STS, 3 de Noviembre de 1998

Por Acuerdo de fecha 23 de diciembre de 1994 el Consejo de Ministros resolvió denegar la solicitud de revisión del Real Decreto número 890/1993, de 4 de junio, en el que se acordó levantar la reserva provisional a favor del Estado para la investigación de pizarras ornamentales denominada "Sinclinal de Truchas-Pizarras".

Contra dicho Acuerdo ha interpuesto recurso contencioso-administrativo la representación procesal de la entidad mercantil CUBIERTAS DE PIZARRAS REUNIDAS Y AGRUPADAS DE EXPORTACIÓN, S.A. (Cupire-Padesa, S.A.), formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...habiendo por presentado en tiempo y forma este escrito y por devuelto el expediente administrativo, tenga por formalizada la demanda atinente al presente recurso, y previos los trámites legales pertinentes declare la nulidad del acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de diciembre de 1984 (sic), impugnado en el presente recurso, así como la nulidad del decreto 890/1993 de 4 de junio también impugnado en este recurso; o subsidiariamente los anule, y en todo caso dicte sentencia en la que se acuerde que procede lo siguiente: 1).- Elevar a definitiva la zona de reserva Sinclinal de Truchas Pizarra, con concurso público para la adjudicación de su investigación y/o explotación. 2).- En su defecto se mantenga el levantamiento de dicha zona de reserva efectuado por el Decreto 890/1993 de 4 de junio, (si es que éste no se anula completamente), pero añadiendo al terreno el carácter de NO REGISTRABLE HASTA QUE TENGA LUGAR EL CORRESPONDIENTE CONCURSO PÚBLICO".Por medio de Otrosí solicita esta parte el recibimiento a prueba del pleito.

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tener por contestada la demanda del presente recurso contencioso administrativo y, previa la tramitación que corresponda, acuerde, en su día, dictar sentencia por la que lo desestime e imponga las costas causadas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe".

Por medio de otrosí esta parte suplica a la Sala que "...acuerde no haber lugar a recibir el presente recurso a prueba".

En el trámite correspondiente, las representaciones procesales de los coadyuvantes presentaron sus escritos de contestación a la demanda en los que se suplican a esta Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto con imposición de costas a la recurrente, excepción hecha de la representación de D. Donato que, con olvido de la posición que ocupa en el proceso, solicitó un pronunciamiento del mismo tenor que el de la parte recurrente.

En Auto de fecha 24 de junio de 1997 esta Sala acordó denegar la solicitud de recibimiento del presente proceso a prueba.

No habiéndose abierto el periodo probatorio y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 12 de marzo de 1998 se señaló para votación y fallo el día 30 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales, con excepción de la relativa al plazo para dictar sentencia, no cumplido por razón de la excesiva carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

En el Boletín Oficial del Estado de fecha 22 de noviembre de 1989 se publicó el Real Decreto número 1414/1989, de 3 de noviembre, en el que, de conformidad con el artículo 8º de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y 10 de su Reglamento General para el Régimen de la Minería, se declararon dos zonas de reserva provisional a favor del Estado, ambas para investigación, y ambas incluidas dentro del área denominada "Sinclinal de Truchas", inscripción número 232, en la provincia de León. La primera, para investigación de pizarras ornamentales, que recibió así la denominación de "Sinclinal de Truchas-Pizarras". Y la segunda, para investigación de oro, estaño y volframio, que se denominó "Sinclinal de Truchas- Metálicos".

El artículo 4º de dicho Real Decreto dispuso que las zonas de reserva provisional a favor del Estado que se establecen tendrán una vigencia, conforme al artículo 8º de la Ley de Minas y 10.3 de su Reglamento General, de tres años, a partir del día siguiente de la publicación del presente Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado. Plazo que sería prorrogable por Orden del Ministerio de Industria y Energía si las circunstancias así lo aconsejaran, como consecuencia de los trabajos realizados, resultados obtenidos y futuras posibilidades de estas áreas de reserva.

En el Boletín Oficial del Estado de fecha 3 de julio de 1993 se publicó el Real Decreto número 890/1993, de 4 de junio, en el que se acordó levantar la reserva provisional a favor del Estado para la investigación de pizarras ornamentales denominada "Sinclinal de Truchas-Pizarras" (art. 1º); quedando su terreno franco para las pizarras ornamentales, en las áreas no afectadas por otros derechos mineros (art. 2º); y libres de las condiciones impuestas con motivo de la reserva, a efectos de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Minas y 26 de su Reglamento General, los permisos de exploración, investigación y concesiones de explotación otorgados sobre la zona indicada (art. 3º).

Con fecha 10 de diciembre de 1993 tuvo entrada en el Servicio Territorial de Economía-León, de la Junta de Castilla y León, un escrito de la mercantil "CUBIERTAS DE PIZARRAS REUNIDAS Y AGRUPADAS DE EXPORTACIÓN, S.A." (CUPIRE-PADESA), dirigido al Excmo. Sr. Ministro de Industria y Energía, en el que, en su inicio, solicitaba la revisión del Real Decreto número 890/1993, argumentando: a) que como consecuencia de la declaración del terreno como franco, la Delegación Territorial del Servicio de Economía en León, de la Junta de Castilla y León, no sacó a convocatoria pública de Derechos Mineros la zona antes reservada, lo que se tradujo en que un particular "copase" toda la zona de reserva mediante dos permisos de exploración, burlando las legítimas expectativas de todas lasempresas mineras que trabajan en la zona de León; b) que no obstante lo que se dice en el preámbulo del Real Decreto sobre cumplimiento de los trámites preceptivos, es lo cierto que el levantamiento acordado lo ha sido sin que mediara el informe preceptivo del Instituto Tecnológico Geominero de España (I.T.G.E.), exigido por el artículo 25.4 del Reglamento General para el Régimen de la Minería; y c) que a la vista de que los resultados de la investigación llevada a cabo en la reserva fueron favorables, o esperanzadores según los términos del preámbulo del Real Decreto, debió de haberse declarado definitiva la zona reservada, por aplicación de lo dispuesto en el número 4 del artículo 10 y en el artículo 20 del Reglamento que acaba de ser citado, adjudicando después la explotación de la reserva por concurso público, a tenor de lo dispuesto en los artículos 21.3 y 22 de dicho Reglamento. Aquel escrito concluía con la súplica de que, o bien se eleve a definitiva la zona de reserva, con concurso público para adjudicación de su explotación y/o investigación; o bien se mantenga el levantamiento, pero añadiendo al terreno el carácter de no registrable hasta que se celebre el correspondiente concurso.

El Consejo de Ministros, en acuerdo de fecha 23 de diciembre de 1994, resolvió denegar la solicitud de revisión, al entender, en esencia, que ni en el Real Decreto de levantamiento de la reserva, ni en el procedimiento seguido para su dictado, se aprecia motivo alguno de nulidad radical.

Contra dicho acuerdo se ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo, en el que se cita, alternativamente, el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, o el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en cuanto cauce procedimental permisivo de la pretensión deducida (transcrita antes, en los antecedentes de hecho); y en el que se esgrimen en apoyo de ella los siguientes argumentos: a) aplicabilidad al caso de lo dispuesto en el artículo 13.3 de la Ley de Minas; b) procedencia de que se hubiese elevado a definitiva la zona de reserva, aplicando lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento General para el Régimen de la Minería; c) infracción del artículo 25.4 de este último, por no solicitud del informe del I.T.G.E. que debió preceder al levantamiento de la reserva; d) ausencia de motivación en el Real Decreto impugnado; e) procedencia de convocatoria de un concurso público al levantar la reserva; y f) desviación de poder.

Dejando de lado el erróneo significado que la parte actora asigna a algunas de las actuaciones administrativas que precedieron al dictado del Real Decreto número 890/1993, e incluso también la imprecisión con que se formulan algunos de los motivos de impugnación y la indebida mezcla de cuestiones de nulidad radical y de mera anulabilidad, es lo cierto que ningún vicio de ilegalidad llega a apreciarse en los actos administrativos impugnados en el proceso, ni menos, por tanto, aquellos que posibilitarían un pronunciamiento de revisión ex artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, es decir, que fueran determinantes de una nulidad de pleno derecho, o que supusieran una infracción grave de normas de rango legal o reglamentario. Así, analizando en un orden lógico las razones esgrimidas, se obtienen las siguientes conclusiones:

1. Sobre la omisión del informe previo del Instituto Tecnológico Geominero de España (I.T.G.E.).

   Deviene lógico de entrada intuir la distinta transcendencia que dicho informe ha de tener según se trate de decidir el establecimiento de la reserva o su levantamiento, pues la relativa anormalidad que tal figura comporta en el global sistema del régimen jurídico de la minería, arrastra una mayor importancia de aquél en el primer supuesto, por comparación con el segundo. Prueba de ello es que la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, exige explícitamente el citado informe como trámite previo en el procedimiento cuyo objeto sea decidir sobre la procedencia de declaración de la reserva (artículo 9.2), sin contemplar en la misma forma igual exigencia cuando se ocupa de la decisión sobre su levantamiento (artículo 14).

   Además de ello, ha de observarse que conforme al artículo 8.3 de la Ley de Minas, las zonas de reserva provisional se establecerán por los plazos que reglamentariamente se determinen; y que conforme al artículo 10.3, párrafo segundo, del Reglamento General para el Régimen de la Minería, la reserva provisional establecida para investigación (como es el caso de autos) se constituirá por un plazo máximo de tres años (lo que en efecto hizo el Real Decreto 1414/1989), pudiendo prorrogarse, cuando resultare preciso, por Orden del Ministerio de Industria y Energía por plazo de hasta tres años, y excepcionalmente para sucesivos períodos por Decreto, a propuesta de dicho Ministerio (ninguna de cuyas prorrogas consta que se hubiera acordado en el supuesto de autos). A lo que ha de añadirse una llamada de atención sobre cual es la redacción precisa del artículo 25.4 del Reglamento antes citado, en el que se pide el informe previo del I.T.G.E., cuya omisión se denuncia; pues en ese número se refiere la norma reglamentaria al levantamiento que se lleva a cabo en cualquier momento del período de vigencia de la reserva; siendo así que en el caso enjuiciado, y por lo antes dicho, ese período de vigencia había de entenderse finalizado el día 22 de noviembre de 1992.Si a lo expuesto se añade que el Instituto Tecnológico Geominero de España expuso en fecha 11 de enero de 1991 cuales habían sido los trabajos realizados en la reserva objeto de la litis, los resultados obtenidos y sus conclusiones y recomendaciones; y que de su exposición -a la que luego se hará una mayor referencia- no cabe deducir que una decisión en la que se acordara el levantamiento de la reserva fuera inconveniente o contraria desde el prisma de la razón de ser a la que obedece esa institución minera, la conclusión obligada no puede ser otra que la antes adelantada; y en todo caso, que la omisión denunciada ni lo fue de un trámite esencial que tuviera entidad bastante como para determinar la nulidad de pleno derecho del acto administrativo en que se dispuso el levantamiento de la reserva, ni constituyó una infracción grave de normas de rango legal o reglamentario. En otras palabras, por razón del motivo que acaba de ser examinado, la decisión contraria a la revisión del Real Decreto 890/1993 fue acorde con lo dispuesto en los artículos 102 y 103.1 de la Ley 30/1992.

2. Sobre la procedencia de declarar definitiva la reserva provisional.

   A la misma conclusión ha de llegarse en este segundo extremo, pues el artículo 8.3, inciso último, de la Ley de Minas, al igual que el artículo 10.4, párrafo primero, del Reglamento General para el Régimen de la Minería, disponen que no se podrá declarar definitiva una zona de reserva provisional o partes de ella sin haberse puesto de manifiesto la existencia de uno o varios recursos reservados y susceptibles de aprovechamiento racional; desprendiéndose del artículo 20.1 de dicho Reglamento que esa puesta de manifiesto, con ese alcance, es, además, requisito o condición previa para la incoación del expediente encaminado a la declaración de reserva definitiva. Requisito inexistente en el caso enjuiciado, o mejor dicho, inapreciable aun en el informe del I.T.G.E. de 11 de enero de 1991 al que la parte actora acude en apoyo de su tesis; en él, el Instituto, entendiendo finalizada su actuación en la reserva, y considerando sumamente positivos los resultados obtenidos, recomienda la promoción de un concurso de adjudicación de los bloques seleccionados a fin de seguir la investigación ya realizada, para poner de manifiesto la entidad de los recursos y los puntos de ubicación de las futuras explotaciones, precisando que el plan de investigación exigible a quienes quisieran concurrir habría de comprender la realización de cartografía y de cortes geológicos para definir las zonas de mayor interés en cada bloque, la ejecución de sondeos para reconocimiento de niveles y su potencia de posible aprovechamiento, la delimitación de zonas de interés prioritario, la realización de estudios de estimación del tamaño de los bloques de pizarras de posible extracción, así como la cuantía de las reservas de pizarras detectadas y, en fin, la ejecución de un proyecto de viabilidad económica-minera sobre cada masa de posible explotación. En definitiva, y en síntesis, aquel informe se mueve aun en un plano o estadio de trabajos y estudios de investigación, que no es todavía el estadio posterior de puesta de manifiesto de recursos susceptibles de aprovechamiento racional. Buena prueba de ello es, en suma, el título o enunciado mismo de aquel informe, que no es otro que el de propuesta de convocatoria de concurso para la adjudicación de la investigación.

3. Sobre la infracción del artículo 13.3 de la Ley 22/1973.

   La consecuencia que se deriva de lo que acaba de exponerse, es que también resulta infundada la alegada infracción de lo dispuesto en el artículo 13.3 de la Ley de Minas; pues se trata de una previsión que descansa precisamente en la previa elevación de la reserva a definitiva, tal y como se desprende al poner en relación tal artículo con lo preceptuado en los artículos 8.1.c) de la Ley y 21 y 22 del Reglamento General para el Régimen de la Minería.

4. Sobre el carácter no registrable de los terrenos hasta la celebración del correspondiente concurso público.

   Si bien se observa, el Real Decreto 890/1993 se limita a disponer en su artículo 2º que el terreno de la reserva provisional que se levanta queda franco para las pizarras ornamentales, en las áreas no afectadas por otros derechos mineros; añadiendo en el artículo 3º que quedan libres de las condiciones impuestas con motivo de la reserva los permisos de exploración, investigación y concesiones de explotación otorgados sobre la zona indicada. Previsiones ambas totalmente ajustadas al ordenamiento jurídico, pues conforme al artículo 38 de la Ley de Minas, un terreno se considerará franco, en lo que ahora nos importa, si no estuviera comprendido dentro del perímetro de una zona de reserva del Estado, propuesta o declarada para toda clase de recursos de la Sección C) -número 1 de dicho artículo-, de suerte tal que, tratándose de zonas de reserva del Estado para uno o varios recursos determinados, el terreno comprendido en ellas se considerará franco para recursos distintos a los reservados -número 2 del mismo artículo-; y conforme al artículo 15 de dicha Ley, en zonas reservadas podrán solicitarse permisos de exploración, permisos de investigación, concesiones directas de explotación y autorizaciones de aprovechamiento de recursos distintos de los que motivaron la reserva, los cuales se otorgarán, en su caso, con las condiciones especiales necesarias para que sus trabajos no afecten ni perturben la investigación y explotación de losrecursos reservados -número 1 de dicho artículo-, de suerte tal que, al ser levantada la reserva de una zona, los permisos, concesiones y autorizaciones sobre ella otorgados quedarán libres de las condiciones especiales que les fueron impuestas con motivo de la reserva, y sus titulares, tratándose de permisos y concesiones, adquirirán el derecho a la investigación, a la explotación y al aprovechamiento de los recursos que fueron objeto de aquella -número 2 del mismo artículo-.

   Resulta así claro que en presencia de una reserva para uno o varios recursos determinados, su terreno es franco y, si tiene la extensión mínima exigible, también registrable, para recursos distintos de aquéllos (arg. art. 37.2 de la Ley de Minas, en relación con el 39.1 y con el 15 antes analizado). Por ende, en tal supuesto, su carácter de registrable al levantarse una reserva de esas características no queda supeditado a la celebración del concurso público a que se refiere el artículo 39.2, en relación con el 53, ambos de la Ley de Minas; tal supeditación se produce tan sólo en presencia de reservas declaradas para toda clase de recursos de la Sección C), tal y como se preocupa de matizar el Reglamento General para el Régimen de la Minería en sus artículos 57.2 y 72.1.

5. Sobre la falta de motivación y la desviación de poder.

   Nada de ello se aprecia en los actos administrativos impugnados. Las razones determinantes del levantamiento de la reserva afloran con facilidad al estudiar el expediente administrativo, siendo en esencia las que derivan de una valoración conjunta de las circunstancias relativas a la finalización por el I.T.G.E. de su actuación en la reserva; la finalización del plazo de su vigencia; la oposición de la Comunidad Autónoma de Castilla y León -por razones de eficacia en la actuación administrativa y de ejercicio no limitado de las competencias asumidas- a una decisión que manteniendo la reserva meramente modificase su régimen; la inconveniencia de mantener la zona sin actividad investigadora; los resultados esperanzadores obtenidos en la primera etapa; y la presencia de iniciativa privada en la zona interesada en proseguir los trabajos. Razones que en nada son expresivas de que la potestad ejercitada lo haya sido para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurídico.

Procede pues llegar a un pronunciamiento desestimatorio del presente recurso, en cuyo objeto no se integra la pretensión deducida por la representación procesal de D. Donato (citada en el cuarto de los antecedentes de hecho), pues la posición con que era admisible su personación en el proceso no le facultaba para deducirla.

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,