STS, 14 de Julio de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 14 Julio 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "TARRACONOVA, S.A.", representada por el Procurador D. Rodolfo González García, contra la resolución adoptada por el Consejo de Ministros en fecha 11 de marzo de 1.994, sobre sanción de 3.000.000 de pesetas por infracción del artículo 21.3 de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos.
El Procurador D. Rodolfo González García, en nombre y representación de "TARRACONOVA, S.A.", interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala contra la resolución del Consejo de Ministros de 11 de marzo de 1.994 por la que se acordó sancionar a su representada con multa de 3.000.000 de pesetas por infracción del artículo 21.3 de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras, en el expediente GC/Tb 1.990, referencia 371.217/90-T, del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que consideró aplicables y suplicando se dictase sentencia "por la que se declare: I.- Que la Resolución adoptada por el Consejo de Ministros de fecha 11 de marzo de 1994 en relación al expediente sancionador número de referencia 371.217/90-T, no es ajustada a Derecho. II.- Que, en consecuencia, debe declararse su nulidad de pleno derecho o, en su defecto, anularse, dejándola sin valor ni efecto. III.- Que, asimismo, debe anularse y dejarse sin efecto la orden de demolición en base al artículo 27 de al Ley 25/1988 de Carreteras, contemplada también en la Resolución impugnada, dejando sin valor ni efecto el Oficio en ese sentido dirigido a la Unidad de Carreteras de Tarragona con fecha 28 de marzo de 1994 y que consta como Documento número 25 del expediente administrativo, como acto derivado del anterior".
El Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda en base a los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase en su día sentencia "desestimando íntegramente el recurso por ser el Acto Administrativo del Consejo de Ministros plenamente ajustado a Derecho".
Recibidos los autos a prueba y practicada la que se estimó admisible, se evacuó el trámite de conclusiones por ambas partes y se señaló para la votación y fallo el día 2 de julio de 1.997, en que ha tenido lugar.
Se interpone este recurso contencioso-administrativo contra resolución del Consejo de Ministros de 11 de marzo de 1.994 en virtud de la cual se impuso a la empresa TARRACONOVA, S.A. una multa de 3.000.000 pts. por la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 31.4,c) de laLey de Carreteras 25/1.988, de 29 de julio, por haber abierto una zanja, hacer unas explanaciones y colocar tubos para colocar un paso salva cunetas, en la Carretera Nacional 340, p.k. 1.174,150, en la margen derecha, término municipal de Altafulla, sin ninguna clase de autorización.
Los argumentos que se esgrimen en el escrito de demanda son unos de carácter formal, atinentes a la tramitación del expediente sancionador, y otros de fondo. Los primeros son, sintéticamente expuestos, los siguientes: a) No se ha aplicado la Ley de Procedimiento Administratrivo en la regulación específica que se hace del procedimiento sancionador; b) no ha habido, de acuerdo con lo dispuesto en la citada Ley, nombramiento de Instructor y Secretario del expediente; c) no se han aportado pruebas de la comisión de la infracción; d) el pliego de cargos no puede considerarse como tal, aunque sin dar fundamentación alguna de este rechazo; e) ha habido una excesiva demora en la tramitación del expediente; f) el procedimiento no es el adecuado, ya que debió seguirse el previsto en el artículo 27 de la Ley de Carreteras; y g) el artículo 21.3 de la citada Ley se cita por primera vez en la parte dispositiva de la resolución objeto de impugnación.
En cuanto a los argumentos de fondo, se dice que la sanción impuesta supera ampliamente la que se había propuesto; se citan los artículos 178 y 179 de la Ley del Suelo de 1.976 y se alega que, al tener la calle Marqués de Tamarit la consideración de travesía urbana, es de aplicación el artículo 39.3 de la Ley de Carreteras que atribuye a los Ayuntamientos el otorgamiento de toda clase de licencias y autorizaciones sobre los terrenos y edificaciones colindantes o situadas en las zonas de servidumbre o afección.
Los argumentos que se esgrimen para postular la nulidad del acuerdo sancionatorio por defectos en el procedimiento deben ser rechazados por las siguientes razones: a) Se ha seguido la tramitación prevista en el artículo 114 del Decreto de 8 de febrero de 1.977, que promulga el Reglamento General de Carreteras y Caminos, que ha dejado en vigor expresamente la Ley 25/1.988, de 29 de julio, en su Disposición Transitoria Primera , apartado primero, por lo que carece de apoyo jurídico la petición de que se aplique la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, en concreto el Capítulo II del Título VI, ya que la tramitación para la imposición de sanciones que regula el Reglamento de Carreteras y Caminos que se deja citado es de aplicación preferente, en tanto con la regulación que se establece no se vulneren garantías de la Constitución en cuanto al ejercicio del derecho de defensa; b) el nombramiento de Instructor y Secretario que se postula es un trámite que no aparece en la regulación específica de las sanciones en materia de carreteras, pero ello no significa que, de acuerdo con el precitado artículo 114 del Reglamento, la parte afectada no pueda utilizar todos los medios de prueba que tenga por convenientes y formular las alegaciones que considere necesarias como establece dicho precepto y ocurrió en el caso presente; c) el pliego de cargos formulado tiene la necesaria y exigible concreción tanto en los hechos como en la calificación jurídica que se les atribuye; d) cierta la demora en la tramitación del expediente, como, lamentablemente, ocurre en muchas ocasiones produciendo esa quiebra del principio de confianza legítima a que se hace referencia en la demanda, pero la misma parte recurrente no pretende extraer ninguna consecuencia jurídica de la dilación denunciada, ya que al no haberse violado ningún plazo de caducidad habrá que estar a los de prescripción que establece la Ley de Carreteras en su artículo 35, cuatro años para las infracciones graves y muy graves que, como reconoce la parte recurrente, no había transcurrido cuando se dicta el acuerdo sancionador; e) La realización de las obras en zonas de dominio público está plenamente probada y no sólo por las denuncias de los organismos encargados del cuidado de la carretera, sino por el propio reconocimiento de la entidad sancionada, manifestado de modo implícito al solicitar autorización (Folio 2 del expediente) una vez que se habían formulado las denuncias e incluso remitido el pliego de cargos, y de forma explícita cuando al contestar dicho pliego reconoce la realización de las obras recordando la solicitud de permiso de las obras denunciadas, autorización a posteriori que también fue denegada; f) La invocación que se hace al artículo 27 de la Ley como trámite procedimental a seguir no tiene ninguna consistencia jurídica, dado que aquel artículo habilita a los Delegados del Gobierno y Gobernadores Civiles, a instancia o previo informe del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, "para paralizar las obras y suspender los usos no autorizados o que no se ajusten a las condiciones establecidas en las autorizaciones", pero añadiendo el apartado 3 del citado artículo que "la adopción de los oportunos acuerdos se hará sin perjuicio de las sanciones y de las responsabilidades de todo orden que resulten procedentes", figurando en el expediente (Folio 25) una comunicación de la Dirección General de Carreteras a la Unidad de Tarragona a fin de que inste la paralización, suspensión o demolición de la obra, comunicación excesivamente tardía al llevar fecha de 28 de marzo de 1.994 y que es consecuencia de la resolución sancionadora; g) La cita al artículo 21.3 de la Ley que se hace en la parte dispositiva de la resolución impugnada en nada empaña la corrección del expediente, ya que aquel precepto lo que hace es condicionar la realización de obras o instalaciones en la zona de dominio público a la previa autorización y cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exija, siendo la infracción tipificada en el artículo 31.4,c) la concreción del comportamiento vulnerador de aquella limitación, cuando se "destruyen, deterioran, alteran o modifican cualquier obra o instalación de la carretera o de los elementos funcionales dela misma, cuando las actuaciones afecten a la calzada o los arcenes", por lo que la cita del artículo 21.3 en la resolución, sin antecedente a lo largo del expediente, en nada perjudica a la entidad recurrente, cuyo comportamiento infractor le ha sido notificado con reiteración en los sucesivos trámites.
Tampoco son acogibles los argumentos en cuanto a la cuestión de fondo en base a lo siguiente: a) La propuesta de resolución que se hacía por los Servicios Territoriales del MOPU y por la Dirección General de Carreteras (Folios 16 y l9 del expediente) es cierto que proponía una sanción de
1.250.000 pts., pero esta propuesta no vincula al órgano decisor siempre que, como reconoce la parte recurrente, no se modifiquen los hechos ni la calificación jurídica de los mismos, supuestos éstos en los que podría vulnerarse el derecho de defensa, habiendo tenido en cuenta el Consejo de Ministros lo que aparecía probado a lo largo de todo el expediente, la gravedad de los hechos al realizar unas obras sin autorización sobre la zona de dominio público de la carretera y el peligro representado por esta actuación, que suponía nada menos que la conexión de una calle interior de la Urbanización denominada Camí del Hort de Pau con la carretera nacional 340 de Barcelona a Tarragona, lo que había sido desautorizado por el MOPU al conceder el permiso para la construcción de nueve viviendas unifamiliares de acuerdo con el Plan Parcial de la Zona, ya que, como se decía en la condición sexta de la autorización, "ésta no implicaba el derecho de acceder a la carretera ...", lo que se reforzaba en la séptima al decir que "las viviendas no tendrán acceso directo a la carretera N-340, debiendo acceder a través de la calle interior de la urbanización". Aunque la parte recurrente pretende introducir una cierta confusión, es evidente que nada tiene que ver la urbanización derivada del Plan Parcial de la finca El Pujol ni las cesiones obligatorias al Ayuntamiento como consecuencia de la realización de dicho plan con la conexión de una vía interior de la urbanización con la carretera nacional 340, que, como se deja señalado anteriormente, había sido prohibido expresamente por el MOPU al otorgar la autorización para la construcción de las nueve viviendas unifamiliares; b) La cita que se hace de los artículos 178 y 179 de la Ley del Suelo entonces vigente, Texto Refundido por Real Decreto
1.346/1.976, nada tiene que ver con la cuestión objeto de este proceso, ya que los citados preceptos lo que hacen es recordar la competencia municipal para otorgar las licencias en los actos de edificación y uso del suelo aunque se hagan por particulares en terrenos de dominio público, en razón de la consideración del régimen urbanístico y de su gestión como una de las clásicas atribuciones municipales; c) Tampoco es acertada la invocación del artículo 39 de la Ley de Carreteras para dar cobertura jurídica a la actuación objeto de sanción. El párrafo primero de este precepto establece que "el otorgamiento de autorizaciones para realizar obras o actividades no ejecutadas por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo en la zona de dominio público de los tramos urbanos corresponde a los Ayuntamientos, previo informe vinculante de dicho Departamento Ministerial que habrá de versar sobre aspectos relativos a disposiciones de la presente Ley". El párrafo segundo dice que "en las zonas de servidumbre y afección de los tramos de carretera indicados en el número anterior, excluidas las travesías, las autorizaciones de usos y obras las otorgarán los Ayuntamientos". El párrafo tercero confiere a los Ayuntamientos en las travesías de carreteras estatales el otorgamiento de toda clase de licencias y autorizaciones sobre los terrenos y edificaciones colindantes o situadas en las zonas de servidumbre o afección.
Aun admitiendo que la zona en que se realizaron las obras objeto de sanción constituía travesía urbana de acuerdo con la consideración que hace el artículo 37 de la Ley de Carreteras, lo que está plenamente probado en el expediente es que la actuación se hacía no en zona de servidumbre o afección definidas en el artículo 22.1 y 23.1 de la Ley, sino en zona de dominio público tan característica como es una cuneta, tratando de empalmar a través de ella una calle interior de la urbanización con la carretera nacional a la que se deja hecho referencia, sin que conste tampoco ninguna clase de autorización municipal, como se dice en la demanda, que, por otra parte, no era posible de acuerdo con la normativa que se deja señalada.
En el apartado III de la súplica del escrito de demanda, se postula también la anulación de la orden de demolición en base al artículo 27 de la Ley 25/1.988, contemplada también en la resolución impugnada, dejando sin valor ni efecto el oficio dirigido a la Unidad de Carreteras de Tarragona en fecha 28 de marzo de 1.994 por la Dirección General de Carreteras, en el que se dice que "deberá proceder, de conformidad con el mismo, a interesar del Gobernador Civil o Delegado del Gobierno la paralización, suspensión o demolición de la obra objeto de sanción. La representación de la Administración entiende que hay una desviación procesal, ya que el oficio (sic) que obra al folio 25 del expediente no ha sido recurrido.
No es ésta, sin embargo, la razón para rechazar la pretensión de la súplica, sino que dicho oficio o comunicación no constituye un acto susceptible de recurso de acuerdo con el artículo 37.1 de la Ley Jurisdiccional al no tener carácter definitivo, ya que su único contenido es la orden dirigida a los servicios regionales para que inste de la autoridad correspondiente lo previsto en el artículo 27 de la Ley de Carreteras, o sea, la paralización, suspensión o demolición de la obra objeto de sanción, acto clarísimo de trámite ya que será el acuerdo ordenando alguna de aquellas posibilidades el susceptible de recursojurisdiccional, por lo que procede la inadmisibilidad de la petición contenida en el apartado III de la súplica, que al no ser posible acordar una inadmisibilidad parcial del recurso se convierte en causa de desestimación.
No existen circunstancias determinantes de una expresa imposición de costas de conformidad al artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida al pueblo español
Que debemos declarar NO HABER LUGAR AL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por la representación procesal de TARRACONOVA, S.A. contra la resolución adoptada por el Consejo de Ministros en fecha 11 de marzo de 1.994, sobre sanción de 3.000.000 de pesetas por infracción del artículo 21.3 de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Fernando Cid.- Segundo Menéndez.- Claudio Movilla.- Rubricados. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Álvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.
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