STS, 27 de Septiembre de 1999
| Ponente | EDUARDO CARRION MOYANO |
| Número de Recurso | 466/1998 |
| Fecha de Resolución | 27 de Septiembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Septiembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto como recurrentes: por DON Cristobal , DOÑA Trinidad , DOÑA Cristina , DON Leonardo , DOÑA Paula , DON Jose Augusto , DOÑA Camila y DOÑA Maribel , representados por el Procurador Don Alejandro González Salinas, y por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE FARMACEÚTICOS, representado por el Procurador Don Ramiro Reynolds de Miguel, contra la sentencia dictada en 20 de diciembre de 1.997 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha en el recurso núm. 333/95 seguido a instancia de Don Bartolomé contra la resolución del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España de 30 de noviembre de 1.994 confirmatoria en alzada de la resolución del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Ciudad Real de 27 de mayo de 1.994, denegatorias ambas resoluciones al recurrente de autorización para la apertura de oficina de farmacia de núcleo en el municipio de Valdepeñas, al amparo del artº 3.1.b) del R.D. 909/78 de 14 de abril; siendo parte recurrida Don Bartolomé representado por la Procuradora Doña Alicia Casado Deleito.
Con fecha 20 de diciembre de 1.997 se dictó por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, sentencia estimatoria del recurso núm. 333/95 seguido a instancia de Don Bartolomé contra la resolución del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España de 30 de noviembre de 1.994 confirmatoria en alzada de la resolución del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Ciudad Real de 27 de mayo de 1.994, denegatorias ambas resoluciones al recurrente de autorización para la apertura de oficina de farmacia de núcleo en el municipio de Valdepeñas, al amparo del artº 3.1.b) del R.D. 909/78 de 14 de abril.
La cuestión debatida y decidida en sentido estimatorio por la sentencia recurrida, se refiere a la procedencia o no de la autorización de una oficina de farmacia de núcleo en el municipio de Valdepeñas situado en la zona que delimitó el demandante en el Distrito 2º del expresado municipio, cuya procedencia fue declarada por la sentencia recurrida, que anuló las resoluciones de la Administración colegial impugnadas, declarando el derecho del recurrente a instalar en la zona pretendida la oficina de farmacia, respetando, en cualquier caso la distancia mínima de 500 metros desde el concreto local en que la instale a la oficina mas próxima, sin expresa condena en costas.
Notificada a las partes la sentencia de instancia, por la representación de los recurrentes, se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando la remisión de los autos a este Tribunal Supremo con previo emplazamiento de las partes; recibidas que fueron las actuaciones, por esta Sala luego de admitir a trámite los recursos de casación interpuestos por las representaciones de los recurrentes, se dio traslado para impugnación por término legal a la representación del recurrido Don Bartolomé , que evacuó el trámite temporáneamente y mostrando oposición a los recursos deducidos de contrario y quedando luego conclusas las actuaciones, seprocedió a señalar la votación y fallo del recurso para la audiencia del día 21 de julio de 1.999, lo que se llevó a efecto, habiéndose observado en la tramitación del recurso todas las formalidades legales, a excepción de dictar sentencia dentro de plazo por acumulación de trabajo a cargo del Ponente.
Los recurrentes comparecidos y actuantes conjuntamente bajo la representación del Procurador Sr. González Salinas, articulan la impugnación de su recurso bajo la tutela procesal del num. 4 en los dos primeros motivos, fundando el tercero en el num. 3, todos ellos del artº 95.1 LJ, y siendo común a todos ellos el motivo cuarto en cuanto que brevemente se limita a denunciar la infracción de la jurisprudencia aplicable, alegada en los anteriores motivos, para resolver la pretensión deducida por el recurrido.
Así deducida la articulación del recurso, razones de método procesal aconsejan examinar inicialmente el tercer motivo, en el que la representación de los recurrentes denuncia incongruencia omisiva por no haberse fundado la sentencia recurrida en las alegaciones deducidas por los recurrentes en la instancia acerca de la falta de delimitación del núcleo que uno de los requisitos que configuran la pretensión deducida por el actor en su demanda, alegando al respecto con cita de doctrina legal de esta Sala, que el ámbito de decisión (de la Sala a quo) está referido no solo a la pretensión formulada, sino que aquella ha de fundarse en razón de las alegaciones deducidas para fundamentarla; en síntesis, los expresados recurrentes vienen a denunciar una situación de incongruencia referida a que la sentencia de instancia, no ha tenido en cuenta la abundante jurisprudencia que alegaron en la contestación de la demanda al formular la oposición a la pretensión deducida de adverso, denunciando la no delimitación de los datos identificadores del núcleo por el actor.
En este sentido debe precisarse que en términos del artº 43 LJ, puede distinguirse entre la pretensión procesal y los fundamentos de ella; por ello, que el artº 43 LJ establezca la necesidad de resolver la pretensión conforme a los fundamentos alegados por las partes y en caso de que hubiere otros, los haya la Sala de someter la cuestión al debate contradictorio de las partes, esto no es sino una adecuada configuración del debate procesal en términos de un ajustado entendimiento del principio de contradicción, dando necesariamente a las partes ocasión plena de alegar sobre todos los aspectos básicos de la litis; pero ello no puede entenderse en el sentido de que el tribunal de instancia deba dar una respuesta exhaustiva a cada uno de los argumentos de las partes, bastando para satisfacer el principio de congruencia que del contexto de la sentencia resulte con claridad cual ha sido el proceso lógico jurídico que, dadas las alegaciones de las partes, ha llevado a la Sala a decidir el conflicto en el sentido que lo ha hecho; por lo que no es necesario que los Tribunales al resolver la cuestión hayan de seguir y contestar puntualmente las pautas argumentales alegadas por las partes al deducir su oposición en defensa de su derecho o interés; siendo, pues, adecuado a derecho que la Sala de instancia en el ejercicio de sus potestades y sin infringir el artº 43 LJ examine y aplique al caso los criterios jurisprudenciales que estime adecuados, sin perjuicio de que si esta operación implica omisión indebida en la aplicación de las normas o jurisprudencia aplicable (violación), o las interprete erróneamente o las aplique indebidamente, ello sea materia de infracción a deducir por el num. 4º del art. 95.1 LJ; mas sin que el hecho de no acoger los argumentos de la oposición a la demanda, determine una incongruencia omisiva.
En el caso presente en los hechos primero y segundo de la demanda el núcleo sobre el que acciona el actor, circunstanciándolo en lo que estima adecuado, de modo inteligible, sobre lo cual discurre luego la sentencia impugnada; que ello sea o no conforme a derecho es un tema a examinar en su momento al analizar el fondo; pero en modo alguno puede afirmarse que al pronunciarse la sentencia de instancia lo haya hecho sin tener en cuenta la delimitación en todos sus aspectos de la pretensión actora identificando el núcleo respecto al cual se pide.
Y es por ello, que el motivo tercero ha de ser desestimado, por cuanto no existe omisión de la sentencia, determinante de incongruencia, al apartarse del criterio de una de las partes al deducir su oposición a la demanda en tanto que ello se verifique, como así ha sucedido, en relación al ámbito de lo que haya sido objeto de debate, en términos del artº 43 LJ .
En orden al primero de los motivos, en el mismo se denuncia la infracción del artº 3.1 del C.C., poniendo la parte de relieve la necesidad de observar, en la operación de interpretar las normas, los criterios que este precepto establece, que no son sino los métodos tradicionales de la teoría de la interpretación jurídica, en orden a lo cual hace la parte un encomiable excurso sobre la evolución histórica de la regulación de las oficinas de farmacia, pasando luego a analizar los criterios conforme a los que se han de aplicar las normas que resulten procedentes.Mas a este respecto, cabe señalar que la aplicación de las normas en el proceso es una operación singularizada y que el error acerca de ello en sus diversas modalidades actualmente se centra en la infracción de las normas o de la jurisprudencia aplicables al caso como establece el artº 95.1.4 LJ; y es en razón a cada caso, a cada operación aplicativa de las normas o de la doctrina legal al juzgar, como hay que demostrar en vía de impugnación de la resolución definitiva del proceso, el error en la interpretación de cada norma o criterio jurisprudencial aplicados conforme a los modos que señala el artº 3.1 del C.C., referidos en concreto a la aplicación contraria a derecho de normas o jurisprudencia aplicables al caso, mas sin que ello sea admisible desde la óptica abstracta en que la sitúan los recurrentes en el motivo que se analiza, ya que a lo que hay que atender es a su concreta aplicación en el caso concreto; y por no entenderlo así los recurrentes cuyo recurso se analiza, ha de ser desestimado el primero de los motivos de su recurso.
En el segundo motivo del recurso se impugna por los recurrentes expresados la sentencia recurrida, alegando infracción del apartado b) num. 1 del artº 3º del Decreto 909/78 de 14 de abril, al entender que la zona delimitada por el recurrido Sr. Bartolomé , no constituye el núcleo a que se refiere la norma cuya infracción se denuncia.
A este respecto debe señalarse que el concepto de núcleo de población, en su delimitación a que se refiere el artº 3.1.b) del R.D. 909/78 de 14 de abril, está dado en función de una substantividad real y cierta fundada en circunstancias no necesariamente iguales y que se refiere, conforme a doctrina reiterada de esta Sala que se resume entre otras, en las sentencias de 2 de abril de 1.991, 15 de junio de 1.993, 23 de febrero de 1.994 y 8 de marzo de 1.996, 29 de enero, 9 de abril, 11 de junio, 7 de octubre, 2 de diciembre de 1.998 y las de 7 y 17 de febrero y 10 de marzo de 1.999, a una zona comprensiva de un conjunto poblacional, como entidad formada por una pluralidad de habitantes que presente una cierta diferencia en su modo respecto de la agrupación ordinaria o común de lo demás del municipio; diferencia que puede estar determinada ya por un accidente de terreno o por otra causa debida al tráfico, a la distancia, etc., que implique una mayor dificultad que la normal en el acceso a las farmacias ya instaladas, ya por el modo de vida, por la estructura de los asentamientos poblacionales según pautas sociológicas tradicionales o por la singular situación en que conviven amplios conjuntos de personas, tal en régimen de temporada vacacional o por otra circunstancia análoga, sin que pueda calificarse en esta situación especial la zona de convivencia que presente exclusivamente una variedad arquitectónica respecto de otras modalidades de esta naturaleza siempre que unas y otras presenten una continuidad sociológica en el desarrollo urbano; tendiéndose mediante el reconocimiento legal del núcleo a facilitar una mejor y más fácil asistencia farmacéutica, bajo el principio de propiciar la libertad de establecimiento de los profesionales farmacéuticos dentro de una estructura profesional equilibrada económica y socialmente, siendo también necesario que concurran con el núcleo los aludidos requisitos población no inferior a dos mil habitantes y distancia desde el lugar de instalación a la farmacia mas próxima instalada; cuyos requisitos no pueden ser apreciados de forma igualitaria abstracta, sino que atendiendo a la ratio legis de la norma basada en el principio de una mejor y mas adecuada prestación del servicio a la sociedad, deben matizarse en su concreción, entre otros aspectos, a lo que resulta de la estructura social de los asentamientos humanos; siendo esta regulación un tema de legalidad ordinaria que debe ser interpretado con realismo y flexibilidad conforme a los principios y normas de la Constitución, mas sin ignorar lo establecido en la regulación ordinaria, por lo que a los requisitos enunciados ha de atenerse la Sala en la decisión de este recurso.
En la sentencia recurrida no se fijan otros hechos probados que los referidos, dentro de la zona delimitada por el demandante, a la distancia de 1.400 metros desde el extremo mas alejado del pretendido núcleo a la mayoría de las farmacias que radican en el centro de la población y la de 500 metros como distancia mínima en iguales circunstancias; mas no especifica cuales sean en su entidad los asentamientos de personas que tengan su morada tanto en el límite extremo mas alejado del núcleo delimitado por el actor, como en sus partes media y la mas próxima al limite de la zona a menor distancia; sin que dentro de la amplia gama de factores antes indicada y recogida en la doctrina de esta Sala, ponga de manifiesto la Sala de instancia la existencia de otro diferente al de la distancia que coadyuve a denotar aquella substantivada en el modo de habitar.
Expresa la sentencia recurrida un profundo cambio de la doctrina legal, que se manifiesta en el abandono de la interpretación restrictiva del mismo dentro del entramado urbano de las poblaciones o la presencia de impedimentos o incomodidades en el transito, inclinándose por considerar que concurre este requisito cuando la distancia entre la farmacia mas cercana y la que se pretende instalar, es grande (superior a 500 metros) lo que, afirma, ocurre en este caso; aunque no señala la distancia existente entre la farmacia ya instalada en la ciudad mas próxima al núcleo delimitado ni tampoco el lugar donde se proyecta instalar la farmacia solicitada, en términos que sea posible deducir una mejora del servicio farmacéutico en la zona controvertida.Ciertamente, la doctrina de esta Sala no ha abandonado ningún criterio, sino que viene interpretando la norma en cuestión conforme a las circunstancias reales de cada caso, en función de los criterios antes reseñados y teniendo presente como se expresa, el mejor servicio a la población.
En el caso presente, a salvo las distancias de 500, 1000 y 1400 metros, no se pone de relieve ningún otro criterio en la sentencia recurrida acerca de la población afectada, sin expresar las circunstancias reales en orden a un mejor servicio a la población afectada mediante el empleo del artº 3.1.b) del R.D. 909/78; y a este fin en relación a distancia que señala de 500 metros, expresa también la sentencia de la Sala a quo al aceptar el plano aportado por los recurrentes, la ubicación de las farmacias preexistentes mas próximas a lo delimitado como núcleo y su zonas de influencia dentro una distancia radial de 500 metros que penetra en el espacio delimitado por el actor como núcleo y cuya zona de influencia como denomina la sentencia recurrida afecta, como refleja el plano, a parte importante del núcleo pretendido.
Con estos antecedentes fácticos no se ponen, pues, de relieve y de manera suficiente hechos que determinen la aplicación del artº 3.1.b) del R.D. 909/78, por lo que ante la ausencia de fundamentación necesaria de la sentencia en este extremo, que constituye su razón de decidir en el fondo, no se acredita fundadamente la existencia del núcleo de población debatido y por lo mismo, dados sus fundamentos, ha de ser estimado el segundo motivo y por ende el recurso, debiendo entrar esta Sala en el fondo de la cuestión tal como se planteó en la instancia, sin necesidad de examinar singularizadamente los dos motivos del recurso interpuesto por el Consejo General de la Organización Colegial Farmacéutica, al contener substancialmente el mismo fundamento impugnatorio que el estimado e igual pretensión impugnatoria que la de los recurrentes cuyo recurso se ha examinado.
Entrando en el fondo de la cuestión debe precisarse que en la demanda obran planos de la zona delimitada no impugnados por ninguna de las partes, en los que se observa que la zona delimitada como núcleo, influenciada en parte notable en la radial de 500 metros por las dos farmacias instadas mas próximas, por no es sino una parte de la población de Valdepeñas en su progresión y que en cuanto a la zona mas significativa habitada con viviendas, su parte mas importante está próxima a una antigua carretera que al presente es una calle mas de la población; así como que todas las calles de lo delimitado como núcleo, se hallan urbanizadas y en la adecuación de normal continuidad con lo demás de la ciudad, por lo que aun no existiendo ninguna farmacia en el mismo, no tiene el pretendido la substantividad y autonomía que refleja la constante doctrina legal de esta Sala antes indicada; por lo que acaso el modo de instalar las farmacias en lo delimitado como núcleo pudieran ser las normas ordinarias y no la especial que se declara por la Sala a quo; en tanto que tampoco se pone de relieve ninguna circulación anormal en la calles que integran la zona ni tampoco en su conexión con el resto de la ciudad, como certifica a instancia del demandante el Alcalde de Valdepeñas. Todo lo cual y aunque la población que habita la zona es superior a los dos mil habitantes, determina que la Sala estime la inexistencia de núcleo de población a los fines pretendidos, y por lo mismo, haya de concluirse en la desestimación de la demanda.
No procede la condena en costas del mismo ni tampoco en la instancia conforme a los arts. 102.2 y 131 LJ.
Estimamos los recursos de casación interpuesto por DON Cristobal , DOÑA Trinidad , DOÑA Cristina
, DON Leonardo , DOÑA Paula , DON Jose Augusto , DOÑA Camila y DOÑA Maribel y por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE FARMACEÚTICOS, contra la sentencia dictada en 20 de diciembre de 1.997 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha en el recurso núm. 333/95 seguido a instancia de Don Bartolomé contra la resolución del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España de 30 de noviembre de 1.994 confirmatoria en alzada de la resolución del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Ciudad Real de 27 de mayo de 1.994, denegatorias ambas resoluciones al recurrente de autorización para la apertura de oficina de farmacia de núcleo en el municipio de Valdepeñas, al amparo del artº 3.1.b) del R.D. 909/78 de 14 de abril; casamos la sentencia recurrida y desestimando la demanda deducida por Don Bartolomé contra las resoluciones administrativas reseñadas, declaramos las mismas ajustadas a derecho sin expresa condena en costas a las partes en la de los recursos de casación ni en la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Eduardo Carrión Moyano, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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