENCIA APELADA.
Al objeto de dejar nítidamente clara la cuestión que desde un principio, ya en la vía administrativa, ha sido suscitada por el ahora apelante D. Jose Luis , y proseguido en la vía jurisdiccional hasta este momento procesal, se hace preciso fijar, sucinta pero suficientemente, las circunstancias que han configurado aquella; que son las siguientes: a) con fecha 24 de julio de 1987 D. Jose Luis solicitó del Ayuntamiento de Alcorcón (Madrid) una licencia de apertura para "Exposición y Venta de Automóviles" en c/ DIRECCION000 NUM000 , licencia que fué denegada en 17 de agosto de 1.987, sin que tal resolución fuese recurrida; no obstante lo cual, la Policía Municipal puso de manifiesto en 20 de enero de 1.988 que estaba realizando una obra en tal parcela, por lo que, previo informe de los técnicos municipales, el Ayuntamiento ordenó la paralización de la obra, que no fue obedecida, quedando la obra terminada; b) en fecha 24 de marzo de 1.988 el Sr. Jose Luis presenta en el Ayuntamiento escrito para legalización del local erigido para exposición y venta de automóviles acompañando estudio de arquitectura de las obras realizadas, planos, y presupuesto por un total de dos millones trescientas una mil seiscientas siete pesetas;
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el informe del Arquitecto Municipal dice que la obra, aunque liviana, no es desmontable y está levantada en terreno calificado como zona verde que deberá cederse al Ayuntamiento una vez desarrollada la Unidad de Actuación, por lo que propone la denegación; por su parte la Sección Jurídica de Disciplina y Control informa sobre la naturaleza de las licencias en precario según el artículo 58.2 del Texto Refundido de 1.976 y sus requisitos, entre ellos el informe favorable de la Comisión Provincial de Urbanismo; d) el Ayuntamiento -su comisión de Gobierno- acuerda en 19 de mayo de 1988 dejar pendiente la legalización del local hasta tanto no se adjunte por el interesado declaración ante Notario por la que renuncia a cualquier derecho o indemnización en caso de que el Ayuntamiento acuerde la demolición de la obra o cese de la actividad; e) aportada por el solicitante la escritura notarial, el Servicio de Urbanismo del Ayuntamiento informa desfavorablemente la petición y, no obstante, expresa debe pedirse el informe de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad, según el art. 58.2 de la Ley del Suelo; la Comisión de Gobierno municipal acuerda en 31 de mayo aceptar el cumplimiento de la condición notarial exigida, informar favorablemente la legalización y remitir el expediente a la Consejería de la Comunidad de Madrid; f) finalmente en acuerdo de 25 de octubre de 1.988 la precitada Comisión de Gobierno acuerda denegar la legalización solicitada, más la demolición de la obra realizada, porque la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid, en fecha 29 de septiembre del propio año, ha resuelto denegar la autorización para la legalización del local; resolución que hay que entender en el sentido de que se informa desfavorablemente, según el artículo 58.2; entablado recurso de reposición por el peticionario, basado sustancialmente en que es nula de pleno derecho la resolución de la Comunidad porque en vez de denegar la autorización, tenía solamente que haber informado; en que ha interpuesto recurso contra tal resolución debiendo esperarse a su resolución puesto que la Consejería se ha basado en que las condiciones de lo edificado no revisten caracteres de provisionalidad, y en que los terrenos están calificados de zona verde pública, pero en otros casos semejantes añade se han otorgado en la zona licencias a precario, por lo que se ha infringido el principio de igualdad. Recurso que ha sido desestimado por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento en 14 de noviembre de 1.989.
Llevada la cuestión a la vía jurisdiccional por el precitado recurrente, la sentencia de instancia estima que, con base en el artículo 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo la resolución de la Comisión de la Comunidad Autónoma ha añadido un mandato imperativo a la sóla expresión de un parecer que contiene los elementos constitutivos de otro acto distinto y produce los efectos de este; además a la resolución de la Consejería no se le puede atribuir tal valor decisorio puesto que la competencia para ello la ostenta el Ayuntamiento, que ha rechazado expresamente el valor resolutorio del acto de la Consejería y lo ha recibido en calidad de informe que, además, es netamente desfavorablemente por lo que, en definitiva, la resolución municipal es ajustada al artículo 58.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de
1.976. Añade que si en el orden de la legalidad ordinaria es infundada la pretensión del actor, otro tanto sucede en el constitucional puesto que no ha aportado prueba alguna respecto al principio de igualdad que invoca. Por último tampoco se ha vulnerado el principio de la protección de la confianza legitima de origen germánico y recibida en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, puesto que en el caso de autos el demandante solo podía esperar la aplicación del artículo 58.2 .
Apelada la sentencia por D. Jose Luis , en un breve escrito de alegaciones repite su argumentación de la instancia y añade que siempre ha actuado de buena fé, cumpliendo las instrucciones recibidas del Ayuntamiento, esperando que el informe preceptivo de la Consejería era un simple trámite administrativo que sería favorable a la legalización del expediente. Por ello insiste en la aplicación del principio de protección de confianza legitima admitida por el Tribunal Supremo procedente del ordenamiento alemán. Esta argumentación carece de virtualidad alguna a los pretendidos efectos revocatorios de una sentencia que está sólidamente fundada en Derecho. La invocación a la buena fe no se compadece con su actitud de desprecio por la normativa urbanística ya que, como hemos reseñado, ante la negativa municipal a otorgar una licencia de apertura, responde con el hecho consumado de la erección de una construcción sin licencia alguna de obras, tras desobedecer las órdenes de paralización dadas por el Ayuntamiento.Respecto al principio de protección de confianza legítima no es concebible en el recurrente; que tiene conocimiento de los informes obrantes en el expediente administrativo absolutamente desfavorables, por una parte, en cuanto aprecian que la obra no aparenta caracter provisional; además se erige sobre zona verde pública, y, en todo caso, esa confianza legítima era totalmente prematura, o apresurada, puesto que era indispensable el previo informe favorable de la Consejería de Urbanismo de la Comunidad Autónoma; de manera que su creencia en que tal informe iba a ser un simple trámite administrativo favorable era absolutamente voluntarista y sin una base objetiva. Nada tenemos que añadir a los ajustados razonamientos a Derecho de la sentencia apelada para no incurrir en repetición innecesaria.
Lo anteriormente expuesto y razonado da lugar a una desestimación del recurso de apelación; si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse suficientes circunstancias para ello de las contempladas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
QUE DESESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO POR LA PROCURADORA DÑA. MARÍA RODRÍGUEZ PUYOL EN NOMBRE Y REPRESENTACIÓN DE DON Jose Luis CONTRA LA SENTENCIA DICTADA POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID EN FECHA 19 DE JULIO DE 1.991 EN EL RECURSO 160/90; SIN EXPRESA CONDENA EN LAS COSTAS.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Alamo, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Certifico. La Secretaria.
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