STS, 19 de Abril de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 34/1995 |
| Fecha de Resolución | 19 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 34/95 interpuesto por la entidad "INSTALACIONES ESPECIALES DE PUBLICIDAD EXTERIOR, S.A.", representada por la Procurador Dª. María Rosa García González, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de diciembre de 1994 sobre instalación de carteles publicitarios visibles desde zona de dominio público; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
La entidad "Instalaciones Especiales de Publicidad Exterior, S.A." interpuso ante esta Sala, con fecha 16 de enero de 1995, el recurso contencioso-administrativo nº 34/95 contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de diciembre de 1994, que le impuso una sanción de dos millones de pesetas por instalación de carteles publicitarios visibles desde la zona de dominio público. En su escrito de demanda, de 7 de abril siguiente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando en todas sus partes el presente recurso contencioso-administrativo, se deje sin efecto y anule o declare la nulidad del acto administrativo que se impugna, el acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 2 de diciembre de 1.994, por no ser conforme a Derecho. Y, por consiguiente, se plantee cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 24.1 y 34.4 apartado g) de la Ley 25/1988 de 29 de julio de Carreteras y concordantes, artículos 88.1 y 110.4 apartado g) del Reglamento General de Carreteras, aprobado por R.D. 1812/94 de 2 de septiembre (B.O.E. 23/9/94); por infracción de los artículos 9.3, 24 y 25 de la Constitución Española. Subsidiariamente se reconozca a mi representada el derecho que le asiste a ser indemnizada por los daños y perjuicios causados, que se determinarán en trámite procesal oportuno y se condene a la Administración recurrida a estar y pasar por ello. Todo ello con imposición de costas a la contraparte, si se opusiera a nuestras justas pretensiones".
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 23 de mayo del mismo año alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "desestimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo, por ser el acuerdo recurrido plenamente ajustado a Derecho".
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 21 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 7 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.
La empresa "INSTALACIONES ESPECIALES DE PUBLICIDAD EXTERIOR, S.A." impugnaen este recurso número 34/1995 el acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de diciembre de 1994 que, en el expediente 371.494/94 GU, le impuso una sanción pecuniaria de 2.000.000 de pesetas por instalación de carteles de publicidad visibles desde zona de dominio público, infracción tipificada en el artículo 31.4.g) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.
La misma empresa interpuso, en su momento, el recurso número 35/1995, contra un acuerdo sancionador análogo, dictado el 18 de noviembre del año 1994 también por el Consejo de Ministros, en que se le impuso una multa de tres millones de pesetas por la comisión de la misma infracción, variando tan sólo el punto kilométrico de la carretera en que se produjo. En el presente recurso, las vallas aparecen colocadas en el p.k. 41,420 de la carretera nacional II (autovía E-90) mientras que en aquél se trataba del p.k. 40,600 de la misma vía. Como quiera que, a salvo este dato, son similares las demás circunstancias de hecho y de derecho, así como las vicisitudes habidas a lo largo de la tramitación del expediente y los argumentos aducidos en los escritos de demanda y contestación, debemos ahora reiterar las consideraciones hechas en la sentencia de 2 de marzo de 1998, que puso fin al recurso número 35/1995, y que son las siguientes:
"La tesis impugnatoria de la actora se bifurca en una doble dirección: 1º) Nulidad absoluta de lo actuado en vía administrativa en razón de: a) falta de competencia del órgano sancionador; b) graves defectos de forma en la tramitación del expediente sancionador; c) ilegalidad de la sanción impuesta al no haberse tenido en cuenta los criterios que la Ley de Carreteras y su Reglamento establecen para la cuantificación; y 2º) Posible inconstitucionalidad de los artículos 24.1 y 31.4, apartado g) de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y 88.1 y 110.4, apartado g) del Reglamento para su aplicación.
La falta de competencia del organismo actuante se fundamenta en la naturaleza jurídica de los terrenos en que se instalaron los carteles, que, al ser urbanos, no requieren la autorización de la Administración estatal y sí únicamente del Ayuntamiento, invocando en apoyo de su alegato los artículos
37.2 de la Ley de Carreteras en relación con el 24.1 del mismo texto legal, condición urbana del suelo para cuya acreditación se aportó en fase de prueba una certificación del Ayuntamiento de Azuqueca de Henares en la que se dice literalmente que "el suelo que se corresponde con el puesto kilométrico 40,600 del Polígono Industrial Miralcampo tiene la calificación de suelo urbano de uso industrial definido por el Plan General de Ordenación Urbana y por el Plan Parcial de Ordenación Urbana del Polígono Industrial Miralcampo vigentes en el día de la fecha, 23 de noviembre de 1.995".
Este alegato de la parte actora debe ser rechazado ya que, como razona con todo acierto el Abogado del Estado, no nos encontramos ante un problema de competencia, que en el aspecto sancionador corresponde al Consejo de Ministros de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, y el 113 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1.812/1.994, de 2 de septiembre, sino más bien de falta de tipicidad en la actuación de la compañía anunciadora al poder entrar en juego el artículo 24 de la Ley que excluye del mandato prohibitivo la publicidad realizada en tramos urbanos, por lo que la primera cuestión que esta Sala deberá resolver es la condición de los terrenos en que se colocaron los carteles anunciadores.
En el procedimiento falta un trámite esencial como es la notificación al interesado de la propuesta de resolución (artículo 18 del Real Decreto 1.398/1.993, de 4 de agosto, que aprueba el procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora) a fin de que éstos puedan evacuar el trámite de audiencia a que hace referencia el artículo 19 del citado Real Decreto. Este trámite tiene una decisiva importancia al ser la actuación administrativa en que se fijan de forma motivada los hechos, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllas constituyan, y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que propone que se imponga, propuesta de resolución en la que se indicará la puesta de manifiesto del expediente, concediendo un plazo de 15 días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento.
La omisión de este trámite fundamental es evidente que acarrea la nulidad del procedimiento a partir de la omisión del trámite citado, con la solución procesal de la devolución del expediente al órgano sancionador. Sin embargo, en este caso concreto al estimar esta Sala que no concurren, como se razona en el fundamento siguiente, los requisitos configuradores de la tipicidad, la devolución del expediente carecería de finalidad, al poder realizarse un pronunciamiento sobre la cuestión de fondo.
La certificación a que se hace referencia en el fundamento segundo es rotunda en cuanto a la consideración urbanística del terreno en que se encuentran situadas las vallas publicitarias, situación esta que determina la falta de tipicidad en la actuación de la empresa anunciadora, ya que la infracción delartículo 31,g), "establecer cualquier clase de publicidad visible desde la zona de dominio público de la carretera", debe ser conformada a efectos de tipicidad con el 24.1, conforme al cual "fuera de los tramos urbanos de las carreteras estatales queda prohibido realizar publicidad en cualquier lugar visible desde el dominio público de la carretera, sin que esta prohibición dé en ningún caso derecho a indemnización".
Como en este caso la publicidad se realizó en un tramo urbano, tal como resulta de la certificación municipal, falta el fundamental elemento del comportamiento típico y, en consecuencia, debe estimarse el recurso anulando la sanción impuesta.
En cuanto a la posible inconstitucionalidad de los artículos 24.1 y 31.4,g) de la Ley 25/1.988 y concordantes del Reglamento, al margen de no concretar cuáles son los preceptos constitucionales que se consideran vulnerados, no procedería el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad al no depender el fallo de la validez de los citados preceptos -artículo 163 de la Constitución y 35 de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de octubre-, por lo que procede rechazar esta petición de la súplica del escrito de demanda".
Al igual que sucedía en el recurso precedente, consta también en éste una certificación del Ayuntamiento de Azuqueca de Henares (Guadalajara) expresiva de que "la parcela resultante de la agrupación de las parcelas 6-F y 4-8 (p.k 41,420, Polígono Industrial Miralcampo) se trata de suelo urbano de uso industrial, definido por el Plan General de Ordenación Urbana y por el Plan Parcial de Ordenación Urbana del Polígono Industrial Miralcampo, vigentes en el día de la fecha". El examen del expediente sancionador revela, igualmente, que a la empresa actora no se le dio traslado de la propuesta de resolución formulada.
La identidad de circunstancias, planteamiento jurídico y argumentos determina que tanto la motivación de la sentencia como el sentido de la respuesta judicial hayan de ser iguales en ambos casos. Procede, pues, la estimación del recurso, sin que haya lugar a imponer la condena en costas, al no concurrir temeridad o mala fe.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso número 34/1995, interpuesto por "INSTALACIONES ESPECIALES DE PUBLICIDAD EXTERIOR, S.A." contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de diciembre de 1994 que, en el expediente 371.494/94 GU, le impuso una sanción pecuniaria de 2.000.000 de pesetas por instalación de carteles de publicidad visibles desde zona de dominio público, acuerdo que anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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...n° 288/98) y que entró en vigor el día 1 de enero de 1999, ello al afirmar, acogiendo la distinción efectuada por el Tribunal Supremo en sentencia de 19 de abril de 1999 , que se trata de un anuncio realizado con fines de publicidad-conocimiento general y con cuya publicación no se obtiene ......
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...general contendia en el artículo 1903 del C.civil ( STS 8 de abril y 3 de septiembre de 1996, 7 de abril de 1997, 22 de mayo de 1998 y 19 de abril de 1999) que declara la responsabilidad directa de los centros y servicios sanitarios por hecho ajeno, atribuible a los facultativos y personal ......