STS, 13 de Octubre de 1997
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 22/1992 |
| Fecha de Resolución | 13 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don José de Murga Rodríguez, en nombre y representación de la Entidad mercantil Confort Promotora Inmobiliaria, S.A., bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés, quien lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales Don Pedro Rodríguez y Rodríguez, y la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos; promovido contra la sentencia dictada el 5 de Junio de 1991 por la Sección 3ª de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso sobre licencia de obras para legalización de una construcción como local comercial. Resultando los siguientes
Ante la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia Cataluña se ha seguido el recurso número 880/88 promovido por la representación de la Entidad mercantil de forma anónima "Confort, Promotora Inmobiliaria, S.A". en el que han sido partes demandadas la Generalidad de Cataluña (Comisión de Urbanismo) y el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de junio de 1991, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: 1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Confort promotora Inmobiliaria S.A. contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 6 de octubre de 1.987 y de 21 de diciembre de 1.988, el segundo de los cuales, anulatorio del primero, se declara ajustado a derecho.- 2) No hacer especial condena en costas.".
Contra la referida sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 1 de Octubre de 1997.
Por providencia de 1 de Octubre de 1997, se dejó en suspenso el señalamiento trasladándolo al 8 de octubre siguiente en cuya fecha tuvo lugar.
Las presentes actuaciones tienen origen inmediato en una solicitud de licencia paralegalizar un local comercial, situado en la esquina de las calles Cánovas del Castillo y Santo Cristo de Llaceras, de la localidad de Sant Cugat del Vallés.
Se impugna en este proceso un Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 30 de octubre de 1987, por el que, subrogándose en las competencias del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés (artículo 9.1.7 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, RSCL), denegó a la Entidad Mercantil Confort, Promotora Inmobiliaria, S.A. licencia de obras para la legalización del local comercial a que se ha hecho referencia.
El recurso, que también se dirigió originariamente contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo anterior, se ha ampliado (artículo 46 de la Ley de este orden de jurisdicción, LJCA) contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 21 de diciembre de 1988 que, en reposición, anuló el Acuerdo recurrido, por entender que no correspondía a la Comisión de Urbanismo de Barcelona subrogarse en las competencias del municipio de Sant Cugat del Vallés.
La tramitación del expediente es compleja. Antes de entrar en el examen de las alegaciones que se formulan en el recurso de apelación, será conveniente efectuar una relación circunstanciada de los datos que esta Sala considera de relieve para la decisión a adoptar:
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La solicitud de licencia que aquí interesa fue presentada, junto con los planos, proyecto técnico y la documentación necesaria, el 23 de julio de 1987.
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Al resultar que en el plazo de dos meses el Ayuntamiento no resolvió en forma expresa, la Entidad peticionaria acudió a la Comisión de Urbanismo de la Generalidad de Cataluña con escrito registrado en la misma el 1 de octubre de 1987, denunciando la mora, a efectos de lo dispuesto en el artículo 9.l. 7º del RSCL.
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La Comisión de Urbanismo se subrogó en el conocimiento del asunto, recabando el expediente municipal el 5 de octubre de 1987 y, tras considerarse competente para resolver, rechazó la petición de licencia, por la ya citada resolución de 30 de octubre de 1987.
Entendió que el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés ya se había pronunciado en contra de la solicitud formulada mediante una resolución de 6 de mayo de 1987, en la que denegó, por motivos urbanísticos, la licencia de apertura solicitada para el mismo uso de local comercial.
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Interpuesto recurso de reposición, la Comisión de Urbanismo dictó la resolución de 21 de diciembre de 1988 anteriormente reseñada, reponiendo y dejando sin efecto la anterior.
Consideró esta vez la Comisión que no era competente para resolver, al no ser procedente subrogarse en las competencias municipales, por lo que anuló su resolución anterior de 30 de octubre de 1987.
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La sentencia apelada declara conforme a Derecho la resolución de 21 de diciembre de 1988. Para llegar a tal conclusión se apoya en una resolución denegatoria dictada por el Ayuntamiento de Sant Cugat el 24 de septiembre de 1987, con sello de salida en el Registro Municipal el 6 de octubre siguiente, en la que se informaba a la Entidad solicitante que su petición ya había sido denegada en su momento al resolver sobre la licencia de apertura.
Toma en consideración la Sala que el requerimiento de la Comisión de Urbanismo pidiendo el expediente al Ayuntamiento se produjo el 5 de octubre de 1987 y que, al ser posterior dicho requerimiento a la resolución de 24 de septiembre anterior, la misma se dictó cuando todavía ostentaba su competencia el Ayuntamiento. En consecuencia no procedía subrogación competencial de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, por lo que el acuerdo de la misma 30 de octubre de 1987 habría sido anulado correctamente por el dictado en reposición el de 21 de diciembre de 1988, que la Sala entiende ajustado a Derecho.
Este relato permite entrar en el examen del primer bloque de alegaciones del recurso de apelación, en el que se ataca la validez de la resolución de la Comisión de Urbanismo de 30 de diciembre de 1988, siendo necesario determinar si la subrogación de la Comisión de Urbanismo era procedente, o no, en el caso que examinamos.
El cómputo de los plazos en que la Administración debe decidir acerca del otorgamiento de laslicencias que se contemplan, se inicia a partir de la fecha en que la solicitud correspondiente se presenta en el Registro General de la Corporación (como expresa el artículo 9.1.5º del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales). La suspensión de estos plazos durante quince días para que dentro de ellos se puedan subsanar deficiencias exige, para su efectividad, que éstas se notifiquen al interesado antes de expirar el plazo correspondiente y su cómputo empieza a partir de la notificación de las deficiencias (apartados 4º y 6º del artículo 9.1 RSCL). El derecho a acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo, con la correspondiente subrogación de ésta, comienza con el transcurso del plazo de dos meses, con la prórroga en su caso, del período para subsanación de deficiencias, sin que dentro del mismo se hubiere dictado resolución expresa. No obstante, en armonía con los apartados 4º y 6º, que se acaban de expresar, ha afirmado esta Sala que todos los plazos expresados, con excepción única del inicio del plazo con que cuenta la Administración para resolver, se supeditan necesariamente a la notificación del acto al interesado (sentencia de 20 de diciembre de 1995).
En el presente caso consta en el expediente que el 1 de octubre de 1987, fecha en la que acude a la Comisión de Urbanismo de Barcelona, la entidad hoy apelante no había recibido notificación alguna de resolución expresa resolutoria de su petición formulada, como hemos dicho, el día 23 de julio anterior.
Es claro en tal circunstancia que, según la doctrina que se acaba de expresar, ha existido inactividad municipal y se han dado los fundamentos precisos para que se produzca la subrogación de la Comisión de Urbanismo en la competencia municipal de resolver sobre la solicitud de licencia. Al no haberlo entendido así la sentencia recurrida será necesario dar lugar al recurso de apelación en este extremo, para anular la resolución de la Comisión de Urbanismo de 21 de diciembre de 1988.
Corrobora esta apreciación el dato de que el acto municipal de 24 de septiembre de 1987 -en que se ha fundamentado la sentencia recurrida- sea asimismo nulo de pleno Derecho. No consta siquiera la fecha exacta de la notificación de dicho Acuerdo a la Entidad solicitante, pero el mismo tiene fecha de salida de la Oficina municipal el 6 de octubre de 1987, siendo así que el Ayuntamiento perdió su competencia un día antes de que nos conste que la hizo efectiva, al recibir la solicitud de que remitiese el expediente el 5 de octubre de 1987.
Hubo, en definitiva, un incumplimiento municipal de su obligación de resolver las peticiones que se le formulen (artículo 70.1 LPA), por lo que tampoco puede oponerse válidamente, como obstáculo a la subrogación en las competencias municipales el hecho - que destaca el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 21 de diciembre de 1988, que vamos a anular - de que se hubieran resuelto anteriormente por el Ayuntamiento otras solicitudes del mismo tenor formuladas por parte de la misma Entidad.
Procede, por todo lo expuesto, declarar contraria a Derecho la resolución de la Comisión de Urbanismo de 21 de diciembre de 1988, al ser clara la competencia de este órgano para resolver por subrogación sobre la solicitud de 23 de julio de 1987, lo que nos lleva a examinar la validez del otro Acuerdo del mismo órgano impugnado también por la parte apelante en este proceso, en el que se insiste en el examen de la cuestión de fondo de la procedencia o improcedencia de legalización del local.
Respecto al referido Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 30 de octubre de 1987, será de precisar que el mismo no accede a la legalización del local comercial teniendo en cuenta: a) Que la condición 21ª de la licencia de obras concedida el 22 de noviembre de 1984 a la misma Confort, Promotora Inmobiliaria S.A., exigía que se eliminase el local en cuestión del proyecto de 28 viviendas unifamiliares a que se refiere la licencia de aquella fecha, por no ajustarse el mismo a la normativa urbanística vigente, en la forma que detallaba; b) que solicitada licencia de apertura del referido local comercial - que, aunque en forma modificada, había sido construido a pesar de los términos de la condición expresada -se denegó por acuerdo de la Alcaldía de 25 de septiembre de 1986; y c) que dicha resolución fue confirmada el 6 de mayo de 1987, al ser desestimado el recurso de reposición interpuesto contra ella. A la luz de estos antecedentes, la Comisión de Urbanismo de Barcelona deniega la legalización del local comercial por haber sido rechazada ya, por parte del Ayuntamiento Sant Cugat del Vallés, licencia de apertura por motivos urbanísticos para el mismo establecimiento.
Frente a este acto se formulan las restantes alegaciones de esta apelación, que no pueden ser acogidas por la Sala, por las siguientes razones.
La jurisprudencia de este Tribunal viene declarando en forma constante (últimamente en las sentencias de 28 de octubre, 26 de junio, 21 de mayo de 1996 y de 2 de abril del mismo año), que, aunque la naturaleza y finalidad de la licencia de obras y la licencia de apertura es distinta, existe una indudableinterdependencia entre ambas, que se refleja claramente en lo preceptuado en el artículo 22.3 del RSCL. En su aspecto de control de la legalidad del uso, la licencia de apertura supone el ejercicio por la Administración municipal de competencias dimanantes del propio ordenamiento urbanístico, equivalentes en muchos casos a la propia licencia urbanística. Así acontece en el caso que se examina en el que la licencia de apertura denegada a la Empresa apelante - por actos administrativos no impugnados en este proceso y, por ello, enteramente ajenos a él - ha comprobado la inviabilidad del uso como local comercial.
No es exacto que la apelante aceptase, al solicitar la legalización de local que se enjuicia con fecha de 23 de julio de 1987, una sugerencia formulada en la resolución del recurso de reposición de 6 de mayo de 1987. Lo que esta última resolución indicaba a la solicitante era la posibilidad de legalizar la construcción, ejecutada sin licencia municipal y oponiéndose a la condición 21ª de la licencia concedida a que ya se ha hecho referencia, siempre que se habilitase la misma para un uso distinto al de local comercial, que se ajustase a los permitidos por las Ordenanzas Metropolitanas de Edificación y Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano de Barcelona aplicable. Tal posibilidad, que sin duda sigue abierta a la apelante, no resulta que se haya ejercido. Lo que se ha pretendido y pretende, en la solicitud denegada por la resolución de 23 de octubre de 1987 que ahora se examina, es una cuestión ya resuelta definitivamente en las resoluciones de 6 de mayo y 25 de septiembre de 1986: la procedencia del uso como local comercial de la construcción efectuada sin licencia.
Esta posibilidad de uso resulta denegada ya en el expediente de la licencia de apertura, por lo que la única vía para alterar el criterio de dichas resoluciones hubiera sido impugnarlas en tiempo y forma en la vía contenciosa, mediante el recurso contencioso-administrativo que la resolución de 25 de septiembre de 1986 ofreció expresamente a la solicitante. Intentar volver a obtenerla por la vía indirecta de una solicitud de legalización que se basa en idénticos hechos y nada añade a lo pedido en el expediente anterior merece la resolución denegatoria de 23 de octubre de 1987, que consideramos conforme a Derecho, sin que se aprecien en ella atisbo alguno de los vicios de mala fe y desviación en el fin que insinúa la recurrente. Es cierto que una solicitud de licencia se puede reiterar, pero dicha reiteración sólo prosperará cuando haya hechos o circunstancias nuevas, que no se producen entre las dos peticiones en examen. Por ello todas las alegaciones de fondo que se han esgrimido en defensa de la procedencia de acceder al uso de local comercial, en el recurso y en la demanda de primera instancia resultan, así como la prueba articulada a tal respecto, irrelevantes aquí, ya que se debieron esgrimir en la impugnación de los actos que denegaron la licencia de apertura; no en una petición nueva, que debe enfrentarse al mismo rechazo de la anterior.
Procederá, por lo expuesto, dar lugar en parte al recurso de apelación a los efectos de declarar, con revocación de la sentencia apelada, que el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 21 de diciembre de 1988 es contrario a Derecho así como rechazar la impugnación formulada con el Acuerdo de la misma Comisión de 30 de octubre de 1987, que este último anuló, al resultar este último conforme a Derecho.
No se efectúa una imposición expresa de costas en ninguna de las dos instancias, por no existir circunstancias que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la LJCA, deban determinarlo.
En su virtud
Que, estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Don José de Murga Rodríguez en representación de Confort, Promotora Inmobiliaria, S.A., debemos revocar y revocamos la sentencia apelada y, en su lugar, debemos declarar, como declaramos, nula y sin efecto alguno la resolución de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 21 de diciembre de 1988, que anuló otra anterior de 30 de octubre de 1987. Rechazando las impugnaciones formuladas contra ella, debemos declarar y declaramos conforme a Derecho dicha resolución de 30 de octubre de 1987, que denegó licencia de obras para la legalización como comercial del local impugnado, al haber sido denegada licencia de apertura para el mismo uso de local comercial.
No se hace expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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