STS, 19 de Julio de 1996
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 19 Julio 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Julio de mil novecientos noventa y seis.
Visto el presente recurso de apelación, interpuesto por D. José Carlos Caballero Ballesteros Procurador que actúa en nombre y representación de D. Tomás , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas, en fecha 27 de junio de 1.991, en el recurso 674/1.989, sobre Plan Parcial Playa Blanca; Siendo parte apelada la Comunidad Autónoma de Canarias representada por el Letrado de la misma.
La sentencia apelada contiene la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Primero.-Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Tomás , contra las resoluciones de las que se hacen mención en los Antecedentes de hecho primero y segundo de esta sentencia, por considerarlos conformes a Derecho. Segundo.- Desestimar las demás pretensiones del recurrente. Tercero.-No hacer especial pronunciamiento sobre costas."
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación procesal de D. Tomás , por escrito en el que tras hacer las alegaciones que estimó oportunas concluyó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se revoque la del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas) apelada por no ajustarse a derecho, estimando el presente recurso de apelación y, en consecuencia, el recurso contencioso administrativo, declarando la anulación de los actos impugnados, así como que el Plan Parcial Playa Blanca quedó aprobado definitivamente por silencio administrativo y reconociendo la situación jurídica individualizada del recurrente consistente en el derecho. Dicho recurso de apelación fue admitido en ambos efecto, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes; personándose en tiempo y forma el apelante D. Tomás , y como parte apelada la Abogada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias en nombre y representación del mismo, quien suplicó a la Sala se sirva dictar sentencia por la que desestimando el recurso de apelación interpuesto, confirme íntegramente la Sentencia apelada.
El día DIEZ DE JULIO DE 1996, se celebró la reunión de la Sala para deliberación y votación del presente recurso de apelación.
El acto recurrido en la vía jurisdiccional por Don Tomás a tenor de lo expuesto en el escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo, es la denegación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición entablado contra una resolución de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias, de fecha 29 de junio de 1.989, por la que se suspendía la aprobación definitiva del Plan Parcial "Playa Blanca", término municipal de Yaiza, promovido por el precitado recurrente y otros promotores. El texto de la parte dispositiva de dicha resolución decía, literalmente: "SUSPENDER LA APROBACIÓN DEFINITIVA del Plan Parcial "Playa Blanca" T.M de Yaiza en aplicación del acuerdo delCabildo de Lanzarote, de fecha 23 de enero de 1.989, por el que se aprueba inicialmente el Plan Insular de Lanzarote y se suspenden los actos y acuerdos de Planes Parciales que sean contrarios a las determinaciones del Plan Insular, estando afectado el presente Plan por el artículo 4.1.3.8 del Título 4º Sección 3ª, así como contener deficiencia de acuerdo con el Reglamento de Planeamiento".
El cuerpo argumental de la demanda se diversifica en las siguientes direcciones: en primer lugar se alega que el Plan Parcial Playa Blanca ha alcanzado su aprobación definitiva por la vía del silencio positivo en aplicación de los artículo 41.2 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1.976; 138.2 y 133.1 de su Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1.978, y 6.2 del Real Decreto-Ley 16/1981 de 16 de octubre, que modifico los anteriores, en el sentido de reducir a tres meses el plazo de seis meses que constaba en aquellos preceptos, cuya plazo ha de ser contado desde la entrada del expediente en el organismo correspondiente hasta su terminación sin que se hubiere comunicado resolución alguna al peticionario; de tal manera que a tenor de lo dispuesto en el artículo 60.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, el día final del cómputo del plazo de los tres meses no solo ha de estar adoptado el acuerdo expreso que proceda, sino que también ha debido producirse la notificación del mismo para evitar que no tenga lugar, "ope legis" la aprobación de dicho Plan por silencio. Cita diversas sentencias del Tribunal Supremo y en especial la de 8 de julio de 1.985 en que se aplica el silencio positivo pese a haberse adoptado un acuerdo denegatorio de tal aprobación de forma expresa, que fue notificado un día después de que finalizara el plazo establecido. En cuanto al fondo del asunto expone el recurrente que ningún acuerdo del Cabildo Insular de Lanzarote puede amparar validamente la suspensión de actos y acuerdos de Planes Parciales que sean contrarios a la aprobación inicial del Plan Insular porque ello supondría una suspensión, de hecho, del Plan General de Yaiza aprobado en 1.973 pero adaptado al Texto Refundido de 1.976 por el Real Decreto-Ley de 16 de octubre de 1.981; y una infracción del artículo 51 de dicho Texto Refundido. Sería por tanto un acuerdo nulo a tener del artículo 47.1 a) y c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, o también anulable según el artículo 48. Por otra parte, ningún precepto de la Ley Territorial 1/1987 de 13 de marzo reguladora de los Planes Insulares de Ordenación, autoriza a dejar en suspenso actos y acuerdos relativos a planes Parciales, ya que sólo el artículo 9.5 se refiere a licencias. Pero, además, según sentencias del Tribunal Supremo de 17 de marzo y 28 de abril de 1986 no se ajusta a Derecho la aplicación anticipada de un Plan que mientras no alcance su aprobación definitiva no es más que un Proyecto de futuro. Por último, como ha dicho la sentencia de 8 de junio de 1989 de la Audiencia de Las Palmas, la Administración debe concretar los preceptos legales o reglamentarios que resulten infringidos por el Plan Parcial; o que este se opone a alguna norma urbanística de rango superior justificando así todo acuerdo denegatorio.
Por su parte la Comunidad Autónoma de Canarias en su contestación a la demanda se muestra conforme "según doctrina jurisprudencial reiterada y constante" con la que dice que, en el plazo de losl tres meses no sólo ha de haberse producido el acuerdo sino también su notificación a los interesados; y que el plazo de meses ha de computarse de fecha a fecha; pero añade que según el artículo 59 de la Ley de Procedimiento Administrativo los plazos se contarán siempre a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate. Por ello habiéndose recibido el expediente en la Consejería de Política Territorial de la Comunidad Autónoma el 6 de abril de 1989, el acuerdo expreso adoptado el 29 de junio siguiente sobre suspensión de la aprobación del Plan Parcial, no fue notificado a los Promotores del mismo hasta el 7 de julio de ese año, 1,989, y al Ayuntamiento de Yaiza cuatro días después, o sea el 10 de julio; ahora bien, por aplicación de ese artículo 59 el plazo de los tres meses terminó ese día 7 y por ello no hubo silencio positivo. En cuanto al fondo del asunto propiamente dicho la suspensión se adoptó por razones de conveniencia y oportunidad más que por razones de legalidad en cumplimiento de los artículos 41.2 de la Ley del Suelo y 133.1 de su Reglamento de Planeamiento; ya que además según el artículo 4.1.3.8 del Plan Insular de Lanzarote "el resto del planeamiento sin aprobación definitiva o en situación administrativa irregular queda definitivamente anulado por el Plan Insular".
La sentencia de la Sala de instancia, respecto a la alegación de aprobación definitiva por silencio positivo, argumenta que el acuerdo de la CUMAC, de 29 de junio de 1.989, se recibió en Correos el día 6 de julio de 1.989, si bien la entrega a los destinatarios se verificó los días 7 y 10, respectivamente del citado mes y año, por lo que el plazo de tres meses no ha sido infringido; pero además, añade el artículo 178 de la Ley del Suelo impide que puedan entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades en contra las prescripciones de esta Ley, de los Planes, Proyecto Programas y en su caso de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento. En cuanto al fondo del asunto estima que la suspensión se produce en aplicación de los intereses supralocales de la Comunidad Autónoma sobre los Locales o municipales, según constante jurisprudencia del Tribunal Supremo; y en este caso concreto en aplicación del artículo 4.1.3.8 del Título 4 Sección 3ª del Plan Insular.
Entramos en el estudio de la cuestión sobre la aprobación o no por silencio positivo delPlan Parcial, que ha sido prioritariamente expuesta por las partes litigantes -ahora por la recurrente -apelante- y prioritariamente analizada en la sentencia impugnada.
La doctrina de este Tribunal es nítida y constante. Fundada la institución del silencio administrativo positivo en general, y en su aplicación concreta a la aprobación definitiva de los Planes de Urbanismo en particular, en proteger al interesado en la obtención de una resolución expresa frente a las dilaciones de la Administración competente, y, al mismo tiempo, servir de acicate para vencer la inacción de ésta, su producción se hace depender, no de que dentro del plazo reglado al efecto no se adopte resolución alguna, sino de que dentro del tal plazo no tenga el interesado conocimiento de su existencia; cautela elemental establecida, evidentemente, con la finalidad de que la Administración sea en verdad diligente, y no simplemente lo simule antedatando una resolución con burla de los derechos de ese interesado; siendo al particular concluyente lo regulado en los artículos 6.2 del Real Decreto-Ley 16/1981 de 16 de octubre, 41.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, 133.1 del Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de
1.978 y 4.3 del Real Decreto-Ley 3/1.989 de 30 de marzo, que imponen la comunicación del acto expreso, especificando el Reglamento de Planeamiento que la comunicación se haga a la Entidad u Organismo que otorgó la aprobación provisional, en este caso el Ayuntamiento de Yaiza; aunque lo así dispuesto no exime de que también se haga al Promotor particular y a los interesados (Sentencias de 8 de julio de 1.985, 20 de marzo de 1.989, 21 de junio de 1.993 etc). Acreditado y admitido por las partes que el expediente administrativo tuvo entrada en la Consejería de Política Territorial de la Comunidad Canaria el 6 de abril de
1.989, y que el acuerdo expreso adoptando la suspensión de la aprobación definitiva del Plan Parcial de Yaiza tuvo lugar el 29 de junio siguiente y fue notificado al Ayuntamiento de dicha localidad el 10 de julio y al Promotor del Plan el 7 de julio siguientes, es de toda evidencia la producción del silencio administrativo. Porque, además, no se ha acreditado -ni se ha propuesto prueba alguna para ello- que ese Plan Parcial no contuviese los documentos y determinaciones establecidas por los preceptos reguladores de los Planes Parciales, ni que contuviere determinaciones contrarias a la Ley o a Planes de superior jerarquía, en este caso el Plan Insular de Lanzarote, que, además, solamente había alcanzado la aprobación inicial; sin que sea mínimamente aceptable la remisión al artículo 4.1.3.8 del Plan Insular de Lanzarote por su generalidad; ni tampoco la alusión a la expresión de la resolución impugnada "contener deficiencias de acuerdo con el Reglamento de Planeamiento" que no especifica nada y que, además, repetimos, está ayuna de toda prueba. Por idénticas razones, también es insostenible que se diga que el artículo 178 de la Ley del Suelo puede impedir la aprobación del Plan Parcial por silencio positivo. Tampoco tiene virtualidad alguna el artículo 59 de la Ley de Procedimiento administrativo, no sólo porque el artículo 60 dice que los plazos fijados en meses se computarán de fecha a fecha, sino porque los plazos establecidos para el silencio positivo en los preceptos de la normativa urbanística que hemos citado son específicos para casos como el que nos ocupa.
Se solicitó en la demanda, y se repite ahora en el escrito de alegaciones de la parte recurrente, que le sea reconocida la situación jurídica individualizada consistente en la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por los actos recurridos en la cuantía que se concrete en ejecución de sentencia, derivados del retraso en la ejecución de la obra urbanizadora; fin pretendido por el Plan Parcial ordenador de los terrenos para convertirlos en solares y entregarlos al mercado, y cuyas bases serían el incremento de los costes de obras, los costes financieros de capitales ajenos invertidos en la compra de los terrenos, los costes de administración y gestión de los terrenos improductivos, y actualización de la indemnización conforme al criterio de pesetas constantes al margen de los intereses que procedan. Pues bien tal petición no puede ser acogida. Como reconoce la recurrente, la mera anulación de una acto administrativo no implica como consecuencia obligada la necesidad de reparar los daños subsiguientes, que no necesariamente ha de venir unida al hecho de que la Administración haya podido incurrir en errores jurídicos al apreciar los hechos del expediente o al interpretar o aplicar las leyes. Por otra parte, como también reconoce la apelante, tales consecuencias dañosas han de ser efectivas, evaluables económicamente e individualizadas, requisitos que son los exigidos por el artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1.957, legislación básica del Estado a la que se remite el artículo 36.1 de la Ley Territorial 8/1.986 de 18 de noviembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias en su concordancia con el artículo 106 de nuestra Constitución. Ahora bien no se ha propuesto prueba alguna en que se cuantifiquen tales daños y se acredite su relación de causa a efecto respecto del acto administrativo impugnado. En cuanto a lo que ha calificado como bases para su cuantificación más bien deben considerarse como meras expectativas en las que se resalta el matiz negativo de pérdida y se silencia el matiz positivo de ganancia, producidas unas y otras por el mero transcurso del tiempo; por lo que no pueden ser tenidas en cuenta tampoco en la fase de ejecución de sentencia.
Lo anteriormente expuesto y razonado comporto, sin necesidad de examinar otras cuestiones, una estimación parcial del recurso de apelación con estos pronunciamientos: a) se declara laanulación de los actos impugnados , expreso y presunto, por no ser ajustados a derecho; b) se declara, en cuanto al Plan Parcial "Playa Blanca" se refiere, que fue aprobado definitivamente por silencio administrativo positivo; c) no ha lugar a reconocer indemnización alguna de daños y perjuicios supuestamente ocasionados por los actos recurrido; d) no procede una particular condena en las costas, al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
QUE ESTIMANDO EN PARTE COMO ESTIMAMOS, EL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO POR DON JOSÉ CARLOS CABALLERO BALLESTEROS, PROCURADOR QUE ACTÚA EN NOMBRE Y REPRESENTACIÓN DE DON Tomás , CONTRA LA SENTENCIA DICTADA POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANARIAS CON SEDE EN LAS PALMAS, EN FECHA 27 DE JUNIO DE 1991 EN EL RECURSO 674/1989, DEBEMOS REVOCAR Y REVOCAMOS LA MERITADA SENTENCIA. EN SU LUGAR ANULAMOS LA RESOLUCIÓN DE LA COMISIÓN DE URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE DE CANARIAS DE FECHA 29 DE JUNIO DE 1989 ASÍ COMO LA DENEGACION PRESUNTA POR SILENCIO ADMINISTRATIVO DEL RECURSO DE REPOSICIÓN ENTABLADO CONTRA LA MISMA POR LAS QUE SE SUSPENDÍA LA APROBACIÓN DEFINITIVA DEL PLAN PARCIAL PLAYA BLANCA EN EL TERMINO MUNICIPAL DE YAIZA PROMOVIDO POR EL CITADO RECURRENTE; DECLARAMOS QUE DICHO PLAN PARCIAL QUEDO APROBADO DEFINITIVAMENTE POR SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO; NO HA LUGAR A RECONOCER A FAVOR DEL PRECITADO APELANTE DERECHO ALGUNO A INDEMNIZACIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS DERIVADOS DE LOS ACTOS RECURRIDOS. SIN EXPRESA CONDENA EN LAS COSTAS.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Alamo, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia pública en el mismo día de su fecha. Certifico. La Secretaria. Rubricado.
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