STS, 30 de Noviembre de 1999
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Número de Recurso | 6043/1992 |
| Fecha de Resolución | 30 de Noviembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de DON Jose Pedro , contra la sentencia de 29 de noviembre de 1991 dictada por la Sala (Sección Segunda) de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso nº 1221/1990. Ha sido parte apelada la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado el Estado.
En el recurso nº 1221/1990, la Sala (Sección Segunda) de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia, de fecha 29 de noviembre de 1991, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos, no sólo en lo tocante al muro de piedra reconstruido, el recurso contencioso- administrativo deducido por D. Jose Pedro contra Resolución de la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas de la Administración Estatal, de 19 de octubre de 1990, desestimatoria de recurso de alzada contra Resolución del Servicio de Costas en Pontevedra del indicado Ministerio de Administración, de 27 de abril de 1989, que impuso sanción de multa al ahora recurrente por realización de obras sin autorización en la zona de dominio público y de servidumbres marítimas, con obligación de volver el terreno afectado a su estado anterior; y, en consecuencia, debemos anular y anulamos tales actos administrativos sólo en el particular de ordenar la demolición del muro de piedra reconstruido, por no encontrarlos en ello ajustados al ordenamiento Jurídico, en tanto la Administración no se pronunciare sobre la solicitud de autorización de tal reconstrucción que le ha sido formulada al respecto por el interesado en 2 de febrero de 1989; y debemos desestimar y desestimamos el recurso en lo demás, confirmando en el resto dichos actos administrativos; sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento".
Contra la referida sentencia interpuso recurso de apelación la representación procesal de D. Jose Pedro . En su escrito de alegaciones suplica "se dicte sentencia por la que se revoque la apelada en lo referente a la demolición del muro que se dice en la resolución administrativa que afecta a la servidumbre de tránsito y en cuanto a la multa que se le impone, confirmando la sentencia en todo lo demás, sin perjuicio de que al ser competencia de la Comunidad Autónoma la zona afectada por la servidumbre de protección, por ésta se tramite el correspondiente expediente de legalización ya solicitada el 2 de febrero de 1989 ante el Servicio de Costas de Pontevedra".
Se ha opuesto al recurso el Sr. Abogado del Estado, interesando en sus alegaciones la confirmación de la sentencia apelada.
Mediante providencia de 10 de septiembre de 1998 de la Sección Quinta de esta Sala, los autos fueron remitidos a la Sección Tercera.QUINTO.- Por providencia de 1 de julio de 1999 se señaló para votación y fallo el día 24 de noviembre de 1999, designándose Ponente al Magistrado Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la fecha indicada tuvieron lugar ambos actos.
De la doctrina constitucional contenida en las SSTC 149/1991 (en particular, los fundamentos jurídicos 3, 6 y 7 referentes a los arts. 26 y 27, 90, 91 y 110 c) de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, (en lo sucesivo L.C.) y 198/1991 (en especial, los fundamentos jurídicos 3.a) y k), 6 párrafos 1º y 2º y 7 párrafo 1º) se desprende que la competencia para otorgar autorizaciones en las zonas comprendidas dentro del ámbito de las servidumbres de protección y de tránsito (arts. 23 a 25 y 27 de la L.C., respectivamente) y para sancionar la comisión de infracciones consistentes en la realización, sin título administrativo exigible conforme a la L.C., de cualquier tipo de obras o instalaciones en las zonas de aquellas dos servidumbres, corresponde a las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la que tiene el Estado en orden a la preservación de la integridad espacial del dominio público y, consiguientemente, para sancionar las infracciones consistentes en la ejecución de trabajos, obras o instalaciones en el dominio público marítimo terrestre sin el debido título administrativo. Tal doctrina, de acuerdo con el art. 5.1 de la LOPJ, ha dado lugar a una ya reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, de la que son expresión, entre otras, las SSTS de 13 de noviembre de 1995, 4 de marzo, 29 de abril, 7 y 13 de mayo, 28 de julio y 23 de septiembre de 1999, según la cual la competencia que el art. 110.c) de la L.C. atribuye al Estado en relación con la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres no excluye en modo alguno la competencia propia de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo la tutela y la policía de las actividades que se realicen en las zonas de servidumbre de protección y de tránsito. Por tanto, si el Estatuto de Autonomía de la correspondiente Comunidad Autónoma otorga competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio litoral, serán los órganos de tal Comunidad Autónoma los encargados de velar por el cumplimiento de las normas reguladoras de las obras en la zona de aquellas servidumbres que se contienen en la Ley de Costas, sin perjuicio de las potestades que corresponden a la Administración del Estado en defensa de la integridad del demanio.
En el caso enjuiciado, las pruebas obrantes en el expediente (el recurso contencioso-administrativo no fue recibido a prueba) y, en particular, el acta de comparecencia levantada con intervención del propio demandante en la instancia y ahora apelante, demuestran inequívocamente la ejecución por aquél de actos alteradores de la realidad física de la zona marítimo-terrestre (movimiento de tierras y piedras con ayuda de maquinarias) en un espacio de 40 metros cuadrados, así como la construcción de un nuevo muro que penetra 12 metros en la zona de servidumbre de tránsito, prosiguiendo después en la zona de servidumbre de protección, y la reconstrucción de un antiguo muro en zona de servidumbre de protección, acciones todas ellas ejecutadas sin autorización alguna y desatendiendo retiradamente los requerimientos de paralización realizados por la Administración del Estado, Administración que ha calificado tales hechos como constitutivos de las infracciones tipificadas en el art. 90.b) y c), y sancionadas en los arts. 91.2.b), d) y e), en relación con los arts. 97.1.a) y b), y 95.1 (este último, en cuanto a las restitución de las cosas a su estado anterior), todo los artículos citados de la L.C., habiendo impuesto al recurrente: 1º) una multa de 200.000 ptas; y 2º) la obligación de volver los terrenos de dominio público a su estado primitivo, así como los sometidos a las servidumbres de tránsito y protección del dominio público marítimo- terrestre, demoliendo los muros construidos, en el plazo de un mes, transcurrido el cual sin que hubiera cumplimentado lo ordenado se le impondrá una sanción de 20.000 ptas. semanales por cada semana de retraso, pudiendo llevarlo a cabo la Administración con gastos a cargo del infractor.
La sentencia apelada razona así en el fundamento jurídico tercero: "en lo referente a la obra ubicada en la zona de dominio público y de servidumbre de tránsito, es obvio que la misma no puede ser autorizada; y en cuanto a la situada en zona de servidumbre de protección tampoco cabe autorizarla en distancia inferior a los 20m; por ello, sólo sobre la de distancia superior habrá la Administración, antes de obligar a derribar, pronunciarse si otorga la autorización solicitada; mas ello sólo tiene interés en el presente respecto al muro reconstruido, pues es al único al que se refiere la solicitud de autorización obrante al folio 56 del expediente administrativo". Por ello, el fallo estima el recurso sólo "en lo tocante al muro de piedra reconstruido" y anula los actos administrativos sólo "en el particular de ordenar la demolición del muro de piedra reconstruido, en tanto la Administración no se pronuncie sobre la solicitud de autorización de tal reconstrucción que le ha sido formulada al respecto por el interesado en 2 de febrero de 1989", desestimando el recurso en cuanto al resto de su contenido.
En su alegaciones apelatorias, el recurrente plantea cuestiones de hecho y de derecho. Respecto de los hechos, niega tanto el movimiento de tierras en la zona marítimo-terrestre como que el muro penetrara en la zona de servidumbre de tránsito. En cuanto a los de derecho, niega la competencia dela Administración del Estado para sancionar por tales hechos, invocando la STC 149/1991 y afirma su derecho a la construcción y reconstrucción del muro dentro de la zona de servidumbre de protección. Nuestra respuesta a tales alegatos debe igualmente distinguir ambos aspectos. Los actos ejecutados por el apelante son cabalmente los que la Administración ha apreciado. La invasión de la zona marítimo-terrestre en una franja de 40 m2 y la ejecución de obras en zonas de servidumbre de protección y de tránsito constituyen una realidad plenamente probada. En cuanto a los de derecho, es preciso distinguir entre la actividad ejecutada dentro de la zona de dominio público - zona marítimo-terrestre- para cuya sanción tiene competencia la Administración del Estado, y la llevada a cabo en zonas de servidumbre de protección y de tránsito, respecto de las cuales, tal como ya hemos anticipado de conformidad con la doctrina del TC, la competencia es de la Comunidad Autónoma de Galicia, de acuerdo con lo establecido en el art. 27.3 de su Estatuto de Autonomía. Consiguientemente, debemos estimar en parte este recurso de apelación y así: 1º) confirmar la existencia de la infracción y la competencia de la Administración del Estado para sancionarla en cuanto se refiere a la invasión y alteración de la zona marítimo-terreste, si bien el importe de la sanción ha de quedar reducido a su mitad en aplicación del principio de proporcionalidad y como consecuencia de ser sólo una -la tipificada en el art. 91.2.b)- y no dos -las tipificadas en los arts. 91.2. d) y e)- las infracciones que puede sancionar la Administración del Estado; y 2º) revocar la sentencia y los actos administrativos que confirma en cuanto a las infracciones de los arts. 91.2.d) y 91.2.e), por carecer de competencias sancionatorias los órganos de la Administración del Estado, debiendo remitirse las actuaciones a los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Galicia para que resuelvan lo que sea procedente con arreglo a derecho.
Por no apreciarse mala fe ni temeridad, no ha lugar a la condena en costas (art. 131.1 de la L.J.).
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey,
Estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de DON Jose Pedro contra la sentencia de 29 de noviembre de 1991 dictada por la Sala (Sección Segunda) de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso nº 1221/1990, y declaramos:
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) La conformidad a derecho de la sentencia en cuanto confirma los actos administrativos que apreciaron la existencia tipificada en el art. 91.2.b) de la L.C., si bien revocamos la sanción impuesta de 200.000 ptas., que debe quedar reducida a su mitad (100.000 ptas.).
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) La disconformidad a derecho de la sentencia en sus restantes pronunciamientos, los cuales revocamos, así como los actos administrativos que confirma referentes a la comisión de las infracciones tipificadas en los arts. 91.2.d) y 91.2.e) de la L.C., debiendo ser remitidas las actuaciones administrativas a la Comunidad Autónoma de Galicia para que resuelva respecto de los hechos que hemos declarado probados lo que sea procedente con arreglo a derecho. Y
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) La no procedencia de la condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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