STS, 7 de Julio de 1999
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 5486/1993 |
| Fecha de Resolución | 7 de Julio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Julio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE PASAIA, representado por el Procurador Don Eduardo Morales Price, contra la Sentencia dictada con fecha 24 de julio de 1.993 por la Sección de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso nº 255 (nº 701/88 de la Sala), sobre denegación de solicitud formulada para la instalación de un bar en un salón de juegos recreativos; siendo parte recurrida DON Romeo .
Con fecha 24 de julio de 1.993 por la Sección de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra se dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: 1º.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Santos Julio Laspiur García, en nombre y representación de D. Romeo .
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- Declarar nulas, por ser contrarias a Derecho, la resolución de 4 de marzo de 1.988 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Pasaia y la desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra ella adoptada el 26 de julio de 1.988 por la Comisión de Gobierno de la Corporación.
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- Declarar el derecho del recurrente D. Romeo a instalar en el NUM001 de la CALLE000 nº NUM000 de Trintxerpe, Pasaia, el establecimiento para el que solicita licencia, si cumpliera, en su caso, los requisitos exigidos para las actividades M.I.N.P. por la reglamentación general y las ordenanzas municipales.
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- No hacer imposición de las costas del recurso".
Mediante escrito de 7 de septiembre de 1.993 por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Pasaia, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Auto del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 16 de septiembre de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 21 de octubre de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites preceptivos, dicte Sentencia, por la que:1º.- Estimando el motivo 1º del recurso case y anule la sentencia recurrida, devolviendo las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra para que proceda a dictar nueva sentencia. Subsidiariamente, entre a examinar la cuestión de fondo y resuelva de conformidad a la súplica de la demanda.
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- Asimismo con carácter subsidiario del primer motivo, estime el motivo 2º del recurso, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.
No comparece ante la Sala la parte recurrida, ni presenta ningún escrito.
Mediante Providencia de 21 de diciembre de 1.995 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Morales Price; y visto que no se había personado la parte recurrida quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 30 de junio de 1.999, en cuya fecha tuvo lugar.
Se solicita la casación de la sentencia dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 24 de julio de 1.993, alegando en primer término la infracción de las normas constitutivas de la Sección que dictó dicha resolución, al amparo del articulo 95.1.3º de la Ley jurisdiccional.
Obviamente el motivo ha de ser desestimado. En nada contradice dicha constitución a lo dispuesto en el articulo 72.2 de la Ley Orgánica de 1 de julio de 1.985, ni tampoco los artículos 13.1 y 20.1 de la Ley de Planta y demás disposiciones complementarias, puesto que la actuación de Secciones de refuerzo por la vía de la comisión de servicio está expresamente prevista en los artículos 216 bis y siguientes de la misma Ley, y antes de la reforma autorizada por la L.O. 16/94 a través de las comisiones de servicio mencionadas en el articulo 216 de la misma norma. Al folio 85 de los autos aparece la certificación de la designación comisionada de los Sres. Magistrados que constituyeron la Sección de Refuerzo de la Sala de lo Contencioso de Pamplona, sin que conste en absoluto la falta de intervención en la misma del Magistrado especialista que denuncia por su cuenta y riesgo el Ayuntamiento recurrente, a quien en todo caso correspondería acreditar esta última circunstancia.
Pero, a mayor abundamiento, en ningún caso podría apreciarse el defecto formal invocado puesto que es absolutamente incierto cuando se aduce en la parte final de ese primer motivo: que el recurrente no ha tenido ocasión de plantear la incorrecta constitución de la Sala, por no haber tenido conocimiento de su intervención hasta el momento de dictarse la Sentencia.
Sin perjuicio del indudable derecho de cada litigante a plantear como motivos de casación los que estime convenientes a su derecho, sean acertados o desacertados, parece indudable que ha de guardarse en su alegación una cierta coherencia entre lo afirmado y la realidad de los hechos que constan de manera notoria y expresa en el procedimiento. Y en este caso concreto, no solamente consta la certificación de la designación de la llamada Sala de Refuerzo, y de que el procedimiento objeto de recurso corresponde a su conocimiento (folio 86), sino que a partir de entonces es dicha Sala la que dicta las resoluciones interlocutorias, efectúa el señalamiento para votación y fallo y pronuncia efectivamente el veredicto después de haber reclamado la remisión, para mejor proveer, de determinados documentos precisamente a la Corporación de Pasajes, actos procesales todos ellos debidamente notificados a la representación del Ayuntamiento demandado y hoy recurrente, que en modo alguno puede excusar el previo conocimiento de la intervención de dicho Tribunal, ni pretender sostener que hasta el momento de pronunciarse la sentencia no le fue dable denunciar la supuesta irregularidad.
No concurre por tanto ninguno de los requisitos del apartado 3º del articulo 95.1.
Se invoca el correlativo motivo de casación al amparo del nº 4º del articulo 95.1, con apoyo en la infracción alegada del articulo 84.1.b) de la Ley de 2 de abril de 1.985 y los artículos 2 (confusión material con el texto del articulo 4) y 5 del Decreto regulador de las Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1.961.
El recurso contencioso fue estimado en su día por el Tribunal de instancia en razón de que no consideró ajustada a Derecho la denegación efectuada en 4 de marzo de 1.988 y 26 de julio del mismo año,en virtud de la cual no se autorizaba el recurrente para instalar un Bar en el Salón de Juegos Recreativos que regentaba en la CALLE000 , del distrito de Trintxerpe, sobre la base de que se había aprobado el 29 de octubre de 1.984 una Ordenanza Municipal según la cual el Ayuntamiento había resuelto no dar trámite a la solicitud de nuevas obras y apertura de nuevas instalaciones de bares y similares en el distrito mencionado, en tanto se mantuviese la actual situación de saturación de este tipo de establecimientos en el lugar indicado. Ha de tenerse en cuenta que la solicitud de apertura se había formulado ajustándose al procedimiento especifico regulado en el RAMINP de 30 de noviembre de 1.961, y que la resolución municipal acordó sin más denegarla, prescindiendo de tramitarla con arreglo al Reglamento mencionado, y apoyándose expresamente en la existencia de la Ordenanza referida.
Ciertamente que el articulo 84 de la Ley 7/85 permite a las Entidades Locales intervenir en la actividad de los ciudadanos por medio de Ordenanzas y Bandos; pero también lo es que en el apartado 2 de dicho precepto se establece que dicha intervención habrá de acomodarse a determinados postulados, tendentes todos ellos a garantizar el respeto a la libertad individual, y también que la misma no puede contravenir lo estatuído en otros órdenes normativos superiores. Para expresarlo con la frase contenida en la Sentencia de esta Sala de 22 de julio de 1.992, la autonomía municipal es una "autonomía en blanco", aunque de menor entidad que la estatal y la de las Comunidades Autónomas, a cuyas potestades se encuentra subordinada, máxime en todos aquellos campos que excedan de las competencias propias y especificas del Ente Local correspondiente, y en las que se limita a compartir con las últimamente mencionadas la facultad de gestionar y ordenar las actividades correspondientes sin poder extravasar el limite de la potestad compartida que le ha sido señalado, como ocurre con la protección del medio ambiente y la política de emplazamiento de las actividades clasificadas, motivaciones éstas que alega en defensa del recurso de casación.
La Ordenanza de 29 de octubre de 1.984 se promulgó para señalar que determinados distritos del término municipal de Pasajes se encuentran saturados de bares y establecimientos similares, por lo que se acuerda no dar trámite a solicitudes de nuevas instalaciones de dichos establecimientos mientras se mantuviese esa situación. En el curso del procedimiento, el Ayuntamiento de Pasajes ha sostenido la estricta legalidad y obligatoriedad de la misma, cuya especialidad prima efectivamente sobre la normativa municipal posterior referida a la actuación para la protección del vecindario en relación con actividades molestas o insalubres (Ordenanza publicada el 8 de noviembre de 1.985), claramente complementaria del RAMINP estatal de 30 de noviembre de 1.961. Funda su postura la aludida Corporación, aparte de las competencias conferidas por los artículos 25.2 f) y h) y 84 de la Ley 7/85, en lo dispuesto en el articulo 6.2 del RAMINP, que atribuye a los Ayuntamientos la regulación mediante Ordenanza del emplazamiento de semejante clase de actividades, reiterando lo dispuesto en el articulo 4º de dicho Reglamento, todo lo cual le habilita a su juicio para reordenar la ubicación de este tipo de establecimientos, al parecer aglomerados en determinados distritos, que relaciona con el resultado de un estudio referente al elevado índice de alcoholismo, favorecido al parecer por el porcentaje de paro y los deficientes equipamientos socio-culturales en unión al elevado número de establecimientos de consumición de bebidas alcohólicas, precisamente concentrados en los lugares en los cuales se acuerda la no tramitación de licencias de apertura.
La finalidad explícitamente perseguida por la Ordenanza de 29 de octubre de 1.984 es ciertamente elogiable en la medida en que pretende controlar e incluso erradicar el excesivo consumo de alcohol entre la población, preferentemente la juvenil; pero tampoco se puede olvidar que la facultad de intervenir en la actividad de los administrados por medio de Ordenanzas que impongan obligaciones o restricciones legales a la misma tiene que ser congruente con los motivos y fines justificativos de la misma, según el mismo articulo 84 de la Ley 7/85 en su apartado segundo, de suerte que para impugnar con éxito por este motivo la decisión del Tribunal de origen sería preciso demostrar, en primer lugar, dicha congruencia, lo que no resulta viable, ya que una prohibición absoluta -supuesto que descarta el mismo Ayuntamiento- se opondría frontalmente al lícito ejercicio del derecho de empresa que consagra el articulo 38 de la Constitución, y una prohibición relativa -como es el caso- no aparece objetivamente justificada en sí misma, ya que únicamente supone el traslado de los establecimientos a otro u otros puntos de la localidad, lo cual puede ser razonable desde el punto de vista de una política redistributiva desde una óptica comercial, pero no resulta amparado por la finalidad expresa pretendida.
Por otra parte, y descendiendo al campo concreto de la actividad para la cual se demanda la licencia, el argumento empleado como base del recurso de casación (infracción de los artículos 4º, 5º y 6º del RAMINP) tampoco puede sostenerse con éxito. Es cierto que en ellos se predica: 1) la supeditación del emplazamiento a lo dispuesto en las Ordenanzas Municipales y a los Planes Urbanísticos; 2) la resolución de las peticiones de licencia atendiendo a la importancia de las industrias a establecer, la distancia a los edificios habitados, los resultados de la información vecinal y cuantas circunstancias deban considerarse a favor de la comodidad, salubridad y seguridad de los vecinos; y, 3) la concesión de las licencias de aperturacomo facultad atribuida a los Alcaldes. Sin embargo, la supeditación del emplazamiento por razones que no sean las urbanísticas ha de referirse necesariamente a las condiciones de seguridad e higiene complementarias de las que se determinan en el Reglamento de 1.961, y sin que puedan contradecir sus preceptos (artículos 2 y 11 de la Instrucción complementaria aprobada por O.M. de 15 de marzo de 1.963); la resolución atendiendo a la importancia de las industrias a establecer ha de tener en cuenta, efectivamente, esa importancia de manera concreta, ponderando entre otras cosas la opinión de los vecinos, y sin poner excesivas trabas al ejercicio de la industria de que se trate (último inciso del articulo 5º del RAMINP); y la facultad de concesión o denegación de la licencia -que no la denegación de la tramitación del expediente de solicitud- será competencia de los Alcaldes, así como la vigilancia del cumplimiento de las prescripciones del Decreto regulador del establecimiento de dichas actividades, pero sin que se atribuya a su competencia la concesión o denegación de la licencia por circunstancias distintas de las que han de ponderarse en atención al carácter molesto, incómodo, peligroso o insalubre de la industria de que se trate, o de la suficiencia o insuficiencia de las medidas correctoras que puedan adoptarse para evitar dichos efectos.
Es decir: siendo el otorgamiento o denegación de la licencia un acto esencialmente reglado, las facultades municipales en relación con la autorización de este tipo de industrias han de ejercerse dentro del campo acotado por el RAMINP y teniendo presente la finalidad perseguida por los preceptos contenidos en el mismo, sin perjuicio de la facultad revisora de los Tribunales con respecto al correcto o incorrecto ejercicio de dichas facultades (Sentencia de 20 de septiembre de 1.994). No cabe denegar el otorgamiento de una licencia de esta clase, ni menos todavía denegar la iniciación de la tramitación del expediente de solicitud de la misma, cuando la base de la negativa de autorizar una actividad en sí lícita se funde en circunstancias derivadas de la posibilidad de inconvenientes originados por la ilícita o inconveniente conducta de terceros (Sentencia de esta misma Sala de 4 de marzo de 1.992), ni tampoco (Sentencia de 15 de junio de 1.992, referida a un supuesto en todo análogo al presente, y "a contrario sensu" la de 30 de junio de 1.992) cuando lo que se persigue con la denegación son finalidades ajenas al bien jurídico protegido por el Decreto de
1.961, claramente explicitado en el articulo 1º del mismo: evitar que las actividades clasificadas produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a la riqueza pública o privada, o impliquen riesgos graves para las personas y bienes. Motivaciones todas ellas concretadas con relación a impedir que se altere por cualquiera de esas vías los valores específicamente protegidos.
La reordenación de la ubicación de los bares, prohibiendo su instalación en zonas determinadas de un casco urbano sin que obedezca a la planificación urbanística, constituye un exceso de las facultades atribuidas a las autoridades municipales en relación con la finalidad el D. de 30 de noviembre de 1.961, que a su vez ocasiona una indebida restricción del principio de libertad de empresa, y en consecuencia no puede constituir un motivo válido para anular la sentencia que se impugna, que se limita a considerar no conforme a Derecho el acuerdo antedicho y a declarar el derecho del solicitante a instalar el bar, si es que se cumplieren las prescripciones del D. citado, la reglamentación general y las ordenanzas municipales que fuesen aplicables por razón de la materia.
La desestimación de todos los motivos del recurso de casación ha de llevar aparejada la imposición de costas en este trámite, según el articulo 103.2 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con fecha 24 de julio de
1.993, imponiendo a la parte recurrente las costas causadas en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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