STS, 14 de Octubre de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 14 Octubre 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BILBAO, representado por el Procurador Don Alejandro González Salinas, contra la sentencia dictada con fecha 4 de abril de 1.992 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso nº 154/87, sobre cesión a la Ikastola Intxisu, el uso de 4 aulas del Colegio Público San Francisco Javier; siendo parte apelada el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don German Apalategui Carasa en representación de la Asociación de Padres de alumnos del Colegio Público San Francisco Javier, frente a acuerdo pleno del Ayuntamiento de Bilbao de 16 de octubre de 1.986 sobre cesión de aulas a la Ikastola Intxisu, y la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición, y, en su virtud, declaramos ser nulo de pleno derecho y anulamos dicho acuerdo, sin imposición de costas".
La sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos:
En el presente recurso contencioso-administrativo las pretensiones de la parte actora se dirigen contra el acuerdo plenario municipal de Bilbao de 16 de octubre de 1.986, mediante el cual, la Corporación bilbaína cedió el uso de cuatro aulas del Colegio Público San Francisco Javier en favor de la Ikastola Intxisu para la escolarización de sus alumnos.
En fundamento de su pretensión anulatoria, desarrolla principalmente la parte recurrente la tesis de que, tratándose los cedidos de bienes de dominio público municipal en los términos de los artículos 79.3 de la Ley de Bases 7/1985, de 2 de abril, y 4º del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, el disfrute y aprovechamiento de tales bienes por parte de la Ikastola Intxisu constituiría un uso privativo de los mismos, excluyente de su utilización por parte de los demás administrativos y sujeto a necesaria concesión administrativa previa, según preceptuan los artículos
75.2 y 78 del citado texto reglamentario. La contravención del otorgamiento jurídico tomaría origen en la ausencia plena de dicha figura concesional juntamente con todos sus presupuestos indispensables, fundamentalmente, la licitación con arreglo a la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones Locales.
Pero mucho mas allá de las objeciones concretas que plantean las Administraciones oponentes, debe rechazarse enseguida tal apreciación de la cuestión, puesto que, por definición, y tratándose de edificio escolar afecto al servicio público y no de un inmueble de uso público, según la categorización bimembrefundamental en materia de bienes demaniales, -artículo 4º R.B.E.L.- no le es aplicable el régimen de disfrute y aprovechamiento que establece el Capitulo IV de dicha disposición reglamentaria, como se encarga de expresar con técnica mejorable el articulo 74.2, al remitir al Reglamento de Servicios de las Entidades Locales en esta materia. No es plausible, en efecto, que bienes que no tienen por finalidad el uso por el común de los administrados, con unas u otras restricciones y régimen de policía, sino el cumplimiento de fines públicos de los entes administrativos, sean contemplados desde la perspectiva del uso que de ellos hagan los particulares, y es por ello que, según el entender de esta Sala, cuantos ensayos de asimilación realiza la parte recurrente resultan inadecuados e inconducentes a la idónea aprehensión de las cuestiones que el acuerdo suscita.
Lo que será indispensable de plantear es cual es la naturaleza y titularidad del servicio público que en un centro público escolar se presta, antes de dar por supuesto que es un servicio de índole municipal y encarar erróneamente el asunto por el cauce de suponer que, no siendo dicho hipotético servicio de los llamados "mínimos" en el antiguo artículo 102 del T.R. de Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1.955, queda posibilitada su gestión indirecta mediante concesión, arrendamiento o concierto, por virtud de los artículos 42.2 y 113 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1.955. Al contrario, el articulo 85 de la Ley de Bases de 1.985 define como servicios públicos locales aquellos que tienden a la consecución de los fines señalados como de la competencia de las Entidades Locales, y si se examina seguidamente el articulo
25.2 ñ) del propio texto legal, se comprobará que la competencia local en la materia se limita a participar en la programación de la enseñanza y a cooperar con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes, interviniendo en sus órganos de gestión y participando en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria, cristalizando la linea legislativa plasmada anteriormente en el Decreto 193/1967, de 2 de febrero, aprobatorio del Texto Refundido de Enseñanza Primaria, y también, mas tarde, en la propia L.O.D.E. -Disp. Adicional Segunda-.
No es por tanto la Entidad Local esa indicada Administración educativa gestora del servicio público, creadora y supresora de centros escolares públicos, que tanto por la vieja legislación, - artículo 136 Ley 14/1970, de 4 de agosto-, como por la nueva legalidad apoyada en el Articulo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y la transferencia de funciones y servicios operada por Reales Decretos 2808/1980, de 26 de septiembre, y 3195/1980, de 30 de diciembre, entre otros, era la Administración del Estado, y es hoy, en nuestras coordenadas espaciales, la Administración autonómica de Euskadi.
Al filo de lo que antecede, dedica la parte actora el último párrafo de los fundamentos de su demanda a glosar la inobservancia de todo procedimiento de desafectación por parte del municipio cedente de las aulas, invocando expresamente el contenido del Real Decreto 605/1987, de 10 de abril, sobre procedimiento de autorización previa a la desafectación de los edificios públicos escolares de propiedad municipal, y si bien tal enfoque de la cuestión no merece explícita respuesta de las Administraciones oponentes, evita que la Sala haya de acudir al planteamiento de nuevos puntos de vista jurídicos del Articulo 43.2 L.J. en lo relativo al que consideramos en definitiva como verdadero punto débil del acto combatido en estos autos.
Efectivamente, si con arreglo a la legislación de edificios escolares, estos, siempre de propiedad municipal cualquiera que fuese su modo de financiación según el articulo 51 del Texto Refundido de Ley de Enseñanza Primaria, se encuentran adscritos a la Administración docente para el cumplimiento de un fin de servicio público, la Administración local no puede ceder a terceros dichos bienes o partes de ellos, si no es a previa condición de recuperar la disponibilidad sobre los mismos, lo que comportará la doble premisa de que a la Administración educativa no le sean ya precisos para aquel fin, y, a la vez, la necesaria previa desafectación del edificio respecto del servicio público de la enseñanza, pues, como la Entidad Local no es titular, mal podrá ceder la gestión de servicio publico que no titulariza ni ejerce, mientras que si algo puede ceder es precisamente el inmueble ya despojado de su afectación demanial. En otro caso, el edificio permanecería contradictoriamente destinado, a la vez, a un servicio público y a otros fines del interés o conveniencia municipal y sometido a dos gestiones y detentaciones juridico-administrativas de naturaleza incompatible. Y así, los órganos de gobierno del centro que venían ejerciendo sus funciones en un ámbito físico demarcado y preciso, y la nueva entidad, cooperativa o corporación que ocupa parcialmente los locales sin vinculación orgánica alguna con la gestión y administración del servicio público, sin exagerar la visión cosificadora del conflicto, se ven abocados a una imposible convivencia mientras aquellos indefectibles presupuestos no se produzcan y, en su caso, se ceda onerosa o gratuitamente el bien patrimonial, tal y como permite el articulo 79 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, cuya aplicabilidad rigurosa al caso no se prejuzga.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala queahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador Don Alejandro González Salinas en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Bilbao, presentando su respectivo escrito de alegaciones; igualmente se personó el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez en nombre y representación del Gobierno Vasco que en escrito de fecha 17 de febrero de 1.994 reitera su intención, ya manifestada a la Sala en escrito de 26 de octubre de 1.993, de no sostener el recurso de apelación reseñado, pues su comparecencia en dicho procedimiento, sin formular el preceptivo recurso ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, obedeció a un simple error.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 7 de octubre de 1.998, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan sustancialmente los dos primeros razonamientos de la resolución recurrida en tanto no resulten desvirtuados por los siguientes:
Para un adecuado planteamiento de la presente apelación formulada por el Ayuntamiento de Bilbao frente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, es necesario puntualizar los siguientes extremos: 1) Las personas y entidades que entablaron conjuntamente la demanda del recurso contencioso se han allanado a la sentencia estimatoria del mismo, siquiera ésta no recoja sino parcialmente sus argumentos, y ese allanamiento se evidencia por la circunstancia de su incomparecencia en esta segunda instancia. 2) La Comunidad Autónoma Vasca, que actuó de coadyuvante de la Corporación demandada, ha manifestado expresamente su deseo de no sostener la apelación originariamente interpuesta contra la sentencia aludida. 3) La función de esta Sala queda pues reducida al examen de los argumentos empleados por el Ayuntamiento de Bilbao para impugnar la resolución de primera instancia que se concretan en dos extremos: a) explícitamente, combatir la declaración de nulidad radical del supuesto acuerdo de desafectación por incumplimiento de los requisitos exigidos por el R.D. de 10 de abril de 1.987, y en su caso -en atención a la fecha en que el acuerdo impugnado se produjo- por infracción de lo dispuesto en el artículo 81.1 de la Ley 7/85 y 8º del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1.986; b) implícitamente, afirmar la competencia municipal para conceder por medio de simple licencia a la Ikastola Intxisu la utilización de cuatro aulas en el Colegio Público San Francisco Javier, precisamente para la escolarización de sus alumnos, acudiendo para ello a la distinción entre los conceptos de "uso común especial" y "uso privativo" que recoge el artículo 75 del Reglamento de Bienes mencionado.
El correcto enjuiciamiento del tema exige examinar en primer lugar el aspecto de la cuestión que se subsume en el apartado b).
Obviamente la cesión del uso de las aulas que se impugna no puede configurarse como la concesión de la utilización privativa de un bien de uso público; pero no se discute siquiera la certeza de que el edificio escolar de que se trata merece incluirse en la categoría de bienes de dominio público afectos a un servicio de esta misma naturaleza, ajustándose al concepto genérico recogido en el artículo 74.2, ya que si bien en este precepto no se recogen específicamente las escuelas, sí aparecen éstas incluidas en la enumeración contenida en el artículo 4º del Reglamento de 1.986.
Ahora bien: la base del razonamiento de la entidad apelante en cuanto al razonamiento contenido en el apartado b), se apoya en lo preceptuado en el artículo 42 del Reglamento de Servicios aprobado por R.D. de 17 de junio de 1.955, según cuyo segundo apartado bastaba con el correspondiente acuerdo del Pleno de la Corporación respectiva (caso que sería el sometido a debate) para el establecimiento de servicios que no tengan carácter mercantil, industrial o económico, aunque se trate en régimen de gestión indirecta, siempre que en este último supuesto se trate de establecer servicios que tengan carácter obligatorio mínimo según los artículos 102 y 245 de la Ley, referencia que no puede entenderse hecha sino al Texto Articulado de 16 de diciembre de 1.951, vigente en el momento de la publicación del Reglamento. Ninguna alusión contiene, no obstante, el artículo 102, que recogía los servicios municipales mínimos en aquel entonces, al tema de la enseñanza o escolarización, y tampoco en la normativa actualmente vigente (artículo 26 de la Ley de Bases de 2 de abril de 1.985) existe prevención alguna al respecto, constando, en cambio, expresamente (artículo 25.2.n) de la misma disposición acertadamente invocado por el Tribunal de instancia) que las competencias que, en todo caso, ejercerán los Ayuntamientos en materia de enseñanza se limitan a participar en la programación y a cooperar con la Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de Centros Públicos de esa finalidad, a la intervención en los órganos de gestión y a la participación en la vigilancia de la escolarización.Luego, ningún precepto legal impone o atribuye a los Ayuntamientos la organización o mantenimiento del servicio público de enseñanza, y ello con abstracción de cual sea la titularidad el inmueble en el cual se desarrolle dicho servicio. En el caso sometido a examen de esta Sala no consta en modo alguno que esté atribuido al Ayuntamiento de Bilbao la gestión del servicio de enseñanza pública que presta en el Colegio San Francisco Javier, ni que la indicada Corporación ejerza otras funciones en relación con el mismo que no sean las especificadas con carácter general en el artículo 25.2.n) de la Ley 7/85. La consecuencia de ello no es otra que la apuntada en el primero de los Fundamentos Jurídicos de la sentencia apelada: la imposibilidad de modificar o alterar la prestación de un servicio público cuya prestación no es de su incumbencia, ni por vía de acuerdo directo, ni siquiera por cualquiera de los modos previstos en el artículo 113 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Las anteriores consideraciones nos llevan a la desestimación de la apelación entablada, sin necesidad siquiera de analizar la existencia o inexistencia de la irregularidad formal detectada en la sentencia de instancia respecto a la posible desafectación implícita de un bien demanial, y que constituiría otra de las vías posibles para otorgar la autorización impugnada; aunque sea preciso reconocer que, en general, la tesis de demandado y coadyuvante se ha basado únicamente en el carácter de "uso común especial" que ha de conferirse a la autorización concedida en el acuerdo impugnado y que resultaría otorgable mediante la simple licencia a que se refieren los artículos 74 y 77 del Reglamento de Bienes de 13 de junio de 1.986, olvidando cuanto queda razonado en el anterior Fundamento: la gestión del servicio público de enseñanza no viene conferida al Ayuntamiento, por lo que resulta de aplicación "a contrario sensu" cuanto previene el artículo 30 del Reglamento de Servicios, y evidente la carencia de potestad municipal para modificar, organizar o suprimir dicho servicio.
No hay méritos para hacer expresa imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en estos autos por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 4 de abril de 1.992, que confirmamos totalmente sin hacer expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
-
STSJ Cataluña 1030/2009, 21 de Octubre de 2009
...de que con él se haga pago de la deuda pendiente, con la particularidad de que en esta figura no procede la rendición de cuentas (SSTS de 14 de octubre de 1998, 3 de marzo de 1999, 30 noviembre 2000 y 10 de mayo de 2007 , entre Por último, esa misma doctrina, contenida entre otras en senten......
-
STSJ Galicia 277/2020, 1 de Julio de 2020
...que con él se haga pago de la deuda pendiente, con la particularidad de que en esta figura no procede la rendición de cuentas ( SSTS de 14 de octubre de 1998 , 3 de marzo de 1999 , 30 noviembre 2000 y 10 de mayo de 2007 , entre Por último, esa misma doctrina, contenida entre otras en senten......
-
STSJ Cataluña 572/2011, 16 de Mayo de 2011
...que con él se haga pago de la deuda pendiente, con la particularidad de que en esta figura no procede la rendición de cuentas ( SSTS de 14 de octubre de 1998, 3 de marzo de 1999 , 30 noviembre 2000 y 10 de mayo de 2007, entre otras). Por último, esa misma doctrina, contenida entre otras en ......
-
STSJ Cataluña 963/2012, 11 de Octubre de 2012
...que con él se haga pago de la deuda pendiente, con la particularidad de que en esta figura no procede la rendición de cuentas ( SSTS de 14 de octubre de 1998, 3 de marzo de 1999, 30 noviembre 2000 y 10 de mayo de 2007, entre Por último, esa misma doctrina, contenida entre otras en sentencia......