STS, 6 de Octubre de 1998
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 36/1995 |
| Fecha de Resolución | 6 de Octubre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS EN TOPOGRAFÍA, representado por el Procurador de los Tribunales Don Rafael Gamarra Megías, contra el Real Decreto 1.954/1.994, de 30 de septiembre, sobre homologación de títulos a los del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, creado por el Real Decreto 1.497/1.987, de 27 de noviembre.
Es parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
1. La representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS EN TOPOGRAFÍA, mediante escrito de fecha 17 de enero de 1.995, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1.954/1.994, de 30 de septiembre, sobre homologación de títulos a los del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, creado por el Real Decreto 1.497/1.987, de 27 de noviembre. El artículo 3º del Real Decreto impugnado dispone lo siguiente: "se homologa el Diploma de Geodesia Militar de la Escuela de Geodesia y Cartografía del Servicio Geográfico del Ejército, que conservará su denominación, al título de Ingeniero en Geodesia y Cartografía, sin que ello implique la extinción de los correspondientes planes de estudio. En todo caso, le será de aplicación lo dispuesto en el apartado 2, del artículo 1".
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Mediante escrito de fecha 5 de julio de 1.995 el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS EN TOPOGRAFÍA formuló su demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se declare que el artículo 3, del Real Decreto 1.954/1.994, de 30 de septiembre, es nulo, por no ser conforme a Derecho.
El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 13 de septiembre de 1.995. El Abogado del Estado, en su demanda y en su escrito de conclusiones, solicita que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo y se confirme íntegramente el art. 3º del Real Decreto 1.954/1.994, de 30 de septiembre.
Ninguna de las partes solicitó el recibimiento del pleito a prueba.
Por providencia de fecha 17 de octubre de 1.997 se señaló el día 4 de marzo de 1.998 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales, pero se suspendió el señalamiento y se hizo uso de la facultad que concede el art. 75 de la Ley Jurisdiccional, solicitando los documentos que obran en la Administración y en particular al informe del Pleno del Consejo deUniversidades.
Por providencia de fecha 2 de julio de 1.998 se señaló para deliberación, votación y fallo el día 30 de septiembre de 1.998, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.
La Sala ha examinado detalladamente la documentación recibida de la Administración, y teniendo en cuenta las alegaciones de las partes, hace las siguientes precisiones:
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El Real Decreto 1.497/1.987, modificado por el Real Decreto 1.267/1.994, de 10 de junio, creó el Catálogo de los títulos Universitarios Oficiales de Diplomado, de Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico, de Licenciado, de Arquitecto y de Ingeniero (Disposición Adicional 1ª del Real Decreto 1.497/1.987). En ese Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, en el apartado III, referente a las Enseñanzas Técnicas no aparece catalogado el título de Diplomado en Geodesia Militar, que se obtiene tras los estudios cursados en la Escuela de Geodesia y Cartografía del Servicio Geográfico del Ejército, sin que se especifique a que título está homologado. No existe constancia alguna en el expediente administrativo de que los estudios que son necesarios cursar y superar para obtener el título de Ingeniero en Geodesia y Cartografía, se correspondan con los estudios que son necesarios cursar y superar para obtener el título de Diplomado en Geodesia Militar.
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El artículo 3 del Real Decreto 1.954/1.994, de 30 de septiembre, sobre homologación de títulos a los del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, creado por el Real Decreto 1.497/1.987, de 27 de noviembre, dispone lo siguiente: "se homologa el Diploma de Geodesia Militar de la Escuela de Geodesia y Cartografía del Servicio Geográfico del Ejército, que conservará su denominación, al título de Ingeniero en Geodesia y Cartografía, sin que ello implique la extinción de los correspondientes planes de estudio. En todo caso, le será de aplicación lo dispuesto en el apartado 2, del artículo 1".
La parte demandante, señala en su demanda, lo que hay que acoger, que el artículo 3 del Real Decreto 1.954/1.994, de 30 de septiembre, es una norma o precepto de una disposición general, y, por lo tanto, directamente impugnable ante la jurisdicción contencioso- administrativa, una vez que el citado Real Decreto fue aprobado por el Consejo de Ministros.
Hecha la anterior precisión, la representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS DE TOPOGRAFÍA, en su demanda, pone de relieve que, a su juicio, el artículo 3º del Real Decreto 1.954/1.994, es nulo radicalmente, porque la Administración al elaborar el Real Decreto en lo referente a dicho precepto reglamentario, vulneró los artículos 129.1 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el artículo 62.f) de la LRJAPC y con el artículo 9.3 de la Constitución. Tras el análisis del expediente administrativo y del planteamiento formulado por la parte actora, y teniendo a la vista los alegatos del Abogado del Estado, procede que hagamos las siguientes consideraciones:
No cabe duda de que el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de acomodarse al procedimiento que establece el artículo 129 y ss de la Ley de Procedimiento Administrativo que contiene el esquema general o tipo de elaboración de los reglamentos. La Ley de Procedimiento Administrativo exige que en la elaboración de las disposiciones se observen trámites específicos de carácter formal que, si son indispensables y no se observan por parte del órgano administrativo que ejercita la potestad reglamentaria, se produce como efecto la nulidad de la disposición que se impugne o la de alguno de sus preceptos. Aunque la jurisprudencia del Tribunal Supremo en este punto ha enlazado, v.gr. la omisión de estudios previos con la ausencia total del expediente o de trámites, para declarar la nulidad de la disposición impugnada o de un precepto concreto de la misma (SSTS 21-3-77, 15-11-83, 21-1-84 y 21-3-89), la doctrina científica al hacer el análisis y la crítica de la jurisprudencia existente sobre el procedimiento de elaboración de los reglamentos, viene señalando la necesidad de que el Tribunal que enjuicie, valore, individualmente, todos los trámites, particularmente aquellos que puedan tener o tengan por sí, relevancia. Este criterio doctrinal científico debe ser tenido en cuenta y ya lo ha sido por el Tribunal Supremo: así en su sentencia de fecha 18 de junio de 1.993, señala que la falta de los estudios e informes previos no determina la nulidad de pleno derecho de la disposición afectada, salvo en el supuesto excepcional de que su omisión se revele como trascendente, tras un examen teleológico de la disposición afectada.
En el expediente administrativo, como hemos dicho, no existe constancia alguna de que los estudios que son necesarios cursar y superar para obtener el título de Ingeniero en Geodesia y Cartografía, se correspondan con los estudios que son necesarios cursar y superar para obtener el título de Diplomado en Geodesia Militar. En este caso, el trámite de "estudios previos" resulta necesario a los efectos dedeterminar, por la jurisdicción revisora, si la Administración procuró asegurar la legalidad, el acierto y la oportunidad del artículo 3º del Real Decreto 1.954/1.994 (art. 129.1 de LPA). Contar con los informes o estudios previos sobre los extremos que se acaban de consignar es trámite esencial teniendo en cuenta que la homologación de los títulos a que se refiere el artículo 11 del Real Decreto 1.496/1.987, de 6 de noviembre, modificado por Real Decreto 1.267/1.994, de 10 de junio, ha de hacerse conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de dicho Real Decreto. La necesidad del trámite es esencial, dado que, tal como se ha producido la homologación del título de Diplomado en Geodesia Militar, de la Escuela de Geodesia y Cartografía del Servicio Geográfico del Ejército, al título de INGENIERO EN GEODESIA Y CARTOGRAFÍA, a aquel diploma se le da los efectos propios (profesionales, por tanto) del título de Ingeniero. El Tribunal carece de elementos para poder determinar si el Diploma militar indicado y el título Universitario de INGENIERO citado, pueden ser equivalentes y susceptibles de ser homologados. Por ello, aplicando la doctrina que se estableció en la sentencia de este Tribunal de 18 de junio de 1.993, el examen teleológico del precepto impugnado, nos lleva a la conclusión de que el vicio invocado por la parte demandante debe ser acogido, lo que es suficiente para tener que declarar la nulidad del artículo 3º del Real Decreto
1.954/1.994. Por otra parte, en el expediente existe constancia de que el Pleno del Consejo de Universidades informó favorablemente; pero tal informe no existe en el expediente.
El artículo 130.1 de la LPA establece que los proyectos de disposición de carácter general, antes de ser sometidos al órgano competente para promulgarlos, habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica o, en su defecto, por la Subsecretaría del Departamento respectivo. Se trata de un dictamen preceptivo del que no se puede prescindir. La jurisprudencia ha precisado que su omisión es insubsanable y produce la nulidad de la disposición reglamentaria impugnada (SSTS: 7-2-66, 3-6-67, 14-5-70, 7-6-74, 1-12-82, 15-11-83, 21-1-84, 23-5-85, etc.). En el presente recurso, existe en el expediente administrativo el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia, con lo que formalmente se ha cumplido con lo preceptuado en el artículo 130.1 de la LPA, pero se limita a expresar lo siguiente:
- Que conforme al art. 28.1 de la Ley Orgánica 1/1.983, de Reforma Universitaria, la competencia para dictar el Real Decreto compete a la Administración General del Estado (arts. 27 y 149.1.30 de la Constitución Española).
- En el Real Decreto 1.497/1.987, de 27 de noviembre, modificado por el Real Decreto 1.267/1.994, de 10 de junio, se creó el Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales (Disposición Adicional Primera.1).
- Que el proyecto no exige el dictamen del Consejo de Estado.
- Que ha sido informado el proyecto por el Consejo de Universidades.
Como se ve, el informe no contiene ninguna razón sobre la homologación proyectada, que, en este caso, es la esencia determinante de la decisión administrativa. Faltando, pues, los informes previos y no conteniendo el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia, fundamentación alguna sobre la homologación operada, que ha venido a suponer, como resalta el Abogado del Estado, la equiparación de un Diploma militar a un título universitario de Ingeniero, sin que el expediente administrativo contenga dato alguno sobre si dichos Diploma y Título pueden quedar legalmente en situación de igualdad, la conclusión no puede ser otra que la de tener que estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS EN TOPOGRAFÍA.
1. Se alega y argumenta en la demanda, además, que el precepto reglamentario impugnado carece de cobertura legal. Los artículos 28 y 29 de la Ley Orgánica 11/83, de Reforma Universitaria, se refiere a la homologación de planes de estudios, y el desarrollo de estos preceptos, a efectos de homologación de planes de estudio, está en el Real Decreto 1.496/1.987, de 6 de noviembre, cuyo artículo 8 prevé la posibilidad de que el Gobierno reconozca ciertos diplomas y títulos universitarios (el Abogado del Estado, en esencia dice que el artículo 3º impugnado lo que hace es dar efectos universitarios a un título que no tiene ese origen), distintos de los títulos universitarios de Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico, que se obtienen tras la superación del primer ciclo de los estudios universitarios (art. 30 de la Ley Orgánica 11/1.983, de Reforma Universitaria, y art. 1.2 del Real Decreto 1.496/1.987); Licenciado, Arquitecto o Ingeniero, que se obtienen tras la superación del segundo ciclo de los estudios universitarios (art. 30 de la Ley Orgánica 11/1.983, de Reforma Universitaria, y art. 1.2 del Real Decreto 1.496/1.987), y Doctor, título que se obtiene tras la superación de los estudios universitarios del tercer ciclo (art. 30 de la Ley Orgánica 11/1.983, de Reforma Universitaria, y art. 1.2 del Real Decreto 1.496/1.987). Los preceptos legales yreglamentarios indicados no se refieren para nada a la posible homologación de un diploma obtenido en un Centro docente oficial no adscrito a ninguna Universidad (nada sobre esto se prueba ni en el expediente ni en el proceso), a un título universitario que para obtenerlo es necesario superar el segundo ciclo de los estudios universitarios.
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La representación procesal de la parte demandante entiende que tampoco da cobertura legal al precepto reglamentario impugnado la Ley 17/1.989, de 19 de julio, reguladora del régimen del Personal Militar. Y es que el artículo 33 de dicha Ley se refiere a la estructura de la enseñanza militar de formación, distinguiendo tres grados: grado básico, grado medio y grado superior, de suerte que la superación de los correspondientes estudios faculta para que el profesional militar se incorpore en la correspondiente escala (básica, media o superior). El precepto legal dicho, hace referencia a la titulación equivalente del sistema educativo general Mas, ¿cómo decidir sobre la equivalencia entre las enseñanzas del sistema educativo general y la enseñanza militar, si el expediente es tan incompleto que nada en absoluto se contiene al respecto?. Sobre esta cuestión, el Abogado del Estado se limita a decir, en esencia, que el artículo 3º impugnado lo que hace es dar efectos universitarios a un título que no tiene ese origen, pero el alegato del Abogado del Estado, no puede estimarse ante la falta de elementos en el expediente administrativo y frente a los argumentos de la parte demandante.
Se han analizado la totalidad de las alegaciones de las partes (demanda, contestación a la demanda y escrito de conclusiones de las dos partes) y se ha valorado, íntegramente, el expediente administrativo. Y por todo lo razonado, la Sala debe estimar la demanda y declarar la nulidad radical o de pleno derecho del artículo 3º del Real Decreto 1.0954/1.994, de 30 de septiembre, sobre homologación de título a los del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, creado por Real Decreto 1.497/1.987, de 27 de noviembre.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS EN TOPOGRAFÍA, contra el Real Decreto 1.954/1.994, de 30 de septiembre, sobre homologación de títulos a los del Catálogo de Títulos Universitarios Oficiales, creado por el Real Decreto 1.497/1.987, de 27 de noviembre. DECLARAMOS LA NULIDAD RADICAL O DE PLENO DERECHO DEL ARTÍCULO 3º DEL REAL DECRETO, 1.954/1.994, DE 30 DE SEPTIEMBRE.
SIN CONDENA EN COSTAS.
Devuélvase a la Administración General del Estado el expediente administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia pro el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Barrio Pelegrini.
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