STS, 30 de Marzo de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 30 Marzo 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso contencioso-administrativo directo interpuesto por DOÑA Diana , representada por la Procuradora Doña Blanca Berriatua Horta, contra la Orden Ministerial de 22 de enero de 1.993 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación , habiendo comparecido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
Con fecha 7 de abril de 1.993 por la representación procesal de Doña Diana se interpuso ante este Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo directo contra el Acuerdo del Consejo de Excmos. Sres. Ministros y Orden Ministerial del Sr. Director General de Servicios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de fechas 6 de marzo de 1.992 y 22 de enero de 1.993 , respectivamente.
Mediante escrito de 26 de enero de 1.996 por la representación procesal de Doña Diana se formaliza la demanda, en la cual, se solicita, previos los trámites legales pertinentes, dictar Sentencia en su día por la que se anulen el Acuerdo y la Orden Ministerial impugnados por no ser conformes a Derecho, dejando por ello sin efecto la sanción de multa de 8.050.004.- ptas. impuesta; alternativamente, y tras examen atento de las impugnaciones efectuadas, sea reducida la cuantía de la sanción a sus justos términos proporcionales de conformidad con los hechos que aparezcan plenamente probados y acreditados, todo ello en el supuesto de no ser apreciadas nuestras alegaciones en cuanto a incompetencia, caducidad, anulabilidad y nulidad de los actos denunciados productores de indefensión y atentatorios contra los Principios de Legalidad, Seguridad Jurídica, Pro Reo, Interdicción.
En 10 de abril de 1.996 por el Abogado del Estado en la representación y defensa que legalmente ostenta, se presentó la contestación a la demanda, en la cual, se solicita, se dicte Sentencia desestimando el recurso.
Evacuado el trámite de conclusiones que les fue conferido a las partes y tramitado el recurso según las normas procesales vigentes, señalóse el día 24 de marzo de 1.999 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
La recurrente basa su demanda contenciosa en solicitud de anulación de los acuerdos impugnados (resolución del Consejo de Ministros de 6 de marzo de 1.992 y desestimación del recurso de reposición formulado con fecha 22 de enero de 1.993) en los siguientes argumentos: a) incompetencia delórgano sancionador, al haber sido transferido el conocimiento de las infracciones relativas a disciplina del mercado de productos agroalimentarios a la Comunidad Autónoma Andaluza en virtud de R.D. de 19 de octubre de 1.983 ; b) caducidad de los cargos imputados con los números 1, 12, 13 y 14, por lo que su sanción resulta improcedente de acuerdo con el artículo 18, apartados 2 y 3, del R.D. de 22 de junio de 1.983 ; c) indefensión, ocasionante de vicios insubsanables que provocan la nulidad radical del expediente;
d) improcedente graduación de la sanción impuesta por indebida aplicación del artículo 10.2 del R.D. últimamente citado ; e) infracción del derecho del administrado a que se le siga un proceso sin dilaciones indebidas que vulnera el articulo 6.3. a) de la Convención Europea de Derechos Humanos y los artículos 10.2, 24.2 y 96 de la Constitución Española. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, solicita de manera subsidiaria la reducción de las sanciones impuestas a sus justos términos.
Si bien es cierto que se han producido algunas fluctuaciones en la Jurisprudencia de esta misma Sala en orden al alcance real de las funciones traspasadas a las distintas Comunidades Autónomas en materia de sanción por infracciones relativas a la producción agroalimentaria, la cuestión ha quedado definitivamente resuelta por las cuatro sentencias dictadas con fecha 5 de noviembre de 1.998 por la Sala Especial del artículo 102.a).3 de la Ley de 27 de diciembre de 1.956 en su última redacción , de las cuales son extraibles las siguientes conclusiones:
1) Que mientras la competencia para actuar en el campo sancionatorio de las infracciones sanitarias y de protección al consumidor venía atribuida al Ministerio de Sanidad y Consumo ( artículos 19.1.1 del R.D. de 1.983 en relación con el 18 del R.D. de reestructuración de 1.981), las comprendidas en el artículo 4º eran de competencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (artículos 19.1.2 y 6.1, respectivamente, de los anteriores R.R.D.D .).
2) Que a ello no obsta la transferencia efectuada en favor de la Comunidad Autónoma de Andalucía por el R.D. 2.966/83 (una vez en vigor la disposición antes citada) puesto que las funciones realmente traspasadas son únicamente las que venían atribuidas a la Administración del Estado en materia de infracciones administrativas relativas a disciplina de mercado, así como las de propuesta de sanción cuando ésta hubiese de ser impuesta por el Consejo de Ministros.
3) Que si bien la Ley 26/84, dictada para la defensa de consumidores y usuarios , ha establecido un catálogo de infracciones entre las que figuran la alteración en la composición de artículos de consumo y el incumplimiento de las normas sobre etiquetado de los mismos, o la conducta de quien impida conocer la verdadera naturaleza del producto o servicio, atribuyendo la competencia para el conocimiento de los expedientes sancionadores (artículo 39), bien a la Administración del Estado, bien a los organismos competentes de las Comunidades Autónomas de acuerdo con las potestades normativas dimanantes de los respectivos Estatutos, o que en su caso puedan serles transferidas, ello no ha de afectar (dado el específico bien jurídico protegido por la Ley) a la competencia reservada al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en orden a la defensa de la calidad de la producción agroalimentaria, como lo demuestra el hecho de que la 2ª de las Disposiciones Finales mantenga expresamente la aplicación del R.D. de 22 de junio de 1.983 sin reserva de clase alguna.
Con posterioridad al establecimiento de esta doctrina, se han dictado en el mismo sentido otras resoluciones siendo la más reciente la Sentencia de fecha 17 de marzo de 1.999, por lo que en consecuencia queda descartada toda posible falta de competencia del Ministerio de Pesca, Agricultura y Alimentación para la instrucción del expediente sancionador en materia de producción agroalimentaria, tema éste que es el único que realmente ha suscitado controversia en algunas ocasiones, desde el momento en que la potestad sancionadora propiamente dicha siempre ha estado reservada al Consejo de Ministros cuando se trata de imposición de sanciones económicas superiores a cierta cuantía.
Cierto es que las sanciones impuestas como consecuencia de los cargos 1, 12, 13 y 14, que se refieren a la tenencia de aceite frito y a diversas deficiencias en el etiquetado (cuya veracidad, al igual que el resto de las infracciones imputadas, en realidad ni siquiera se discuten por la recurrente) no han requerido determinaciones analíticas posteriores para comprobar su existencia que fijen la conclusión de la actividad inspectora los efectos del artículo 18.2 del R.D. 1.945/83 , aunque en el primero de los supuestos mencionados sí se practicaron diligencias complementarias para determinar el destino del aceite intervenido; pero en ningún caso puede estimarse que los cargos 12º, 13º y 14º, puestos de manifiesto con motivo de las Actas 126/90 y JP 56/90, de fechas 26 de julio y 27 de junio de 1.990 respectivamente, puedan considerarse caducados a la luz del artículo 18.2, ya que la incoación del expediente sancionador se produjo dentro de los seis meses siguientes -el 18 de septiembre de 1.990-. En todo caso, las infracciones sancionadas han sido objeto de un mismo procedimiento (el 17-SE-2029/90-AV) de acuerdo con el criterio que preconiza la mayor eficacia y economía en la tramitación de los expedientesadministrativos ( artículo 29.1 de la Ley de 17 de julio de 1.958 ), e incluso la posibilidad de acumular expedientes diferentes en razón a su íntima conexión, según el artículo 73, por lo que, aún admitiendo hipotéticamente que con respecto a alguno de los cargos imputados hubiese transcurrido un plazo superior a los seis meses desde el momento de la constancia de la infracción cometida hasta la iniciación del expediente sancionador, en modo alguno sería lícito suponer caducada la acción para perseguir dicha infracción desde el momento en que en el procedimiento incoado se perseguían conjuntamente con la misma otras infracciones que sí precisaban de toma de muestras y realización de análisis, momento hasta el cual no puede estimarse que hubiese finalizado la actuación inspectora.
Al contrario de lo que ocurre en el caso de infracciones sometidas a diferentes plazos de prescripción cuya persecución se acumule en un solo procedimiento, no es posible escindir las actuaciones de investigación de la pluralidad de supuestos objeto de expediente a los efectos de cómputo del plazo de caducidad, que por propia naturaleza presupone un abandono o negligencia en la tramitación por parte de la Administración, y que resulta incompatible con la realidad de una actuación investigadora en torno a otros hechos que están siendo objeto de comprobación en el mismo expediente.
Tampoco es dable pretender la aplicación del apartado tercero del artículo 18 del R.D. 1.945/83 y considerar que ha transcurrido el mismo plazo de caducidad entre la notificación del pliego de cargos (24 de septiembre de 1.990) y la propuesta de resolución (25 de abril de 1.991), porque la caducidad presupone, en este caso, el que durante un período superior a los seis meses haya dejado de impulsarse por la Administración el siguiente trámite que corresponda, siendo así que en el lapso de tiempo que medió entre las dos fechas señaladas se practicaron diligencias relevantes para la decisión final a adoptar, tales como análisis arbitrales ordenados con fecha 25 de enero de 1.991 para mejor proveer, cuya efectivización elimina la idea de inactividad impulsora.
No existen infracciones formales en el expediente determinantes de indefensión de la recurrente, o de la existencia de vicios invalidantes, como se alega de manera inespecífica en el tercero de los fundamentos de derecho del escrito de demanda. Se han practicado los análisis contradictorios y dirimentes precisos, y su resultado ha sido comunicado a la interesada que ha podido efectuar alegaciones sobre los mismos. En lo que ataña a la supuesta duplicidad de sanciones derivada de la inmovilización cautelar de determinadas partidas de aceite, o a la falta de argumentación fáctica y jurídica en torno a la imposición de las mismas que también se aduce, no pasan de ser simples alegaciones de la actora que no se corresponden con la realidad. El artículo 72 de la Ley de 17 de julio de 1.958 permite que la autoridad competente para resolver el procedimiento correspondiente pueda adoptar las medidas provisionales que resulten oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera adoptarse, y esa facultad no implica la imposición de sanción de clase alguna, ni es incompatible con la que pueda acordarse a la conclusión del expediente sancionatorio.
No deja de ser destacable, por otra parte, que la demandante no haya negado la realidad de las imputaciones ni discutido la tipificación de las mismas conforme a los artículos 4.2.1, 4.3.2 y 4.2.5 del R.D. 1.945/83 , limitando su demanda a temas colaterales derivados de las supuestas falta de competencia, caducidad del expediente, o defectos formales inexistentes.
La cuantía de las sanciones pecuniarias impuestas se ajusta totalmente a los baremos establecidos en el artículo 10.1 del R.D. citado , sancionándose incluso dentro del mínimo de lo previsto los cargos por infracciones graves comprendidos en los números segundo a séptimo, décimo y duodécimo a décimo cuarto del pliego correspondiente, y razonándose expresamente la especial gravedad de las imputaciones efectuadas en los cargos octavo y noveno, sancionados con la multa en su dimensión máxima. Ello significa que la referencia a los baremos indicativos que se derivan de lo dispuesto en el apartado 2 del mismo artículo únicamente revestiría transcendencia en cuanto a los cargos imputados en los números 1º y 11º, no cabiendo olvidar que entre los criterios que pueden tenerse en cuenta para la graduación de las sanciones figura el efecto perjudicial que la infracción haya podido suponer sobre los precios, el consumo o el uso del un producto, o sobre el propio sector productivo, efecto perjudicial que no puede dejar de tenerse en cuenta en la tenencia clandestina de aceite ya frito; del mismo modo, ha de entenderse acreditado el notable volumen de ventas (500 millones/año, según alguna de las Actas levantadas) de la empresa sancionada a los efectos de la defraudación sancionada bajo el cargo 11º.
Por último, tampoco puede prosperar el recurso contencioso sobre la base de la infracción del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas que se alega. En primer término, la supuesta violación del artículo 6.1 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos Libertades Públicas, en relación con los artículos 10.2, 24.2 y 96 de la Constitución Española , es fundamentalmente predicable de la indebida demora, más allá de un plazo razonable, en el curso de un procedimiento judicial y no de la actuación de un órgano dependiente del Poder Ejecutivo; en segundo lugar, la acusada demora que se insinúa, ocasionadapor la previa intervención de la Audiencia Nacional en la tramitación del presente procedimiento, ha sido ocasionada por la errónea interposición ante la misma de la demanda cuyo conocimiento corresponde a esta Sala; finalmente, y esto es definitivo, no se aprecia demora notable en la tramitación del expediente que dio lugar a la sanción si tenemos en cuenta la multiplicidad de exámenes periciales, incluso dirimentes, que hubieron de ser practicados.
No hay méritos para hacer expresa imposición de costas al amparo del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de marzo de 1.992, y su posterior confirmación en 22 de enero de
1.993, por ser dichos actos conformes a Derecho. Sin Costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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