STS, 16 de Enero de 1998

Ponente:ELADIO ESCUSOL BARRA
Número de Recurso:2786/1994
Fecha de Resolución:16 de Enero de 1998
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

ENTIDADES LOCALES MENORES. Examinando los alegatos de las partes y analizado la sentencia recurrida en casación en función de dichos alegatos y, en lo que ha resultado necesario del examen del expediente administrativo, debemos concluir que en el caso al que se refiere el presente recurso de casación, el Tribunal de instancia aplicó en términos no conformes a Derecho los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución Española, el art. 42.1.d) del Real Decreto Legislativo 781/1.986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y los arts. 40, 41 y 42 del Reglamento de Población y demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por Real Decreto 1.690/1.986, pues la denegación de la petición deducida estaba ajustada a derecho en cuanto se ofrecía respetuosa con los presupuestos de hecho obrantes en el expediente administrativo, constituía una lícita opción no vulneradora de norma alguna que reconociera a los vecinos promotores el derecho a la constitución de las Entidades, e incluso aseguraba la autonomía municipal para organizar la administración del municipio de Teulada en la forma que su Ayuntamiento consideró más conveniente. Se estima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Enero de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sección Tercera de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de casación arriba indicado, interpuesto por el letrado de la GENERALIDAD VALENCIANA y por el AYUNTAMIENTO DE TEULADA, representado pro el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, contra la sentencia número 146, de fecha 25 de febrero de 1.994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

Es parte recurrida la ASOCIACIÓN DE VECINOS " DIRECCION000 ", DE MORAIRA, representada por el Procurador de los Tribunales Don Carlos de Zulueta Cebrián.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

1. La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE VECINOS " DIRECCION000 ", DE MORAIRA, interpuso recurso contencioso-administrativo contra los actos de la GENERALIDAD VALENCIANA, por los que, por silencio, denegó la constitución de la Entidad Local de ámbito territorial inferior al municipio de Teulada (Alicante).

  1. Seguido el proceso por sus trámites, el Tribunal de instancia dictó la sentencia número 146, de fecha 25 de febrero de 1.994, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE VECINOS " DIRECCION000 ", DE MORAIRA, contra la desestimación por silencio administrativo, de la petición deducida por la demandante el 9 de agosto de 1.989, ante el Honorable Sr. Presidente del Conselle de la Generalitat Valenciana, de constitución de la población de Moraira como Entidad Local Menor, la declaramos contraria a Derecho, anulamos y dejamos sin efecto. Reconocemos la situación jurídica individualizada de la recurrente y el derecho a la constitución de Moraira en Entidad de Ámbito territorial inferior al Municipio; y cuya delimitación de territorio se efectuará en fase de ejecución de sentencia".

SEGUNDO

1. Contra dicha sentencia prepararon recurso de casación el Letrado de la GENERALIDAD VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE TEULADA (Alicante).

  1. El Tribunal de instancia, mediante providencia de fecha 16 de marzo de 1.994, tuvo por preparados los recursos de casación y ordenó emplazar a las partes.

  2. Habiendo sido debidamente emplazadas las partes, los recurrente comparecieron, en tiempo y forma, ante esta Sala, y formalizaron por escrito su recurso de casación.4. El Letrado de la GENERALIDAD VALENCIANA, solicita que se case la sentencia recurrida y se dicte otra que confirme la legalidad de la denegación de la solicitud para constituir en Moraira una Entidad Local Menor, descentralizada del municipio de Teulada.

  3. La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TEULADA, solicita que se dicte sentencia en la que, acogiendo los motivos de casación formulados, estime este recurso, case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra más ajustada a Derecho, conforme se pide en el Suplico del escrito de contestación a la demanda.

TERCERO

1. Por providencia de fecha 8 de febrero de 1.995, se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto y se dispuso entregar copia de los escritos de formalización de los recursos de casación a la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE VECINOS " DIRECCION000 ", DE MORAIRA, para que, dentro del plazo de treinta días, formalice su escrito de oposición.

  1. La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE VECINOS " DIRECCION000 ", DE MORAIRA, mediante escrito de fecha 17 de marzo de 1.995, se opuso a los recursos de casación interpuestos, interesando la desestimación de los mismos con imposición de las costas a los recurrentes.

CUARTO

Por providencia de fecha 16 de octubre de 1.997, se designó Magistrado Ponente al EXCMO. SR. DON ELADIO ESCUSOL BARRA, y se señaló para deliberación, votación y fallo el día 7 de enero de 1.998, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Antes de verificar el análisis de los motivos de casación articulados por las partes recurrentes, debemos hacer, extraídas de la sentencia recurrida, las siguientes precisiones:

  1. Precisa la sentencia recurrida, con el valor de hechos probados que deben ser respetados, los siguientes:

    a). Que MORAIRA constituye un núcleo de población, separado 6,500 kilómetros del núcleo de TEULADA.

    b). Que el núcleo de MORAIRA existe desde finales del siglo pasado.

    c). Que MORAIRA era un núcleo tradicional de pescadores ya agricultores, y que en tal núcleo (hay que entender marco territorial) existe hoy un asentamiento turístico permanente y temporal con considerable aumento de población en época estival.

  2. La segunda precisión que hay que hacer es la siguiente: que los dos recursos de casación interpuesto contra la sentencia de instancia lo son al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional. Y dentro del primer motivo articulado por el Letrado de la GENERALIDAD VALENCIANA, se afirma que la sentencia objeto de este recurso ha incurrido en exceso de jurisdicción al enjuiciar el ejercicio por la Comunidad Autónoma Valenciana del poder discrecional que ejercitó. En su caso, el vicio de exceso de jurisdicción que se denuncia, debió haber sido articulado como motivo de casación al amparo del artículo

    95.1.º de la Ley Jurisdiccional: al no haberse hecho así, la Sala no puede analizar el referido vicio.

  3. En los dos recursos de casación, a lo largo de sus argumentaciones se hace referencia a la prueba practicada en la instancia. Esos argumentos debemos rechazarlos por cuanto que la valoración de la prueba hecha por el Tribunal de instancia para expresar los puntos de hecho (con el alcance y valor de hechos probados), según su íntima convicción para aplicar el Derecho, tampoco puede ser cuestionada en vía casacional.

  4. Debemos, pues, en función de los recursos de casación interpuesto y del escrito de oposición a los mismos, analizar la sentencia recurrida para determinar si el Tribunal de instancia aplicó correctamente el Derecho.

SEGUNDO

Tanto el Letrado de la GENERALIDAD VALENCIANA, como la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TEULADA, invocan como infringidos los mismos preceptos normativos. Sus argumentos -con matices no esenciales- son también sustancialmente iguales: ello permite a la Salaanalizar conjuntamente ambos recursos de casación.

Las dos partes recurrentes, con cita del artículo 42 del Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales en material de régimen local, sostienen que la normativa vigente no menciona el derecho a la constitución de una entidad local menor (GENERALIDAD VALENCIANA) o no admite un derecho preexistente de los vecinos para constituirse en una entidad local menor (AYUNTAMIENTO DE TEULADA). Este primer alegato, exige las siguientes consideraciones.

  1. El artículo 3.2.a) de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, dispone que gozan de la condición de Entidades Locales, las entidades de ámbito territorial inferior al municipio instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de dicha Ley. El artículo 45.2.a) de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, prevé la posibilidad de que la iniciativa de creación de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio corresponda a la población interesada, y el artículo 42.1 del Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales en materia de régimen local, establece los requisitos exigibles (pueden verse, también, los arts. 40 y ss., del Reglamento de Población y Demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1.690/1.986, de 11 de julio), para iniciar y seguir el correspondiente expediente para la constitución de entidades de ámbito territorial inferior al municipio.

  2. Las dos partes recurrentes, con cita del artículo 45 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local y del artículo 42 del Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales en materia de régimen local (precepto referido a la creación de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio), argumentan que la Administración hizo uso de su potestad discrecional. La potestad discrecional, cuando se ejercita, tiene este contenido: que la Administración hace una estimación subjetiva en determinado caso, pero ponderando y valorando las circunstancias objetivas del mismo, a fin de contemplar el cuadro legal y normativo (acaso) que condiciona el ejercicio de dicha potestad: es decir, que no cabe la potestad discrecional al margen de la ley. En otras palabras: no existen actos administrativos discrecionales, sino elementos discrecionales de la potestad, como así se expresa en la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional, que dice así: la discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto, a un acto en bloque, sino que, por el contrario, ha de referirse siempre a alguno o alguno de los elementos del acto. En el caso que nos ocupa, en el procedimiento administrativo que se inició y que terminó con el silencio de la Administración, ¿ es conforme a Derecho este acto por silencio?. Veamos:

  1. El procedimiento de elaboración de la resolución definitiva exige (art. 42 del Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril y art. 42 del Reglamento de Población y Demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1.690/1.986, de 11 de julio):

    a). Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio en que haya de tener su

    base la entidad menor (también puede instar el inicio del expediente el propio Ayuntamiento).

    b). Información pública vecinal.

    c). Informe del Ayuntamiento.

  2. El art. 42.2 del Real Decreto Legislativo /81/1.986, de 18 de abril, impide que una entidad de ámbito territorial inferior al municipio tenga su núcleo territorial en el núcleo en el que tenga su sede el Ayuntamiento.

  3. La competencia para resolver toda petición de creación de entidades de ámbito territorial inferior al municipio, corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.

    Todos esos elementos, junto con la finalidad por la que pueda pedirse la creación de una entidad local menor, es decir junto con la concreción del interés público a satisfacer, son elementos objetivamente reglados. Los fines de la entidad local menor han de determinarse en función de los elementos necesarios para que la entidad sea una realidad: ha de haber un núcleo de población (la sentencia recurrida en casación lo da como hecho probado, diciendo que el núcleo dista 6,500 km, del núcleo en que tiene su sede el Ayuntamiento); ha de haber un territorio, que la sentencia recurrida indica, pero no determina, y, creada, en su caso, la entidad local menor, necesitará de una organización y de medios (art. 137 de la Ley 39/1.988). Y es que la razón de ser de una entidad local menor está en que mediante su creación yasumiendo ésta, por vía de descentralización, las competencias que la ley permite, se acerca el hacer y la eficacia de la Administración al administrado, al ciudadano, que ve satisfechas mejor sus necesidades. Es requisito indispensable que antes de crear las entidades locales menores se pondere y tenga en cuenta la voluntad manifestada por el legislador sobre la primacía del interés autonómica en los procesos de creación de nuevos entes territoriales, como se expresa en el preámbulo de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local; de ahí que las entidades locales menores tengan carácter contingente y voluntario (STC 214/1.989), cuya resolución definitiva corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma (art. 42.1.d) del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1.986) y art. 42.1.d) del Reglamento de Población y Demarcación territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1.690/1.986, de 11 de julio). Debemos puntualizar que la potestad para crear entidades de ámbito territorial inferior al municipio (que es el caso que nos ocupa) es discrecional (arts. 40, 41 y 42 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial, en concordancia con los artículos 45 y 47.2.b) de la LRBRL y 42 del TRRL), pero exige que todos los elementos reglados sean respetados. La concurrencia de esos elementos reglados es un requisito o presupuesto necesario pero no suficiente para la creación, decisión que discrecionalmente adoptará el órgano competente ponderando la primacía del interés autonómico. El Consejo de Estado, (dictámenes nº 43.862, de 22-12-1.981 y 45.257, de 1-6-1.983) atento a la doctrina del Tribunal Constitucional, ha confirmado que en materia de creación de entidades territoriales inferiores al municipio, las Comunidades Autónomas gozan de potestad discrecional, afirmando textualmente que "no existe nada parecido a un derecho subjetivo por parte de un núcleo diferenciado y con características peculiares para erigirse en Entidad local menor (jamás fue así y menos una vez constitucionalizada la autonomía municipal)". Pero debemos añadir que el ejercicio de la potestad discrecional debe ser lo respetando y defendiendo los intereses generales de ordenación territorial; y la jurisdicción debe evitar con sus resoluciones, en su caso la arbitrariedad. Pues bien, examinando los alegatos de las partes (recurrentes y recurrida) y analizado la sentencia recurrida en casación en función de dichos alegatos y, en lo que ha resultado necesario del examen del expediente administrativo, debemos concluir que en el caso al que se refiere el presente recurso de casación, el Tribunal de instancia aplicó en términos no conformes a Derecho los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución Española, el art. 42.1.d) del Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y los arts. 40, 41 y 42 del Reglamento de Población y demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por Real Decreto 1.690/1.986, de 11 de julio, pues la denegación -aunque por silencio administrativo- de la petición deducida estaba ajustada a derecho en cuanto se ofrecía respetuosa con los presupuestos de hecho obrantes en el expediente administrativo (el Ayuntamiento de TEULADA presta adecuadamente los servicios municipales en el territorio que se pretende base de la Entidad, cuya creación puede producir perjuicios al conjunto del municipio), constituía una lícita opción no vulneradora de norma alguna que reconociera a los vecinos promotores el derecho a la constitución de las Entidades, e incluso aseguraba la autonomía municipal para organizar la administración del municipio de Teulada en la forma que su Ayuntamiento consideró más conveniente (de ahí su informe contrario). La sentencia impugnada, al efectuar una interpretación de aquellos preceptos contrarios a lo que aquí se mantiene, los ha vulnerado. Ello nos lleva a las siguientes consecuencias: a estimar el primer motivo de casación articulado contra la sentencia de instancia por las dos partes recurrentes; a casar y anular la sentencia de instancia dentro de los términos planteados en el debate.

TERCERO

Las partes recurrentes en casación al amparo del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional denuncian también la vulneración de los artículos 45.1 de la Ley 7/85, 38, del Real Decreto Legislativo 781/86, y 40 y 47 del Reglamento de Población de 1.986, por entender que las entidades de ámbito territorial inferior al municipio han de tener carácter esencialmente rural, y, asimismo, la infracción del art. 38 TRRL por haber reconocido la sentencia la procedencia de la constitución de la Entidad Local Menor pese a carecer ésta del soporte material necesario, al no tener bienes de dominio público, comunales o patrimoniales. Al ser estimado el primer motivo de casación con la consecuencia de tener que anular la sentencia recurrida, no es necesario entrar a considerar los restantes motivos articulados por los recurrentes.

CUARTO

Enlazando con la última precisión consignada en el segundo de los fundamentos de derecho de esta sentencia, tenemos que expresar lo siguiente:

La cuestión debatida en el pleito fue la de si el silencio de la Administración, es decir, la resolución que puso fin al procedimiento administrativo, infringe el ordenamiento jurídico en los términos que señala en el proceso la parte actora. La respuesta debe ser negativa, puesto que habiéndose cumplido determinados elementos reglados, fueron valorados por la Administración competente con su resolución desestimatoria por silencio. Es pues correcta la denegación de la petición de la constitución de la población de MORAIRA en Entidad Local Menor. Ello se ha producido por silencio, lo que no deja de tener validez, si bien hubierasido deseable que se hubiere producido la denegación expresa y motivadamente. Por todo lo razonado, procede la desestimación, en su totalidad, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE VECINOS " DIRECCION000 ", DE MORAIRA contra los actos de la GENERALIDAD VALENCIANA, por los que, por silencio, denegó la constitución de la Entidad Local de ámbito territorial inferior al municipio de Teulada (Alicante).

QUINTO

En orden a las costas procesales, no procede hacer pronunciamiento alguno especial sobre las costas de la primera instancia, dados los términos del artículo 131 de la LJCA; y por lo que se refiere a las costas de este recurso de casación, cada parte debe satisfacer las suyas conforme a lo dispuesto en el articulo 102.2 de la LJCA.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

FALLAMOS

PRIMERO

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA y por el AYUNTAMIENTO DE TEULADA, contra la sentencia número 146, de fecha 25 de febrero de 1.994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por haber sido estimado el primero de los motivos de casación articulados por dichas partes en los términos que razonamos en esta sentencia. ANULAMOS Y DEJAMOS SIN EFECTO LA SENTENCIA RECURRIDA EN CASACIÓN.

SEGUNDO

Que debemos desestimar y desestimamos en su totalidad el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE VECINOS " DIRECCION000 ", DE MORAIRA contra los actos de la GENERALIDAD VALENCIANA, por los que, por silencio, denegó la constitución de la Entidad Local de ámbito territorial inferior al municipio de Teulada (Alicante). DECLARAMOS QUE LOS ACTOS IMPUGNADOS SON CONFORME A DERECHO.

TERCERO

Sin condena en costas en cuanto a las de la instancia. En cuanto a las costas de este recurso de casación, cada parte debe satisfacer las suyas.

Devuélvase al órgano judicial de procedencia las actuaciones judiciales recibidas y el expediente administrativo, con un testimonio de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Oscar González González. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. de Haro López-Villalta.