STS, 24 de Abril de 1996
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 7046/1991 |
| Fecha de Resolución | 24 de Abril de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Abril de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de apelación nº 7046/91, interpuesto por el Procurador Sr. Zulueta Cebrián, en nombre y representación de D. Gerardo , contra la sentencia dictada en fecha 24 de Abril de 1991, y en su recurso nº 278/79, por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sobre impugnación de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Malla (Barcelona), siendo parte apelada la Generalidad de Cataluña, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Gerardo se interpuso este recurso de apelación, que fue admitido a trámite por providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de Mayo de 1991; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se personó ante la Sala el Procurador Sr. Zulueta Cebrián, en nombre y representación del apelante, y también el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Generalidad de Cataluña, como apelado.
Por providencia de esta Sala de fecha 12 de Marzo de 1992 se tuvo por personadas a las partes dichas, y se acordó sustanciar esta apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo efecto se concedió el plazo de veinte días a la parte apelante, (D. Gerardo ) dentro del cual las formuló exponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que creyó oportunos, y solicitando la revocación de la sentencia recurrida y la estimación del recurso contencioso-administrativo.
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines a la parte apelada (Generalidad de Cataluña) que formuló sus alegaciones exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos oportunos, con la suplica final de desestimación del presente recurso de apelación y confirmación de la sentencia impugnada.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se llevó a cabo por providencia de fecha 15 de Marzo de 1996, en la que se señaló para tal acto el día 17 de Abril de 1996, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de apelación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) dictó en fecha 24 de Abril de 1991,y en su recurso nº 278/89, por medio de la cual se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Rubio Ortega, en nombre y representación de D. Gerardo , contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona de fecha 22 de Abril de 1987 (confirmado, en lo que aquí importa, por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña al resolver el recurso de alzada mediante resolución de 16 de Enero de 1989), por medio de los cuales y al aprobar definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Malla (Barcelona) se suprimió el artículo 74 de las Normas que el Ayuntamiento había incluido en las Normas aprobadas inicial y provisionalmente.
Ese nonato artículo 74 tenía por finalidad posibilitar la legalización de la edificación construida por el actor en el km. 63'150 de la carretera N-152 de Barcelona-Puigcerdá, para la cual había obtenido en 20 de Julio de 1977 la pertinente licencia que después, a iniciativa de la Generalidad de Cataluña, fue anulada por los Tribunales de Justicia. Por esa circunstancia la Comisión Provincial de Urbanismo suprimió el citado artículo 74 en trance de aprobación definitiva.
La sentencia de instancia, después de constatar la existencia de una desviación procesal, y no estudiar los motivos de impugnación que de ella se derivan, desestima el recurso contencioso administrativo. Contra ella ha formulado recurso de apelación la representación de D. Gerardo , insistiendo en esta segunda instancia en los mismos argumentos que utilizó en la primera.
Desde luego, la parte actora ha incurrido en una desviación procesal, ya que el escrito de interposición lo dirigió contra la supresión del artículo 74 de las Normas y, en cambio, en la demanda solicitó la nulidad total de las Normas Subsidiarias. Acierta, por lo tanto, la sentencia impugnada al no entrar en el estudio de los motivos de impugnación que se dirigen contra las Normas Subsidiarias consideradas como un todo, ya que ello excede del ámbito que la propia parte actora quiso dar a su recurso contencioso administrativo. Y, además, el recurrente incurre en una incongruencia notoria, cual es la de que pide, por un lado, la nulidad de las Normas Subsidiarias y pide, por otro, que se declare que procede incluir en ellas el artículo 74 que fue suprimido, siendo así que no se puede incluir nada si el soporte se declara nulo. El artículo 524 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (aplicable supletoriamente al proceso contenciosoadministrativo) dispone que en la demanda "se fijará con claridad y precisión lo que se pida", lo cual excluye las peticiones oscuras y las incompatibles o ambiguas.
Lo cual nos conduce a la auténtica cuestión que ha originado este proceso, que es la de que el Ayuntamiento de Malla (que algo tuvo que ver en el problema de la edificación que el actor construyó en el km. 63'150 de la N-152, puesto que dio la correspondiente licencia, después judicialmente anulada), decidió propiciar la legalización de esa edificación, y, a estos efectos, incluyó en las Normas Subsidiarias el siguiente artículo 74: "El entorno y las instalaciones de Muebles Malla, Citroën y Carrocerías Vic deberán ser objeto de los correspondientes Planes especiales con la finalidad de adecuarlos armónicamente a las condiciones paisajísticas del lugar, y fijar el uso, siendo posible el comercial, el industrial, excepto el de tercera categoría y el suministro, excepto el de matadero. Estos Planes Especiales habrán de ser redactados a incitativa particular o del organismo oficial, indistintamente, en el término de seis meses a contar desde la aprobación definitiva de estas Normas". Posiblemente el precepto hubiera podido tener mejor técnica, pero dejaba claro que, por la aceptación de los usos comercial, industrial y de suministro, la voluntad del Ayuntamiento era la de legalizar la edificación de autos, ya que la aceptación de tales usos implicaba la exclusión de ese suelo como suelo no urbanizable, aunque explícitamente las Normas no lo digan así. (Por supuesto, sería necesario para lograr la legalización la obtención de la posterior licencia, que sería ya posible al permitir las nuevas Normas Subsidiarias los usos dichos.)
La voluntad del Ayuntamiento de legalizar esa edificación y esa actividad es una decisión libre de la Corporación Municipal (que habrá valorado para ello las circunstancias concurrente en el caso, los intereses municipales implicados, el perjuicio que pueda acarrear al Municipio la desaparición de esa empresa, etc), y es una decisión que, si no incurre en alguna infracción de la normativa urbanística, como es el caso, ni afecta a intereses supramunicipales, no puede ser contradicha por la Comunidad Autónoma, porque es el Ayuntamiento, y no la Comunidad Autónoma, el que representa y define los intereses municipales. (Es claro que lo dicho no quiere significar que por vía de modificación o promulgación de los Planes y Normas Urbanísticas cualquier acto de edificación o uso del suelo pueda ser legalizado: eso no será posible cuando la norma futura que haya de permitir la legalización infrinja principios básicos del ordenamiento urbanístico (v.g. impida de forma radical el reparto de beneficios y cargas o no se asegure el uso racional del suelo -artículo 3-2-b) y e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo) o infrinja normas procedimentales de carácter general (v.g. defiera el otorgamiento de la futura licencia a órgano incompetente), etc).
Nada de ello ocurre en el caso de autos. A la voluntad del Ayuntamiento de legalizar le ha opuesto la Comisión Provincial de Urbanismo -véase la resolución del recurso de alzada- un único argumento, a saber, que la edificación de autos no cuenta con licencia porque la que tenía fue anulada por los Tribunales de Justicia. Y bien; es claro que sólo se puede legalizar aquello que necesita legalización, porque si existe licencia es claro que no se precisa legalización alguna, (al menos hasta que la licencia no sea revisada en forma). Así que la única razón dada por la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona para suprimir el artículo 74 de las Normas (en contra de la voluntad municipal) es una razón insuficiente, y que encierra una auténtica contradicción interna, a saber, no proceder la legalización de la edificación por ser ésta ilegal. Obsérvese, sin embargo, que en ninguna parte de nuestro ordenamiento urbanístico está dicho que los Planes y Normas Urbanísticas no puedan legalizar lo ilegal, siempre que, como antes decíamos, no se infrinja de cualquier otro modo el ordenamiento jurídico, infracción que la Comisión Provincial de Urbanismo no ha detectado en la legalización pretendida.
Estimaremos en parte, por lo tanto, el presente recurso de apelación, en cuanto el acto impugnado y la sentencia que lo confirma infringen el artículo 41 del T.R.L.S. interpretado a la luz del principio de autonomía municipal consagrado en los artículos 137 y 140 de la Constitución Española, que ha sido entendido por la Jurisprudencia de este Tribunal Supremo (v.g. sentencia de 14 de Marzo y 18 de Julio de 1988, 13 de Julio de 1990, 30 de Enero y 25 de Abril de 1991, 18 de Mayo de 1992, 21 de Febrero de 1994, etc) en el sentido de que el control de las Comunidades Autónomas en los aspectos no reglados sino discrecionales del Plan sólo puede referirse a las determinaciones que puedan significar una arbitrariedad o que tengan conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior; en lo demás, es decir, en los aspectos de pura oportunidad (como es el que nos ocupa, pues, repetimos, ninguna infracción normativa ha detectado la Comunidad Autónoma, en el suprimido artículo 74 de las Normas, fuera del dato inocuo de haber sido anulada la licencia) la competencia es plena del Ayuntamiento, con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento. (STS de 21 de Febrero de 1994, y las demás citadas en ella).
La estimación del recurso contencioso administrativo implica la inclusión del artículo 74 (tal como lo aprobó el Ayuntamiento de Malla en la aprobación provisional) en las Normas Subsidiarias que nos ocupan. Dicha estimación, sin embargo, sólo puede ser parcial, habida cuenta de que no declararemos, como se pretende, la nulidad total de las Normas Subsidiarias.
No existen razones que aconsejen una condena en las costas de ninguna de las dos instancias.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que estimamos en parte el presente recurso de apelación nº 7046/91, y en su consecuencia:
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) Revocamos y anulamos la sentencia de fecha 24 de Abril de 1991 que la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó en su recurso contencioso administrativo nº 278/89.
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) Estimamos en parte dicho recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Gerardo contra los acuerdos de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona de fecha 22 de Abril de 1987 y del Departamento de Política Territorial de la Generalidad de Cataluña de fecha 16 de Enero de 1989, que aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Malla (Barcelona), y, en consecuencia, declaramos dichos acuerdos contrarios a Derecho en cuanto suprimieron el artículo 74 de dichas Normas, y los anulamos en ese extremo.
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) Declaramos el derecho de la parte actora a que se incluya en dichas Normas el artículo 74 tal como fue aprobado por el Ayuntamiento de Malla en la aprobación provisional.
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) No hacemos condena en las costas de ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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