STS, 23 de Enero de 1996

DOÑA Pilar , interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio, por parte de la Administración, del recurso de reposición interpuesto contra la O.M. de 19 de diciembre de 1990, que desestimaba su petición de que su título de Doctor en Odontología, obtenido en la Universidad Odontológica Dominicana (República Dominicana) le fuera homologado al título equivalente español de Odontólogo (Suplico de la demanda). Seguido el proceso por sus trámites, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia de fecha 28 de septiembre de 1993, cuya parte dispositiva es la siguiente: FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Pedro Antonio González Sánchez, en nombre y representación de Dª Pilar contra la resolución desestimatoria presunta por silencio del recurso de reposición formulado contra la Orden de 19 de diciembre de 1990, debemos anular y anulamos dichas resoluciones administrativas por no ser conformes a Derecho y en su lugar declarar como declaramos el derecho de la actora a que se le convalide el título de Doctora en Odontología obtenido en la Universidad de la República Dominicana por el de Odontólogo español de 1948, sin hacer condena en costas.".

1.- Contra dicha sentencia, preparó recurso de casación la representación procesal de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO.

2. - La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) de la Audiencia Nacional, mediante Providencia de fecha 4 de noviembre de 1993, tuvo por preparado, en tiempo y forma, el recurso de casación y ordenó emplazar a las partes.

3. - Habiendo sido debidamente emplazadas las partes, la Administración recurrente compareció, en tiempo y forma, ante esta Sala y formalizó, por escrito, su RECURSO DE CASACIÓN, solicitando que se case la sentencia recurrida y se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo.

1. Por Providencia de fecha 6 de junio de 1994, se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto y se dispuso que se entregara copia del escrito de interposición a la parte recurrida y personada para que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición.

2. La representación procesal de DOÑA Pilar , formuló su escrito de oposición con fecha 4 de mayo de 1994, y solicitó lo siguiente: que se confirme la sentencia dictada por la Audiencia Nacional en primera instancia.

Por providencia de fecha 8 de noviembre de 1995, se nombró Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, y se señaló el presente recurso de casación para deliberación, votación y fallo, el día 17 de enero de 1996, en que tuvieron lugar dichos actos procesales.

VISTO, siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra.

1.- El Abogado del Estado, en el primer motivo de casación articulado al amparo del art. 95.1.4º de la

L.J.C.A., denuncia que el Tribunal de instancia vulneró el artículo 43 de la Ley Jurisdiccional, al haber otorgado a DOÑA Pilar el título de Odontólogo extinguido en el año 1948, y, por lo tanto, inexistente al momento que el interesado solicitó de la Administración la homologación de su título de Doctor en Odontología otorgado en una Universidad de la República Dominicana. La respuesta a este primer motivo, exige que hagamos las siguientes precisiones:

1. - La Ley 10/1986, de 17 de marzo, sobre ODONTÓLOGOS y otros profesionales relacionados con la salud dental, reconoce las siguientes profesiones: la de ODONTÓLOGO (art. 1º), la de protésico dental (art. 2) y la de higienista dental (3).

2. - Para ejercer hoy en España la profesión de ODONTÓLOGO, -que es lo que en el fondo late en la solicitud del actor-, es necesario el título Universitario de LICENCIADO (arts. 28 y 30 de la L.O. 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria; art. 1 y Disposición Final Primera de la Ley 10/1986, de 17 de marzo citada, y Real Decreto 970/1986, por el que se creó el título Oficial de Licenciado en ODONTOLOGÍA.

3. - La profesión de ODONTÓLOGO que amparaba el viejo título de Odontólogo desaparecido en el año 1948, como reiteradamente tiene expresado la jurisprudencia, cuya cita no es necesaria por tan abundante, hoy presenta sustanciales diferencias en orden a los conocimientos adquiridos por los antiguos Odontólogos (los que ostentaban y los que puedan aún hoy, acaso, ostentar el título de Odontólogo desaparecido en el año 1948), y los conocimientos que hoy exigen nuestras normas legales y reglamentarias para poder adquirir el Título Universitario de Licenciado en Odontología, que es el título que ampara el ejercicio de la profesión de ODONTÓLOGO, hoy, en España.

4. - Ciertamente, a partir de las Directivas Comunitarias sobre la materia de Odontología (Directivas 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/688/CEE y 81/1057/CEE), en la Unión Europea y, por lo tanto, en España como Estado miembro de dicha Unión, se ha restablecido la profesión de ODONTÓLOGO que, como puntualiza la exposición de motivos de la Ley 10/1986, "responde a una necesidad sanitaria y social de hacer real y efectiva la prevención, atención y rehabilitación en materia de salud dental". Dichas Directivas tienden a procurar que en todos los Estados miembros de la Unión Europea, la profesión de ODONTÓLOGO cumpla las exigencias de conocimientos cualificados y contrastados por la Autoridad Académica competente en cada Estado miembro. A tal fin respondió la Ley 10/1986, de 17 de marzo, sobre ODONTÓLOGOS y otros profesionales relacionados con la salud dental y, por ello, su artículo 1.4 dispone que la titulación, planes de estudios, régimen de formación y especialización de los ODONTÓLOGOS, se acomodarán a los contenidos, niveles y directrices de las normas de la Comunidad Económica Europea (de la Unión Europea): y por ello, también, en cumplimiento de la Disposición Final primera de dicha Ley, y una vez que se hubieron implantado en España los estudios universitarios de Odontología (L.O. 11/1983, de Reforma Universitaria), se creó el título de Oficial de Licenciado en Odontología (R.D. 970/1986); título superior al título de Doctor en Odontología obtenido en las Universidades de la República Dominicana.

   2. - Las anteriores precisiones permiten dar una respuesta al primer motivo de casación que nosocupa, por el que se denuncia la vulneración del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional, por parte de la sentencia recurrida. El artículo 43.1 de la Ley Jurisdiccional dispone que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición. Dicho artículo, se debe completar con lo que dispone el último inciso del artículo 80 de la L.J.C.A., que manda que el juzgador decida "todas las cuestiones controvertidas en el proceso". También se refiere al vicio denunciado el art. 359 de la LEC, que dispone que las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las pretensiones deducidas. Pues bien, teniendo en cuenta lo que se acaba de consignar, la cuestión planteada por este primer recurso de casación es la de si la sentencia de instancia contiene el vicio de incongruencia.

   3. - Hablar de congruencia, en el ámbito en que nos movemos, -el recurso de casación limita las facultades del Tribunal "ad quem"- es tanto como decir que la sentencia recurrida es objetivamente armónica; la objetiva armonía de la sentencia, debe determinarse, como ha precisado la jurisprudencia (v. gr. STS. de 26-6-91), verificando la comparación entre lo solicitado en el escrito de demanda y la parte dispositiva de la sentencia. Consta en la sentencia recurrida que DOÑA Pilar pidió que se declarara el derecho a que su título de Doctor en Odontología, obtenido en la República Dominicana, sea homologado por el equivalente español de Odontólogo. La sentencia recurrida expresa también que el acto administrativo impugnado en el recurso es la desestimación presunta por silencio, por parte de la Administración, del recurso de reposición interpuesto contra la O.M. de 19 de diciembre de 1990, que desestimaba su petición de que su título de Doctor en Odontología, obtenido en la Universidad Odontológica Dominicana (República Dominicana) le fuera homologado al título equivalente español de Odontólogo; el recurso fue resuelto en el sentido consignado en el primero de los ANTECEDENTES DE HECHO de esta Sentencia. Por lo tanto, hemos de centrarnos en si la sentencia de instancia adolece del vicio de incongruencia que se denuncia. La respuesta, tras la correspondiente deliberación, es la siguiente: en la sentencia recurrida no existe el vicio de incongruencia que se denuncia. Estas son las razones de nuestra decisión:

1. - Congruencia es la adecuada relación existente entre la pretensión deducida en la instancia y la parte dispositiva de la sentencia dictada en esa instancia.

2. - La sentencia recurrida, razonó que el título de Doctor en Odontología obtenido en la República Dominicana, no es equivalente al título de Licenciado en ODONTOLOGÍA al que se refieren la Ley 10/1986, de 17 de marzo y el R.D. 970/1986, de 11 de abril, que cumplimentan lo dispuesto en la Directiva 78/686/CEE, de 25 de julio, a la vista de lo dispuesto en el Anexo del R.D. 970/1986, citado y la Disposición Transitoria de la ley 10/1986, también citada. Y por ello, estima la demanda en el sentido de que el título de Doctor en Odontología obtenido en la República Dominicana es equivalente al título español de "Odontólogo" desaparecido en el año 1948.

   4. - No puede estimarse la incongruencia denunciada porque la sentencia recurrida ha resuelto la cuestión planteada en el proceso seguido en la instancia en los términos dichos; por otra parte la interpretación que la parte recurrente de que la sentencia recurrida ha convalidado el título extranjero dicho por un título español inexistente, tampoco puede ser estimada como vicio de incongruencia de la sentencia recurrida, porque ésta se atuvo a la reiterada sentencia de esta Sala en recursos de apelación (hoy desaparecido), según la cual la normativa jurídica contenida en el Convenio de Cooperación Cultural entre España y la República Dominicana de 27 de enero de 1953, no exigía una valoración del nivel científico de las enseñanzas, ni de la carga lectiva de su duración (SS.T.S. 6-3-91, 8-7-91, 1-2-91, 7-2-91, 21-3-91, 8-7-91 y 27-3-92, entre otras), por bastar para obtener dicha convalidación únicamente que el peticionario ostente la nacionalidad dominicana o española, que haya obtenido el título correspondiente, que los documentos en los que se acrediten dichas circunstancias sean indubitados y que quien solicite de la Administración la convalidación de los títulos acredite ser titular de los mismos (SS.T.S. 25-191, 21-3-91 y 27-3-92).

En segundo lugar, y también al amparo del artículo 95.1.4º de la L.J.C.A, el Abogado del Estado denuncia que la sentencia de instancia vulnera el artículo 3 del Convenio Cultural de fecha 27 de enero de 1953, entre España y la República Dominicana, en relación con el principio de no retroactividad establecido en el art. 2.3 del C.c. Argumenta la parte recurrente, sustancialmente, que la sentencia recurrida infringe dichos preceptos porque toda convalidación de títulos extranjeros, ha de referirse a títulos o diplomas vigentes en el país en que se solicita la homologación y ello según las normas internas del país en el que su Administración debe ejercer la potestad de homologación. Completa la Administración recurrente su argumentación en el sentido de que, no es posible convalidar un título extranjero por un título español inexistente. Tal planteamiento obliga a hacer las siguientes consideraciones:1ª.- El Convenio Cultural entre España y la República Dominicana de 27 de enero de 1953, ha sido sustituido por el vigente Convenio de 1988, de 15 de noviembre. El Convenio de 1953, se convirtió en norma interna porque, por una parte, fue validado por instrumento de Ratificación firmado en Madrid el 1 de julio de 1953 y las ratificaciones canjeadas el 19 de noviembre de 1953, y, por otra parte, porque se cumplió el requisito formal constitutivo de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (B.O.E. nº 335 de 1º de diciembre de 1953).

2. - La primacía de las normas de Derecho Internacional Convencional -llámese Tratado, Convenio o de otro modo-, como puso de relieve la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1970 (entonces Sala 4ª, hoy Sala 3ª), es clara en el caso de conflicto o contradicción con las fuentes de Derecho interno que pudieran diferir de lo estipulado en el Tratado o Convenio.

3. - El artículo 1.5 del C.c (cuyo antecedente se encuentra en el art. 7 de la Constitución española de 1931), reformado en el año 1974, de conformidad con la autorización conferida por el art. 1º de la Ley 3/1973, de 17 de marzo, de Bases para la modificación del Título Preliminar del Código Civil, dice así: "Las normas jurídicas contenidas en los Tratados Internacionales no serán de aplicación directamente en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado". Y el art. 96.1 de la Constitución española de 1978, vigente, dispone que "Los Tratados internacionales validamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional".

4. - El Convenio de Cooperación Cultural y Educativa celebrado entre el Reino de España y la República Dominicana el día 15 de noviembre de 1988, publicado en el B.O.E. nº 287, de 30 de noviembre de 1988, modificó el Convenio de 1953 y, en consecuencia, las dos partes contratantes, se comprometen a establecer un sistema de equivalencia de títulos de nivel secundario y de nivel universitario para su homologación académica por la otra parte (art. 4 del Convenio de 1988).

5. - Nos encontramos, pues, con lo siguiente:

1. Con que los estudios en España que se impartían a quienes interesaba obtener el viejo título de odontólogo (extinguido en 1948, como tantas y tantas sentencias del Tribunal Supremo han dicho), ya no se imparten y que, por ello, dicho viejo título no existe ya en España.

2. Con la realidad objetiva consignada en esta sentencia y con lo razonado en relación a la actual profesión de ODONTÓLOGO, profesión sustancialmente distinta de aquella que amparaba -y aún excepcionalmente pueda amparar- el tan citado viejo título de Odontólogo extinguido en el año 1948; y con la realidad jurisprudencial reflejada "ad exemplum" resolutoria de pretensiones como la que fue deducida en la instancia, debe repararse en la siguiente cuestión: en que los Tribunales, en la etapa de derecho transitorio han tenido que buscar qué título era el equivalente en España al título de Doctor en Odontología obtenido en la República Dominicana. Y esa búsqueda, late también en la sentencia recurrida, que contiene la siguiente precisión: "no puede admitirse la equivalencia del título de Doctor en Odontología obtenido en la República Dominicana con el nuevo título de Licenciado en Odontología al que se refiere tanto la Ley 10/1986, de 17 de marzo y, especialmente, el R.D. 970/1986, de 11 de abril, que cumplimentan lo prevenido en la Directiva 78/686/CEE, de 25 de julio". Y esto lo razona la sentencia recurrida poniendo el acento, muy claramente, en que los nuevos estudios españoles que permiten acceder a la obtención del título de Licenciado en Odontología y poder ejercer la profesión de ODONTÓLOGO, son estudios superiores a los cursados en la República Dominicana.

El Convenio de Cooperación Cultural y Educativo de 15 de noviembre de 1988, celebrado entre el Reino de España y la República Dominicana, contiene una Disposición Transitoria, en defensa de situaciones y derechos individuales que pudieran haber sido consolidados: Las normas transitorias son para regir relaciones jurídicas, situaciones y derechos individuales existentes al producirse el cambio normativo, en el caso que nos ocupa el cambio del Convenio de 1953 al Convenio de 1988, ambos citados. Y así "en aplicación del principio de no retroactividad de las leyes -dice la Disposición Transitoria del Convenio de 1988-, las solicitudes de reconocimiento de títulos o diplomas presentados por ciudadanos de ambos países que los hubieran obtenido u obtengan en virtud de estudios universitarios iniciados en el otro país con anterioridad a la firma del presente convenio, continuarán siendo evaluadas, en cada caso, de acuerdo con la reglamentación específica de cada país, dentro del marco establecido por el Convenio de 27 de enero de 1953" (citado).Hagamos notar que dicha Disposición Transitoria expresamente hace referencia al principio de "no retroactividad de las leyes" (del nuevo Convenio, por lo tanto). La irretroactividad, como regla responde a exigencias de la justicia y de la seguridad jurídica. El principio de irretroactividad recogido en el art. 2.3 del C.c., y consagrado en el art. 9.3 CE, respecto de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, obliga, en el caso que nos ocupa, a ponderar y valorar la Disposición Transitoria del citado Convenio de 1988. Y como quiera que esa Disposición Transitoria es norma de transición, se ha de utilizar con el más preciso sentido técnico-jurídico, así: ¿cuál es la línea divisoria entre la eficacia de la Ley antigua (en nuestro caso del Convenio de 1953) y la nueva (en nuestro caso el Convenio de 1988)?. Es imposible dar una respuesta axiomática, que es la que pretende la parte recurrente, en el sentido de que, sin más, no es homologable en España el título de Doctor en Odontología obtenido en la República Dominicana por ningún título. El título de Doctor en Odontología de la República Dominicana no puede ser homologado por el título de Licenciado en Odontología español. Pero el derecho transitorio, en el caso que nos ocupa, no debe interpretarse axiomáticamente; el derecho transitorio debe ser interpretado en el sentido de que mira (y en este sentido sirve) a remediar el vacío que tras la desaparición del visto título de Odontólogo, apareció en el lapso de tiempo existente entre la eficacia del Convenio de 1953 y el momento en que se inicie plenamente la eficacia del Convenio de 1988, acorde ya con las Directivas Comunitarias y normas españolas de adaptación al Derecho Comunitario. Y a ello se enfrentó reiteradamente los Tribunales españoles y resolvió la cuestión con firmeza, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, a la que se acomoda plenamente la sentencia recurrida. La sentencia recurrida precisa, como hemos dicho, que el título de Doctor en Odontología obtenido en la República Dominicana, no es equivalente al actual título de ODONTÓLOGO (Licenciado en Odontología) -seguimos la sentencia de instancia- al que se refiere tanto la Ley 10/1986, el R.D. 970/1986, y la Directiva 78/686/CEE; sino que aquel título extranjero es equivalente al viejo título de Odontólogo, desaparecido en el año 1948.

Los anteriores razonamientos, conducen a la desestimación de todos los motivos articulados en el presente recurso de casación por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.

Dado que no procede estimar los motivos articulados en el presente recurso de casación, debemos imponer las costas de este recurso al recurrente, por imperio de lo dispuesto en el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.