STS, 4 de Junio de 1998
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 8872/1990 |
| Fecha de Resolución | 4 de Junio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
En el recurso contencioso-administrativo nº 353/1989, ha sido interpuesta apelación por don Jesús Carlos , representado por el procurador don Gumersindo Luis García Fernández, con la asistencia de letrado, contra la sentencia nº 331/1990 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, con fecha 25 de julio de 1.990, sobre denegación de autorización de obras en servidumbre de salvamento de la zona marítimo-terrestre; habiendo comparecido como parte apelada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
El 10 de junio de 1.988 la Dirección General de la Marina Mercante denegó la autorización solicitada por don Jesús Carlos para la edificación de una vivienda unifamiliar en la Azohía, término municipal de Cartagena. Interpuesto recurso de alzada es desestimado el 10 de febrero de 1.989 por el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones.
Contra la anterior resolución se interpuso por dicho señor, recurso contencioso-administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia y en el que recayó sentencia de fecha 25 de julio de 1.990, cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jesús Carlos , frente a las resoluciones de 29 de marzo de 1.988 y 10 de febrero de 1.989, respectivamente de la Dirección General de la Marina Mercante y del Subsecretario del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, por ser tales actos administrativos conformes a Derecho en cuanto a lo que aquí se ha discutido; sin costas."
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación nº
8.872/1990, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones; habiéndose señalado para la votación y fallo el día 28 de mayo de 1.998, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
La sentencia que hemos de dictar en esta apelación ha de sustentarse en los siguientes hechos que se deducen del expediente administrativo y de los autos: a) don Jesús Carlos solicitó autorización para la construcción de una vivienda unifamiliar, en la Azohía (Cartagena), b) la Ayudantía Militar de Marina de Mazarrón informó favorablemente el 22 de abril de 1.988, c) la Demarcación de Costas de Murcia emitió preceptivo informe el 29 de marzo de 1.988 en sentido desfavorable, porque la edificación se emplazaba en la zona de salvamento, d) la Dirección General de la Marina Mercante dictó resolución el 10 de junio de 1.988 no otorgando la autorización solicitada a la vista del informe desfavorable de la Demarcación de Costas, e) interpuesto recurso de alzada es desestimado por el Ministerio de Transportes,Turismo y Comunicaciones el 10 de febrero de 1.989, f) formulado recurso contencioso-administrativo la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia el 25 de julio de 1.990 desestimando el recurso, para lo que se funda en que el acto recurrido se dictó con base en un informe vinculante desfavorable y tenía que someterse al mismo, informe que debió ser recurrido si se estimaba disconforme a Derecho, y g) contra esta sentencia recurre en apelación don Jesús Carlos .
La sentencia apelada incurre en el error de limitar el control jurisdiccional al acto final del procedimiento administrativo, eludiendo examinar aquellos otros actos de trámite realizados durante su sustanciación, que coadyuvan a la formación de la voluntad del ente decisor. El informe de la Demarcación de Costas, aunque sea vinculante, es un acto de trámite que sólo puede ser atacado impugnando el acto final que en él se funda, de tal forma que éste estará o no viciado en la medida en que lo esté aquél, habida cuenta de que dicho informe se integra en la voluntad de la Administración competente para dictar la resolución. La revisión jurisdiccional, en estos casos de informes vinculantes, ha de extenderse al examen de los mismos, para determinar si se ajustan a la legalidad. Al no hacerlo la sentencia de instancia debemos suplir su omisión en esta fase de recurso.
El mencionado informe señala en su párrafo 3º que "se advierte la ocupación de la franja de salvamento, y en consonancia con el informe antes aludido, no procede informe favorable mientras que la edificación esté en zona de salvamento". Parece remitirse en su encabezamiento a "otro informe de la Dirección General de Puertos y Costas sobre el Plan General de Cartagena (Murcia), y las órdenes emitidas a tal efecto". Sin embargo, ni aquél ni éstas figuran en el expediente.
La Demarcación de Costas cae en el defecto de basarse en informes y órdenes generales, sin contemplar el caso particular sobre el que ha de dictaminar. Cualquiera que sea la naturaleza de esos desconocidos informes, ya sean circulares o instrucciones, no pueden pretender su aplicación generalizada, porque podrían generar una lesión del principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos. Es decir, en relación con el caso de autos, el acto denegatorio de la autorización basándose en una Circular que impide otorgarlas en la zona de salvamento, lesionaría la normativa contenida en la Ley y Reglamento de Costas, que permite, cuando se den determinados supuestos, conceder autorización para realizar obras en dicha servidumbre.
Cabría en este supuesto declarar la ilegalidad del acto, por falta de explicitación en el informe vinculante de los motivos por los cuales, en el caso concreto que se le sometió, no era posible ejecutar las obras. Ello conllevaría a retrotraer las actuaciones para que se emita en la debida forma. Sin embargo, razones de economía procesal permiten a esta Sala entrar a examinar si con arreglo a la normativa en vigor en el momento -Ley de Costas 28/1969, de 26 de abril, y Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto 1.088/1980, de 23 de mayo-, era posible otorgar la autorización, partiendo del hecho, admitido por todos, de que el proyecto no afectaba a la servidumbre de vigilancia, pero sí a la de salvamento.
A diferencia de lo que ocurría con la antigua servidumbre de vigilancia, que en su anchura de seis metros debía estar permanente expedita (art. 4º.6 de la Ley), en la de salvamento, de una anchura de veinte metros, estaba prohibida la edificación sin obtener la autorización pertinente (art. 4º 5). Hay que tener presente que la primera de estas zonas se encontraba superpuesta en su anchura sobre la segunda, por lo que en la parte coincidente, el terreno debería estar sin impedimento de ningún tipo. En el caso enjuiciado esto no tiene trascendencia, porque, como ya se dijo, el proyecto no afectaba a la servidumbre de vigilancia.
El artículo 38 del Reglamento señalaba, por su parte, que "1. Para otorgar autorizaciones de ocupación, cierre o realización de cualquier tipo de construcciones en zonas afectadas por la servidumbre de salvamento y no afectadas por la de vigilancia, se tendrá en cuenta la naturaleza de las obras, su carácter de fijas o desmontables, su situación con respecto a la línea de costa, área o frente ocupado y demás características que permitan juzgar si su realización supondría un obstáculo para la efectividad de la servidumbre de salvamento. 2. También se tendrá en cuenta si la obra que se pretende realizar puede afectar a la integridad del dominio público o que se opone a los planes de ordenación existentes"
Tres son, por tanto, las valoraciones que han de hacerse para conceder o denegar la autorización: a) obstáculo para la efectividad de la servidumbre de salvamento, b) afectación a la integridad del dominio público, y b) oposición a los planes de ordenación.
El examen del proyecto revela que se trata de la construcción de una vivienda unifamiliar, de carácter no desmontable, con cimientos de hormigón ciclópeo, cuya fachada con vista a la zona marítimo terrestre limita con la servidumbre de vigilancia, de tal forma, que los restantes catorce metros de laservidumbre de salvamento se encuentran totalmente ocupados por la edificación.
Aunque no existan elementos de juicio sobre la posible afectación al dominio público (si bien el informe de la Ayudantía Militar habla del traslado de la fosa séptica, probablemente por la incidencia que puede tener en la contaminación de las aguas marinas), ni de la adecuación a los planes de ordenación, los datos antes reseñados ponen de manifiesto que la construcción dificultaría el fin que la Ley se propone con el establecimiento de la servidumbre de salvamento, y que no es otro que el expresado en su artículo 4º.2, de "uso público de dicha zona en caso de naufragio o peligro para varar embarcaciones, depositar restos, efectos o cargamentos y para las operaciones de salvamento".
Esta finalidad no se consigue por el hecho de quedar expedita la servidumbre de vigilancia, pues si con ella hubiese bastado, la Ley no habría establecido además la de salvamento, que en el caso que examinamos se ve sin duda obstaculizada por la construcción proyectada, por ocuparla en su casi integridad, y además en una longitud de más de catorce metros, agravado por otras construcciones en la zona en similares condiciones, cuya permisibilidad no es base suficiente para alegar lesión al principio de igualdad, al ceder éste ante el de legalidad.
Tampoco cabe invocar indefensión, pues aunque evidentemente el informe de la Demarcación de Costas no está motivado, en esta sentencia se ha razonado la improcedencia de la autorización con base en los obstáculos que la construcción supone para el cumplimiento de los fines de la servidumbre de salvamento, pese a lo alegado en la demanda, que exclusivamente se basa para eludir tales impedimentos en la existencia de otras edificaciones en igualdad de circunstancias, sin hacer ninguna otra manifestación.
Por todo ello, procede, aunque por distintos argumentos que la sentencia de instancia, desestimar el recurso de apelación.
No se dan circunstancias determinantes de una condena en costas, por falta de temeridad o mala fe en alguna de las partes.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS DESESTIMAR el presente recurso de apelación formulado por don Jesús Carlos , contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha 25 de julio de 1.990, dictada en el recurso nº 353; debemos confirmar el fallo de dicha sentencia, sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.
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