STS, 30 de Julio de 1996

En el recurso contencioso administrativo número 48.493, interpuesto por la representación procesal de la Federación Española de Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo contra la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 9 de marzo de 1989, sobre elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 1990, recayó sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 2 de diciembre de 1992, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: "FALLAMOS estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. don José Luis Ortiz Cañavate y Puig-Mauri, en nombre y representación de la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUTUAS PATRONALES DE ACCIDENTES DE TRABAJO (FESMAT), contra la Orden de 9 de marzo de 1989, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la que se dictan normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 1990, declarando en consecuencia la no conformidad a Derecho de la disposición recurrida por haberse omitido el trámite de audiencia del art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y la previa y preceptiva consulta a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, ordenando se retrotraigan las actuaciones al momento en que debió recabarse dicho dictamen, devolviéndose a la Subdirección General de Entidades Colaboradoras del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el expediente administrativo que obra en autos. Sin expresa imposición de las costas procesales".

Notificada dicha a las partes, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó escrito manifestando la intención de interponer recurso de casación; y, por providencia de 15 de enero de 1993, se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose elevar las actuaciones con el expediente administrativo a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo y emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, comparecieran ante la misma a usar de su derecho.

El Abogado del Estado, en la representación que le corresponde, por medio de escrito presentado el 28 de octubre de 1994, formalizó el recurso de casación interesando que en su día "se dicte sentencia que, estimando este recurso, así como los motivos en que se fundamenta, case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra que confirme en su integridad la O. del Ministerio de Trabajo ySeguridad Social, de 9 de marzo de 1989, que dictó normas para la confección del Presupuesto de la Seguridad Social para el año 1990, desestimando las pretensiones aducidas contra ella por la Federación Española de Mutuas de Accidentes de Trabajo (FESMAT)". El recurso se basa en los siguientes motivos de casación: primer motivo, al amparo del art. 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia,y, concretamente, el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), en relación con la disposición adicional sexta LJCA, ya que aquella no ha decidido todos los puntos litigiosos e incluso el fallo de la misma es incongruente con sus propios fundamentos jurídicos; segundo motivo, al amparo del art.

95.1.4º LJCA, por infracción del ordenamiento jurídico, y concretamente aplicación indebida del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), de 17 de julio de 1958, así como del art. 105 de la Constitución (CE); y, tercer motivo, al amparo del art. 95.1.4º LJCA, por infracción del ordenamiento jurídico y, concretamente, aplicación indebida del art. 22.3 de la Ley Orgánica nº 3/83, del Consejo de Estado (LOCE).

Admitido el recurso de casación y, después de declarado caducado el trámite de oposición concedido a la representación procesal de FESMAT, se señaló para deliberación y fallo el 23 de julio de 1996, en cuyo día tuvo lugar el referido acto

El primer motivo de casación, al amparo del art. 95.1.3º LJCA, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y, concretamente, del art. 359 LEC, en relación con la disposición adicional sexta LJCA, se articula sobre la base de la incongruencia del fallo de la sentencia con sus fundamentos jurídicos, ya que declara la no conformidad a derecho de la disposición impugnada por omisión del trámite de audiencia del art. 130.4 LPA y, sin embargo, ordena la retroacción de las actuaciones administrativas sólo al momento en que debió emitir el dictamen el Consejo de Estado, que es posterior a dicho trámite de audiencia.

El juicio sobre la congruencia de las resoluciones judiciales y, en particular, de las sentencias, exige la confrontación entre su parte dispositiva y los elementos subjetivos -partes- y objetivos -hechos, causa petendi y petitum- del objeto del proceso delimitado por las pretensiones oportunamente formuladas; esto es, requiere la comprobación del ajuste o adecuación entre el fallo y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones y peticiones. De manera que la incongruencia denunciable en sede casacional, al amparo del mencionado artículo 95.1.3º LJCA, comprende los supuestos en que se concede más de lo pedido en la demanda o se otorga cosa distinta de lo pedido dando lugar a un pronunciamiento extra o ultra petita; e, igualmente, resulta invocable la incongruencia omisiva o ex silentio cuando la sentencia no se pronuncia o decide razonadamente sobre alguna pretensión oportunamente formulada. Si bien, como ha señalado la jurisprudencia, tanto de esta Sala como de la Sala Primera del Tribunal Supremo, la noción del defecto procesal que se analiza no alcanza a los razonamientos jurídicos, ni es obstáculo para la aplicación adecuada del principio iura novit curia, siempre que sean respetados los hechos y no sea alterada la causa de pedir.

En este sentido propio y específico no puede considerarse incongruente la sentencia impugnada, ya que ejercitada por la demandante, de forma principal y excluyente de otras que lo fueron con carácter subsidiario, una pretensión de anulación de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 9 de marzo de 1989, por la que se dictan normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 1990, aduciendo la omisión del trámite de audiencia, previsto en el artículo 130.4 LPA y 105 a) CE, y la ausencia del dictamen del Consejo de Estado, preceptivo conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica de este Alto Cuerpo Consultivo, 3/1980 de 22 de abril, el fallo judicial se limita a acoger tal pretensión principal por los motivos indicados.

Ahora bien, también es cierto que no es la incongruencia strictu sensu el único vicio que frente a la sentencia puede esgrimirse en sede casacional a través del motivo invocado por el Abogado del Estado, sino que puede serlo el incumplimiento de otros requisitos de aquella incluibles en lo dispuesto en el artículo 359 LEC y en lo que es consustancial a la propia naturaleza de las resoluciones judiciales. Así, con independencia de la necesaria motivación, que es, incluso, una exigencia constitucionalizada (arts. 24.1 y 120 CE), dentro de la claridad y precisión, predicable de la sentencia, ha de incluirse la prohibición de la incoherencia interna de las resoluciones judiciales, que se produce cuando existe una discordancia trascendente entre la ratio decidendi y el propio fallo, de manera que el cumplimiento de éste en sus propios términos no satisface las exigencias jurídicas expresadas como fundamento de la decisión judicial. Y en este sentido sí resulta formalmente predicable de la sentencia de instancia el defecto señalado por el Abogado del Estado porque, apreciando dos defectos de procedimiento en la aprobación de la Ordenimpugnada -la falta de audiencia de la entidad actora y la omisión del dictamen del Consejo de Estado- el cumplimiento estricto de lo dispuesto en el fallo, la retroacción del procedimiento al momento en que se debió recabar este dictamen, permitiría solo la subsanación de esta omisión y no la de la falta de cualquier otra audiencia, puesto que el carácter final de dicho informe (arts. 2.4 LOCE, y 5 y 123 y ss. del Reglamento Orgánica del Consejo de Estado, RD 1674/1980, de 18 de julio) hace que la intervención del supremo órgano consultivo del Gobierno (art. 107 CE) se produzca ordinariamente cuando está ultimado el procedimiento.

Procede, por tanto, acoger la argumentación del Abogado del Estado, aunque la decisión pertinente en relación con este primer motivo ha de entenderse condicionada o dependiente de lo que se resuelva respecto de los otros dos motivos de casación formulados; especialmente en relación con el segundo, en el se cuestiona precisamente la exigencia de dicho trámite de audiencia de la entidad demandante, cuyo efectivo cumplimiento resultaría incompatible con el momento procedimental concreto de elaboración de la Orden al que la sentencia de instancia, en su parte dispositiva, acuerda la retroacción.

El segundo motivo de casación es por la vía del artículo 95.1.4º LJCA, como consecuencia de infracción del ordenamiento jurídico, concretamente, por aplicación indebida de los artículos 130.4 LPA y 105 CE, al considerar la sentencia de instancia preceptiva la audiencia de la entidad actora en el procedimiento de elaboración de la Orden Ministerial recurrida. Para fundamentar este motivo el Abogado del Estado utiliza una doble línea argumental: la primera encaminada a negar a la Orden ministerial impugnada el carácter de disposición general y, la segunda, dirigida a demostrar que FESMAT, la entidad actora, no tiene la condición de las asociaciones a las que, según la jurisprudencia, deben incluirse en el ámbito de la audiencia preceptiva del dicho artículo 130.4 LPA.

Sostiene el Abogado del Estado que la Orden cuestionada, de 9 de marzo de 1989, al señalar las normas a las que había de ajustarse la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social para 1990, se está refiriendo a fondos públicos y, concretamente a parte de los recursos del sistema Seguridad Social, por lo que no es una disposición general, sino una instrucción de las contempladas en el artículo 7 LPA, dictada por el Ministerio de Trabajo y dirigida a los órganos del propio Departamento y a los entes tutelados y controlados por el mismo, entre los que figuran no solo las entidades gestoras de la Seguridad Social, sino también las entidades colaboradoras, como son las Mutuas de Accidentes de Trabajo, respecto de las que el artículo 205 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado por D 2065/74, de 30 de mayo, atribuye a dicho Ministerio su dirección, vigilancia y tutela. Tal argumentación, aunque puedan compartirse algunas de sus premisas en orden a la naturaleza de la Mutuas de Accidentes de Trabajo -como entidades colaboradoras de la Seguridad Social en relación con la gestión del riesgo de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales- y a la consideración que merecen las primas que reciben -como cuotas de la Seguridad Social- no puede acogerse por el concepto y ámbito restrictivo de las disposiciones generales que sustenta, frente a una noción expansiva de las instrucciones y circulares a las que se refiere el citado artículo 7 LPA, y que le lleva a mantener la inaplicabilidad del trámite de audiencia previsto en el artículo 130.4 LPA y 105 a) CE. En efecto, no es posible identificar la noción de disposición general con el de "la disposición administrativa que afecte a los ciudadanos en su condición de administrados" o con los Reglamentos "jurídicos", como normas de actuación dictadas para todos y relativos a las llamadas relaciones de supremacía general, sino que también los denominados Reglamentos "administrativos", en terminología académica de ascendencia germánica, ad intra, de carácter orgánico o referidos a relaciones de supremacía especial, son disposiciones normativas; unos y otros son normas jurídicas, disposiciones generales, que se integran el ordenamiento jurídico. Y sólo merecen la consideración de instrucciones o circulares aquellas directivas de actuación u ordenes generales que no innovan propiamente el ordenamiento jurídico y que, como manifestación de la jerarquía administrativa, están dirigidas a órganos que se encuentran en una relación de esta naturaleza respecto de quien las imparte, como resulta, asimismo, del artículo 18 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LJAE), Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957; de manera que tales instrucciones o circulares sólo obligan en función de la obediencia propia e inherente a dicha jerarquía administrativa y no como consecuencia de que formen parte del ordenamiento jurídico.

En el presente caso, la Orden ministerial contemplada constituye una inequívoca norma, aun con un limitado límite temporal, dictada en el ejercicio de las facultades normativas que confería al Ministerio el artículo 4 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, (LGSS) fuera de la esfera de la estricta jerarquía administrativa, y con el ámbito de aplicación señalado en su artículo 1, cuya formulación se extiende a los presupuestos para 1990 de las Entidades Gestoras y Tesorería General de la Seguridad Social, de los Centros de gestión de ellas dependientes así como a los de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo, que no son, desde luego, órganos sujetos a la jerarquía administrativa del Departamento, sino entes con personalidad jurídica colaboradas de laSeguridad Social, en la gestión de las contingencias de accidentes de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, sujetas por ende a la dirección y tutela del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en la actualidad -RD 785/1996, de 5 de mayo). Y la Orden innova el ordenamiento jurídico, derogando la Orden de 4 de marzo de 1988 y estableciendo la estructura presupuestaria, procedimiento de elaboración, cuantificación de los presupuestos, niveles de gestión y plazos.

Las diversas posiciones jurisprudenciales, coexistentes en el tiempo, respecto al carácter facultativo o preceptivo del trámite de audiencia establecido en el artículo 130.4 LPA para la elaboración de las disposiciones generales, dieron lugar a diversos recursos de revisión por contradicción de sentencias -artículo 102.1.b) de la Ley de la Jurisdicción en su redacción anterior a la Ley 10/1992- en los que se acoge la condición de trámite preceptivo y se señala que su omisión constituye un vicio que comporta la nulidad de la disposición general, dando lugar así a un criterio que puede entenderse consolidado (SSTS 10 de mayo de 1990, 5 de febrero de 1992 y 20 de mayo de 1993) y que pone el acento en la necesidad de efectuar una interpretación ex constitutione de la norma que establece la participación ciudadana y en la aspiración de legalidad, acierto y oportunidad que el artículo 129 LPA pretende satisfacer, en la elaboración de las disposiciones de carácter general, con los informes y audiencias previas a los que considera garantía necesaria.

No obstante, también tiene la condición de doctrina jurisprudencial el criterio que limita la exigencia de audiencia preceptiva, con efecto invalidante su omisión, a determinadas asociaciones y colegios profesionales. Así, la sentencia de 21 de noviembre de 1990 de la Sala Especial del artículo 61 LOPJ) pone de relieve que las organizaciones intermedias, con un talante representativo, pueden encuadrarse en dos grupos nítidamente diseñados. Uno de ellos compuesto por los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales, cuya función consiste en la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de unos y otros, como establece el art. 7 de la Constitución, que más adelante configura los Colegios profesionales con una finalidad semejante respecto de éstos en el art. 36. En el segundo grupo han de ser clasificadas las demás asociaciones que se crean bajo el cobijo de la libertad asociativa, reconocida también constitucionalmente (art. 22). Tales características tienen su reflejo en el aspecto que ahora nos ocupa, puesto que la predeterminación de sindicatos, asociaciones empresariales y Colegios profesionales, con su competencia definida en sus normas reguladoras, provoca que las Administraciones Públicas las conozcan de antemano y hayan de contar con ellas. En cambio las asociaciones de origen íntegramente voluntario, por la misma indeterminación de la existencia y misión de cada una de ellas, no permiten un tratamiento idéntico a la hora de ser llamadas para su audiencia en el procedimiento. Y la jurisprudencia posterior ha discurrido, en definitiva, por una doble línea: de un lado, ha señalado que el carácter preceptivo del trámite de audiencia se enmarca en unos conceptos calificables de conceptos jurídicos indeterminados a los que alude el artículo 130.4 LPA; y de otro, insistiendo en acotar dicho trámite respecto de las "Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y representen intereses generales o corporativos"; en este sentido la Sentencia de la Sala Especial del artículo 61 LOPJ de 8 de mayo de 1992 y sentencias de 19 de enero y 22 de marzo de 1991 y 10 de octubre de 1994, entre otras muchas.

En el presente caso, es cierto que la Federación Española de Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo es una asociación empresarial, constituida al amparo de la Ley 19/1977, de 1 de abril, sobre regulación del derecho de asociación sindical, Real Decreto 873/1877, de 22 de abril y disposiciones complementarias, y tiene entre sus fines la representación, defensa y fomento de los intereses comunes de carácter económico-sociales, profesionales, de formación y culturales de sus miembros y a través de ellos de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo que los constituyen; pero también lo es su carácter de asociación voluntaria y que la Orden cuestionada afecta a las Mutuas, en relación con los Centros de gestión de la Seguridad Social de ellas dependientes, como entidades colaboradoras en relación a las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, y en un ámbito de actividad no lucrativa (art.202.3 LGSS), distinto, por tanto, del empresarial, y sobre todo en relación con unos ingresos que tienen, a todos los efectos, la consideración de cuotas de la Seguridad Social, formando parte del patrimonio de ésta y encontrándose afectas al cumplimiento de sus fines (arts. 17.4 y 202.4 LGSS). Consecuentemente, al establecer la Orden ministerial las normas para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social para 1990 y estarse refiriendo a fondos públicos y recursos del propio sistema de la Seguridad Social, resulta justificado que no se exija con carácter preceptivo el trámite de audiencia de FESMAT en el procedimiento de su elaboración.

Procede, en consecuencia, acoger este segundo motivo de casación al apreciarse aplicación indebida por la sentencia de instancia del artículo 105 a) CE y 130.4 LPA.

El último de los motivos de casación, también al amparo del artículo 95.1.4º LJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico se concreta en una aplicación indebida por la sentencia de instancia del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/80 del Consejo de Estado, al entender obligatoria la consulta previa a la Comisión Permanente de dicho Consejo. Se justifica el motivo reiterando, en primer lugar, la naturaleza de la Orden que, a juicio del Abogado del Estado, es la de una instrucción dirigida, entre otras, a las Mutuas de Accidentes de Trabajo para la confección de sus respectivos presupuestos; y, en segundo lugar, sosteniendo que la Orden no se dicta en desarrollo o ejecución de una ley, y que, en todo caso, resultaría aplicable la doctrina jurisprudencial sobre la innecesariedad del dictamen previo del Consejo de Estado cuando no se trata de reglamentos generales.

Afirmado, en el anterior fundamento jurídico, el carácter normativo de la Orden ministerial examinada, el rechazo o éxito del tercero de los motivos casacionales depende de que dicha norma tenga o no naturaleza de Reglamento ejecutivo. En efecto, el citado artículo 22.3 de la LOCE, al señalar que "la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones", excluye -como hicieron las anteriores versiones de las normas reguladoras del Consejo y el propio artículo 10.6 LRJAE- de la obligatoriedad del mencionado dictamen los Reglamentos que no puedan ser incluidos en la categoría o concepto de Reglamento "ejecutivo". Consecuentemente, será la calificación que a estos efectos merezca la Orden el elemento decisivo para decidir sobre la condición del dictamen del Consejo de Estado, que la sentencia de instancia consideró necesario y su omisión determinante de la retroacción del procedimiento de elaboración.

La jurisprudencia de esta Sala, para perfilar la noción de Reglamento ejecutivo ha utilizado, esencialmente, dos concepciones: una material, comprendiendo en el concepto aquellos Reglamentos que de forma total o parcial "completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan" una o varias leyes, entendidas éstas como normas con rango de ley, lo que presupone la existencia de un mínimo contenido legal regulador de la materia; y otra formal, dando cabida a los Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material. Y es que, como pone de relieve la STS de 5 de junio de 1989 (Sala Especial del art. 61 LOPJ), el artículo 22.3 LOCE "que no es sino reproducción de otros análogos en las sucesivas regulaciones de la institución, ha originado una construcción jurisprudencial dicotómica, quizás artificiosa, que separa los reglamentos ejecutivos de los independientes", cuando la realidad es que la necesidad del dictamen previo del Consejo de Estado enlaza sobre todo y de modo inmediato con la significación de los principios de constitucionalidad y de legalidad, por los que, según el artículo 2.1 LOCE, debe velar en su función consultiva el Consejo de Estado, y cuyas exigencias se proyectan sobre cualquier clase de Reglamento.

Ha de tenderse, por tanto, a una interpretación no restrictiva del término "ejecución de leyes" teniendo en cuenta que hay, incluso, una mayor necesidad de control interno en la elaboración de los reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la desconexión con la ley y dado que, en todo caso, han de respetar el bloque de la legalidad. Consecuentemente, y mientras subsista la necesidad de distinguir a efectos del dictamen del Consejo de Estado unos reglamentos específicamente "ejecutivos" porque la categoría esté formalmente consagrada en la LOCE, ha de incluirse en ella toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior normación que ha de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia ley establece, aunque ésta no incorpore una específica y parcial regulación material de lo que está llamado a desarrollar o completar el reglamento; y, únicamente, estarán excluidos del preceptivo dictamen del Consejo de Estado los Reglamentos independientes, autónomos o praeter legem, en el reducido ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles especialmente en el organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la Administración y los Reglamentos de necesidad.

En relación con la Orden ministerial examinada nos encontramos en una esfera de dirección, vigilancia y tutela administrativa ejercida por el Ministerio de Trabajo respecto a las Mutuas de Accidentes de Trabajo como entidades colaboradoras de la Seguridad Social, en orden a la elaboración de los Presupuestos de ésta, para lo que no existe, propiamente, una remisión normativa en una disposición legal, sino simplemente un reconocimiento legal de competencia, además de la específica para el ejercicio de la potestad reglamentaria (art. 4.1. b) LGSS), en los artículos 4.1. d), 199 y 205 LGSS; precepto este último que contiene, sin embargo, una remisión a los Reglamentos generales para la determinación de las infracciones en que puedan incurrir dichas Mutuas, así como para la intervención temporal de la Entidad. Remisión normativa específica, para el establecimiento de las normas para la elaboración de los presupuestos, que tampoco cabe encontrar en la Ley General Presupuestaria (LGP), Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, ya que, en este aspecto, se limita a señalar la remisión de los anteproyectos de presupuestos al Ministerio de Economía y Hacienda (arts. 50, 54, primera, y 148), elcontenido del presupuesto de la Seguridad Social (art. 147) y a establecer que "el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en base a los anteproyectos elaborados por las Entidades Gestoras y Servicios Comunes, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior -relativo al Anteproyecto de Presupuesto del Instituto Nacional de la Salud-, formará el Anteproyecto de Presupuesto de la Seguridad Social" (art. 148.1, párrafo segundo). Se trata, por tanto, del ejercicio de una competencia normativa implícita en el ámbito ad intra o doméstico de la propia Administración: inherente a la relación administrativa de dirección, vigilancia y tutela que se contempla, en cuanto resulta consustancial a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado de los que forma parte el Presupuesto de la Seguridad Social, proyectada, para la elaboración del anteproyecto, sobre unos ingresos, como las primas de régimen de accidente de trabajo y enfermedades profesionales que tienen, según hemos adelantado, a todos los efectos, la consideración de cuotas de la Seguridad Social (art. 17.4 LGSS), integrantes del patrimonio único de ésta afecto a sus fines y distinto del patrimonio del Estado (arts. 48 LGSS y 5 LGP), como expresamente señala también el artículo 202.4 LGSS al disponer que "los ingresos que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales obtengan como consecuencia de las primas de accidentes de trabajo aportadas a las mismas por los empresarios a ellas asociados, así como los bienes muebles o inmuebles en que puedan invertirse dichos ingresos, forman parte de la Seguridad Social y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta".

Procede, consecuentemente, estimar también este tercer motivo de casación, ya que no se reconoce el carácter de Reglamento ejecutivo que la sentencia de instancia atribuye a la orden ministerial contemplada.

La estimación de los motivos formulados por el Abogado del Estado, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico (art. 95.1.4º LJCA) lleva consigo, como consecuencia obligada, la casación de la propia sentencia recurrida y que, de acuerdo con el artículo 102.1.3º LJCA, esta Sala enjuicie como Tribunal de instancia, decidiendo sobre las pretensiones formuladas por las partes en el proceso, "dentro de los términos en que apareciera planteado el debate" y con observancia de las exigencias y postulados constitucionales que para el proceso derivan del artículo 24 CE.

Consecuentemente, si no procede la nulidad de pleno derecho de la Orden ministerial cuestionada en el proceso contencioso administrativo porque, como se ha razonado, no eran preceptivos en su elaboración ni el trámite de audiencia de la entidad actora ni el informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, y se acogen, por el contrario, al ser ajustados a Derecho los criterios sustentados por la Sección de la Sala de la Audiencia Nacional al rechazar las excepciones procesales opuestas, en su día, por el Abogado del Estado, resta por examinar las dos pretensiones subsidiariamente formuladas en la demanda, referidas: la primera, a la nulidad concreta del artículo 1 de la Orden ministerial al incluir en su ámbito de aplicación a las Mutuas Patronales de accidentes de Trabajo y, la segunda, a la nulidad del subconcepto 226.5 "Cuotas de Asociación" que se contiene en el Anexo II de dicha Orden.

Sostenía en instancia la actora que la Orden ministerial, al incluir en su ámbito (art. 1) a la Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo, vulneraba normas de superior jerarquía, singularmente su normativa específica, constituida por el RD 1509/1976, de 21 de mayo, y los artículos 147 y 148. 1 LGP; este último, incluso, en la redacción dada por el artículo 24 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989, Ley 37/1988, de 28 de diciembre, infringiendo el artículo 9.3 CE e, incluso, la interdicción de la desviación de poder contemplada en el artículo 83.2 y 3 LJCA, y el art. 48.1 LPA.

En síntesis considera que, de acuerdo con el indicado Real Decreto, son las Mutuas Patronales las que han de confeccionar para cada ejercicio económico sus presupuestos de ingresos y gastos para gestión y administración que, sancionados por sus respectivos órganos de gobierno, remitirán al Ministerio de Trabajo. Su técnica presupuestaria es la de confección de unos presupuestos anuales que son sancionados por su Junta General y que dichos presupuestos -manifestación del futuro actuar de la entidad en base a la voluntad de los empresarios asociados- deben remitirse a dicho Ministerio, por lo que su sumisión a lo dispuesto en la Orden representa la imposición de unos criterios que pueden ser contrarios a la voluntad de los órganos directivos de las Mutuas Patronales y un sistema presupuestario distinto del que deriva del mencionado RD 1509/1976, de 21 de mayo.

La discutida sujeción de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales en la elaboración de los anteproyectos y presupuesto resultante -así como en su ejecución- a las normas y a los modelos que al efecto establezca el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales) está actualmente establecida de forma expresa en el artículo 23.2 del RD 1993/1995, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre colaboración de dichas Mutuas. Pero hasta este reconocimiento expreso no puede decirse que dicha sumisión resulte contraria al sistema de aprobación y remisión de presupuestos al Ministerio del anterior Reglamento de 1976, ni a la propia naturaleza de lasMutuas, ni a la naturaleza de sus ingresos.

Las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y Enfermedades profesionales nacen como consecuencia de la Ley de Accidentes de Trabajo de 30 de enero de 1900, si bien la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social constituye el punto de partida del actual sistema que establece el principio de "unidad de gestión", aunque mantiene a dichas Mutuas, como ocurre en el Texto legal de 1974 -y, más tarde, con el de 1994, obviamente no aplicable-, que las concibe como asociaciones legalmente constituidas, con la responsabilidad mancomunada de sus asociados, con el objeto de colaborar, bajo la dirección y tutela del Ministerio de Trabajo, en la gestión de contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, sin ánimo de lucro -colaboración que luego sería ampliada por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre a la gestión de la prestación económica por incapacidad temporal derivada de contingencias comunes y a la gestión del subsidio por la misma incapacidad temporal en Régimen Especial de Trabajadores Autónomos y trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario-.

El régimen anterior de estas entidades se contenía, además de en el invocado Reglamento, reformado por RD 820/1980, de 14 de abril, por el que se refuerza la intervención y auditoría a cargo de la Intervención General de la Seguridad Social, por los artículos 4.1.d), 5, 47, 199,c) y 202 a 207 LGSS -Texto de 1974-. Conforme a dichas normas, en cuanto entidades colaboradoras de la Seguridad Social, las operaciones de las Mutuas se reduce a repartir entre sus asociados los costes y gastos que se determinan, sin que en ningún caso puedan dar lugar a la percepción de beneficios económicos en favor de sus asociados; y están sometidas a una relación de sujeción especial que incluye la posibilidad de que por la Administración, en concreto, por el Ministerio de Trabajo se dicten normas para la elaboración de unos presupuestos que conciernen a ingresos y patrimonio propios de la Seguridad Social (art.202.4 LGSS), sin perjuicio de la aprobación y ulterior remisión a dicho Departamento para la definitiva integración de los Presupuestos de la Seguridad Social que, a su vez, integran los Presupuestos Generales del Estado. No se opone, sino que se compagina con este sistema, el control por la Administración de las cuentas de las Mutuas (art. 6 del RD 3307/1977, modificado por RD 1373/1979) y el que aquella pudiera dar instrucciones para la confección de los presupuestos de los centros de gestión dependientes de las entidades colaboradoras de la Seguridad Social, relativos a fondos públicos.

En relación con la nulidad del Subconcepto 226.5 "cuotas de asociación", relativo a la imputación de cuotas a las Asociaciones de Mutuas Patronales y a FESMAT que se reduce a las aportaciones que las entidades deban efectuar a Asociaciones respecto de las cuales y conforme al ordenamiento jurídico resulta obligatoria su incorporación, la parte actora se remite realmente al recurso contencioso administrativo que se tramita por el procedimiento especial de la Ley 62/1978. Por tanto, ha de estarse a lo resuelto por la sentencia dictada en la apelación número 2845/90, con fecha 22 de febrero de 1991, en la que no se acogieron las pretensiones de la demandante, señalando, después de reiterar la naturaleza ya expuesta de las Mutuas, de sus ingresos y de su patrimonio, que está completamente justificado "el señalamiento a través de leyes, o bien mediante resoluciones que las desarrollen, de límites afectantes a la posibilidad de su financiación con cargo a fondos públicos (los Presupuestos de la Seguridad Social), sin que ello perjudique el derecho de asociación que constitucionalmente pueda pertenecerles, pues obviamente no forma parte del mismo, ni como se dijo el derecho a una absoluta libertad de asociación, ni tampoco el derecho a ser subvencionados para fines privados, como lo es el integrarse en una Asociación mayor, con cargo a los fondos públicos; puesto que no cabe olvidar que la Mutua solo dispone de los recursos o patrimonio de la Seguridad Social para atender a los fines de su colaboración con el Estado respecto a las prestaciones de la Seguridad Social, para cuyo cumplimiento no es ineludible la participación en asociaciones de carácter voluntario. Siendo igualmente claro que tales limitaciones a la posibilidad de financiación con cargo a los presupuestos del Estado, no afectan al núcleo esencial de la libertad sindical, que constitucionalmente haya de reconocerse a las Mutuas Patronales, en cuanto que aquellas tienen en este caso su origen en la propia regulación legal de estos entes asociativos y en la finalidad que están llamados a cumplir".

Conforme al art. 102.2 LJCA, no se aprecian circunstancias para la imposición de las costas causadas en primera instancia, debiendo abonar cada parte las suyas respecto a las de este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y, por la potestad que nos confiere el pueblo español,