STS, 23 de Abril de 1996
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 7063/1991 |
| Fecha de Resolución | 23 de Abril de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Abril de mil novecientos noventa y seis.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por la representación legal del Excmo. Ayuntamiento de Palma de Mallorca contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, el 6 de mayo de 1991, en el recurso núm. 412/90. Siendo parte apelada el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.-Desestimamos el presente recurso contencioso administrativo. Declaramos conformes con el ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados. No hacemos declaración respecto a las costas procesales."
Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación legal del Excmo. Ayuntamiento de Palma de Mallorca y como parte apelada el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuo el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se revoque la apelada, se estime el recurso contencioso administrativo num. 412/90, se declaren disconformes a Derecho los Acuerdos impugnados y se declare la legalidad y conformidad a derecho de la modificación del Plan General de ordenación urbana de Palma de Mallorca, referente al cambio de calificación de la parcela 26.02 del Polígono de Levante.
Continuado el mismo por el apelado, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso de apelación y confirme la sentencia apelada, con expresa imposición de costas a la parte apelante.
Se señaló para votación y fallo el día ONCE DE ABRIL DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS.
Se impugna en la presente apelación la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 6 de mayo de 1991 que desestimó el recurso formulado contra la resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las IslasBaleares de 31 de julio de 1989 ratificado en reposición el 3 de mayo de 1990, denegatorios de la solicitada modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Palma de Mallorca, para variar la calificación de la parcela en que se ubica el edificio de los servicios periféricos del Estado, con el fin de permitir la ampliación, en dos plantas, por entender tal pretensión como insuficientemente justificada al existir otras parcelas inedificadas alrededor del edificio, por lo que se podía lograr tal finalidad ampliatoria del edificio adquiriendo parcelas colindantes.
Como es bien sabido, la potestad administrativa de planeamiento incluye la de reforma o modificación, a través del "ius variandi", el que, desde luego, no puede ejercitarse arbitrariamente, sino siempre subordinado al principio constitucional --articulo 9.3 de la Constitución Española-- de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
La absoluta necesidad, en constante evolución, de adaptar el planeamiento a las exigencias concretas demandadas variables en el tiempo en función del interés público y social cambiantes, justifican el "ius variandi" de la Administración plasmado en los artículos 45 y siguientes de la entonces vigente Ley del Suelo de 9 de abril de 1976.
Como tiene establecido, ya de modo reiterado esta Sala --sentencias de 21 de noviembre de 1993 y 21 de febrero de 1994, entre muchas otras-- si bien la aprobación definitiva de un Plan General y su modificación corresponde a la Comunidad Autónoma respectiva, tal facultad de control ha de ser entendida a la luz de las exigencias de la autonomía municipal reconocida en los artículos 137 y 140 de nuestro texto legal fundamental, acorde ello, con el principio de interpretación del ordenamiento jurídico conforme a la Constitución, proclamado en el articulo 5.1 de la ley Orgánica del Poder Judicial.
Más, sin perjuicio de ello, la conjunción de intereses existente en el ámbito del urbanismo, determina la coparticipación de los Municipios y las Comunidades Autónomas en la potestad de planeamiento, a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional por parte del Ente Local, sigue la definitiva de la Comunidad Autónoma. El texto constitucional referido --articulo 137-- atribuye tanto a las Comunidades Autónomas como a los Municipios autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, si bien en la relación entre el interés local y el interés supralocal es predominante éste último --sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de octubre de 1989--. Y es por ello, que en base a este principio constitucional de autonomía de ambos Entes, local y autonómico, ha de ser remodelado el texto preconstitucional del articulo 41 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, precisando la extensión y grado de control que puede ejercer legalmente la Comunicad Autónoma con la aprobación definitiva del Planeamiento, habiendo señalado la jurisprudencia de esta Sala a estos efectos que en los aspectos reglados del Plan, rige un control pleno de la Comunidad Autónoma, garantizandose así con mayor énfasis la subordinación y adecuación, en todo caso, del Plan al ordenamiento urbanístico, siendo de recordar que tal papel garante de la observancia de las normas jurídicas a ejercer por las Comunidades Autónomas está también reconocido en los artículos 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985.
Por otro lado, en cuanto a los aspectos discrecionales del Plan, el control de la Comunidad Autónoma no se puede extender a las determinaciones no incidentes en materias de interés autonómico, siendo por el contrario válidos y admisibles los controles referentes a las determinaciones del Plan que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior, dado que, como hemos expuesto, en la relación entre el interés local el supralocal es éste el prevalente.
Es claro, la también viabilidad de los controles en estos aspectos discrecionales del planeamiento, tendentes a evitar la vulneración de las exigencias de principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que en definitiva integra --artículo 93--, en todo caso, una norma constitucional.
En aplicación de esta doctrina al supuesto aquí controvertido, que comporta una modificación del Plan en lo atinente a la calificación urbanística de la parcela 26.02 del Polígono de Levante, permisiva de una mayor altura y edificabilidad, que según la sentencia impugnada y conforme al criterio de la parte apelada, Comunidad Autónoma Balear, constituye una reserva de dispensación, absolutamente prohibida pro el artículo 57.3 de la Ley del Suelo. Naturalmente que ello comporta un aspecto reglado del Plan, por lo que la posiblidad del control de la Comunidad Autónoma en este extremo es absolutamente indiscutible, lo que requiere un examen concreto sobre la problemática planteada con tal aserto.
La reserva de dispensación aludida en ese precepto se refiere a la imposibilidad legal de que mediante un acto o supuesto específico contemplado en el propio planeamiento, sin justificación alguna, o fuera del mismo, se autorice una excepción o dispensa concreta de una norma urbanística establecida con carácter general para un determinado espacio territorial.En principio, la modificación de un Plan General referente a un polígono o unidad de actuación concreta no puede suponer una reserva de dispensación, sino precisamente todo lo contrario, al permitir el otorgamiento de licencias o autorizaciones acordes con el contenido de tal modificación reglamentaria, salvo claro está que constituya un supuesto de notoria arbitrariedad o infrinja incuestionablemente el principio constitucional de igualdad, lo que supondría la consagración de una discriminación no justificada, pues como es de sobra conocido, el principio de igualdad --articulo 14 de la Constitución Española-- ante la ley y su aplicación, supone idénticas soluciones ante presupuestos fácticos sustancialmente iguales u objetivamente equiparables, pero no constituye infracción a tal principio las desigualdades de tratamientos normativos no derivadas de criterios jurídicos discriminatorios sino de circunstancias objetivas distintas y razonables.
Precisamente esta sala también tiene declarado con profusión, que la Memoría del Plan -- artículo
12.3 de la Ley del Suelo-- como reflejo del proceso intelectual y volitivo que ha conducido a las soluciones urbanísticas contenidas en sus normas, no constituye un documento accidental o secundarío sino que es un elemento fundamental precisamente para evitar la arbitrariedad -- sentencias de 9 de julio y 20 de diciembre de 1991, 15 de diciembre de 1992, 21 de septiembre de 1993, etc.--Pues bien, en la Memoria descriptiva justificativa de la modificación del Plan aquí contemplada se pone de relieve que el edificio de la Administración periférica del Estado ha quedado insuficiente para albergar los servicios ubicados en el edificio, planteandose tal modificación para resolver tal situación a través de la ampliación de su edificabilidad , por la necesidad funcional de que todos los servicios de esa Administración periférica del Estado estén concertados, precisandose en la memoria técnica que el objetivo de la modificación tiende a dotar a los referidos Servicios estatales de los espacios adecuados, con el menor gasto posible y perfeccionando al máximo la naturaleza y realidad de los elementos e instalaciones con el fin de lograr su mayor rendimiento posible.
Es pues razonable y lógica la solución adoptada, que como integrada en una norma del Plan, en modo alguno de contenido arbitrario, no puede constituir una reserva la dispensación y que tampoco infringe el principio de igualdad toda vez que satisface de modo adecuado en el plano social y económico, necesidades surgidas en el servicio periférico del Estado, sin que implique posible satisfacción de intereses económicos o lucrativos particulares ni aumento de densidad poblacional, facilitando las relaciones entre el vecindario de la población insular y la Administración del Estado, constituyendo rasgo revelador de todo lo expuesto, la ausencia de reclamaciones o escritos de oposición al proyecto, durante el periodo de información pública del mismo.
No cabe la menor duda que la calificación del suelo y las condiciones de su uso y aprovechamiento constituyen uno de los aspectos típicamente discrecionales del planeamiento, respecto de los cuales como ya hemos dicho, si puede ser admisible el control de la Comunidad Autónoma en su aprobación definitiva del Plan, o su modificación, tendente a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de la Administración Local en este caso, supuesto que como acabamos de expresar, en absoluto, aparece integrado en la modificación operada en el planeamiento aquí examinado, suficientemente razonada y motivada como hemos reflejado, y sin que en el contenido de tal norma pueda apreciarse la existencia de ningún interés superior Comunitario-Autonómico, de carácter prevalente sobre el interés puramente local, que es en realidad el único existente en el supuesto enjuiciado, y sobre el cual ninguna razón de simple oportunidad o de subjetiva apreciación puede propiciar y legitimar el control de la Comunidad Autónoma sobre la autonomía decisoria en el ámbito de su exclusiva competencia, propia de los Entes Locales.
Por todo ello, procede estimar el presente recurso de apelación, con la consiguiente revocación de la sentencia apelada, y la declaración de ser disconformes a Derecho los Acuerdos del Consell de Govern de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y decretando la legalidad de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Palma de Mallorca aquí cuestionado, referente al cambio de calificación de la parcela 26.02 del Polígono de Levante.
No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal del Excmo. Ayuntamiento de Palma de Mallorca contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 6 de mayo de 1991, dictada en el recurso núm.412/1990, la cual revocamos, y declaramos la disconformidad a Derecho y consiguiente nulidad de los Acuerdos del Consell de Govern de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 31 de julio de 1989 y 3 de mayo de 1990, así como decretamos la legalidad y conformidad a Derecho de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Palma de Mallorca referente al cambio de calificación de la parcela 26.02 del Polígono de Levante, sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública, .- De lo que certifico
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