STS, 13 de Febrero de 1999

El Sindicato Central de Regantes y la Comunidad de Regantes anteriormente mencionados formularon escritos de demanda en los recursos igualmente reseñados solicitando sentencia que, estimándolos, declarase no ser conforme a Derecho el acuerdo del Consejo de Ministros señalado, únicamente en lo que las meritadas Tarifas afectaban a regadíos, declarando también el derecho de los usuarios regantes del acueducto a ser reintegrados de las cantidades que se hayan visto obligados indebidamente a abonar por la aplicación de las nuevas tarifas. Producida la acumulación de ambos recursos en virtud de auto de 19 de Septiembre de 1995 y conferido traslado a la representación del Estado, contestó la demanda oponiéndose al recurso e interesando sentencia desestimatoria. Abierto el período de prueba, se incorporaron los documentos obrantes en autos y a los que se hace mención en los escritos de demanda y se practicó la prueba testifical con el resultado que igualmente se refleja en el proceso. Evacuado el trámite de conclusiones escritas quedaron los autos conclusos y pendientes de señalamiento.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 2 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se impugna, en los recursos acumulados interpuestos por el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo- Segura y por la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, el acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de Agosto de 1995, por virtud del cual se aprobaron las nuevas tarifas aplicables a la conducción de agua por el referido Acueducto que habían de regir a partir de 4 de Octubre del mismo año. En este acuerdo, y en cumplimiento de lo establecido en el art. 14 de la Ley básica en la materia -Ley 52/1980, de 16 de Octubre, de Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto mencionado-, que prevé una revisión bianual de las tarifas en función de la actualización de los valores de las inversiones computadas como costes de las obras, se aprobaron las correspondientes a laconducción de aguas trasvasadas desde el Tajo y las de conducción de las aguas propias del Segura que utilizaran la infraestructura del Acueducto, separando en ambas las aplicables a riegos y las de aguas destinadas al abastecimiento de poblaciones. Pues bien, el recurso se circunscribe a las tarifas de riego y deja, por ende, fuera de su ámbito las relativas al abastecimiento de poblaciones.

La impugnación parte de un triple orden de motivos: en primer lugar, de la inobservancia del principio de participación de los usuarios en la elaboración de las tarifas y del de audiencia al interesado previo a la decisión gubernamental que las aprobó; en segundo término, de la vulneración del principio de reserva de Ley que se imputa al sistema establecido para la actualización de las inversiones, habida cuenta la naturaleza tributaria -de tasa concretamente- que se sostiene para las tarifas en cuestión; y, en tercer lugar, de determinadas omisiones, o indebida aplicación de componentes o factores, advertidas en el cálculo de cada uno de los elementos integrantes de la exacción.

Planteada así la controversia y respecto de las infracciones procedimentales denunciadas, es necesario tener en cuenta que tanto el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura como la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, si bien son asociaciones constituidas al amparo de disposiciones anteriores a la vigente Ley de Aguas -Ley 29/1985, de 2 de Agosto-, ostentan, desde luego, la representación de los intereses de los usuarios afectados y responden a la necesidad de su constitución que prevé el art. 73.1 de la Ley acabada de citar. Sin embargo, la obra hidráulica de referencia es una obra específica, que contempla unas necesidades igualmente puntuales de las zonas regables que está destinada a atender, hasta el punto de que se rige por una normativa solo a ella aplicable, fundamentalmente, la precitada Ley 52/1980, de 16 de Octubre, y el Real Decreto 1982/1978, de 24 de Julio, sobre organización de los servicios encargados de gestionar la explotación de la infraestructura hidráulica "Trasvase Tajo-Segura", disposición ésta que creó la Comisión Central de Explotación del tan repetido Acueducto con el cometido esencial de supervisar el régimen de explotación de la obra, los estudios y propuestas relacionados con la misma, el control y coordinación de las Confederaciones Hidrográficas implicadas -inicialmente las del Tajo y Segura, después también las del Júcar y Guadiana según el Real Decreto 2529/1980, de 14 de Noviembre- y, en particular, la propuesta de las bases y tipos de las tarifas y cánones consecuentes a la explotación económica de la misma. Quiere decirse con lo expuesto, que esta especificidad de la obra y de su regulación hace que la estricta vigencia del principio de participación que para el ejercicio de las funciones del Estado en materia de aguas preconiza el art. 13º.1 de la citada Ley 29/1985, deba ser modulado cuando en la referida normativa no está prevista la intervención de entidades representativas de intereses de los usuarios, ni la apertura de periodo de información pública alguno, ni trámite de audiencia que haya de preceder a la propuesta de revisión o actualización de tarifas que la citada Comisión Central ha de elevar al Gobierno para su aprobación, y cuando, al mismo tiempo, una anulación del acuerdo de aprobación por solo este motivo no conduciría a otro resultado que a un retraso en la revisión jurisdiccional de las infracciones de fondo denunciadas, habida cuenta que, subsanada la omisión y mientras no prescribiera el derecho de la Administración hidráulica a liquidar las tasas aquí consideradas, con toda probabilidad, volvería a producirse una situación similar a la que la Sala tiene ahora, y en condiciones óptimas, ocasión de dilucidar. Si a todo ello se une que la Sentencia de esta Sala de 28 de Abril de 1993, Sección Tercera, con ocasión de la impugnación, también, de una anterior actualización de tarifas de este mismo trasvase, aprobada por acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de Febrero de 1989, solo por el motivo de falta de audiencia e intervención de los interesados, entendió que se trataba de un acto administrativo con destinatario plural -art. 59.5.a) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de Noviembre de 1992-, con lo que era improcedente la cita de la normativa reguladora de la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general, y que la omisión del trámite de audiencia solo era merecedora de la calificación de defecto de forma no determinante de la anulabilidad del acto por no haberle privado de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fín ni haber dado lugar a indefensión de los interesados -art. 63.2 de la mencionada Ley Procedimental-, habrá que llegar a la conclusión de la procedencia de desestimar los óbices procedimentales aducidos y resolver directamente la cuestión de fondo suscitada. Por otra parte, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Primera, de 6 de Noviembre de 1995, pendiente de recurso de casación ante esta misma Sala, no puede enervar la conclusión que se deja expuesta tan pronto se tenga en cuenta, además de la imposibilidad de tenerla como precedente jurisprudencial, la realidad de que dicha Sentencia, cualquiera que sea la valoración que en su día merezca de esta Sala cuando resuelva el mencionado recurso de casación, se limitó a reconocer el derecho del Sindicato Central de Regantes aquí recurrente a que por la Administración se modificara el Real Decreto 1982/1978, de 26 de Julio, "para ordenar la composición de la Comisión Central de Explotación del Acueducto del Trasvase Tajo-Segura introduciendo el principio de participación de los usuarios", es decir, dió lugar a una pretensión de parte de modificación reglamentaria, pero no se refirió al tema ahora controvertido de la validez o nulidad de las tarifas aplicables al régimen económico-financiero del trasvase mencionado.TERCERO.- Tampoco puede condicionar esta Sentencia la de la Sección Tercera de esta misma Sala de 6 de Mayo de 1995, recaída en el recurso 848/1990, que resolvió desestimatoriamente un recurso de la Junta de Comunidades de Castilla- La Mancha contra el precitado acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de Febrero de 1989, de aprobación de tarifas del mismo Trasvase aquí considerado. En efecto; en dicho recurso, la Comunidad Autónoma actora fundó su pretensión anulatoria en que el conjunto de deficiencias detectadas en el cálculo de la tarifa había conducido a una fuerte minusvaloración del concepto "coste de las obras", cuyo rendimiento había de transferirse en su integridad a las Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha, Extremadura y Madrid en la proporción que había determinado otro acuerdo del Gobierno de 18 de Abril de 1986 y que representaba para la allí demandante un perjuicio de 271.260.120 ptas equivalente a 4/9 del total. Es decir, el interés impugnatorio de la referida Administración autonómica venía referido a los perjuicios que consideraba se le habían producido por minusvaloración del coste de las obras de realización del acueducto y por unas tarifas que, por eso mismo y al ser inferiores a las que estimaba ajustadas a Derecho, habían mermado las transferencias financieras de las que se consideraba acreedora. Como la misma sentencia reconoce, no se olvide, respecto de las tarifas aprobadas en 10 de Febrero de 1989 -no, por tanto, de las aquí cuestionadas, aprobadas en 4 de Agosto de 1995-, la rectificación que proponía la Comunidad Autónoma entonces actora hubiera conducido a una elevación de las tarifas en contra del interés de los usuarios, justamente la posición contraria a la que el Sindicato y Comunidad ahora recurrentes mantienen en este proceso. Buena prueba de ello es que, en aquel recurso, el Sindicato fué lógicamente parte coadyuvante de la Administración del Estado en contra de la Junta Autonómica pretensora del aumento. Además, como se ha destacado anteriormente, de que eran tarifas distintas a las ahora cuestionadas, los argumentos de la sentencia entonces recaída para rechazar las pretensiones de aumento que allí se ventilaron no pueden ahora utilizarse, por diferentes, para mantener la corrección del cálculo de los distintos factores integrantes de la exacción conforme después se razonará.

El primero de los motivos de impugnación del acuerdo gubernamental de aprobación de las tarifas aquí cuestionadas consiste, conforme se destacó con anterioridad, en la alegación de que el sistema de actualización del valor de las inversiones computadas como "coste de las obras" desconoce el principio constitucional y legal de reserva de Ley aplicable a los tributos -arts. 31.3 y 133.1 de la Constitución y 10.a) de la Ley General Tributaria- y también el igualdad, por entenderse resulta discriminatorio en relación con el previsto para los cánones de regulación y tarifas de riego establecidos con carácter general en la vigente Ley de Aguas.

Previamente al exámen de este punto, es preciso destacar que la naturaleza de la tarifa aquí cuestionada no puede ser otra que la de una prestación patrimonial de carácter público -art. 31.3 de la Constitución- con naturaleza de tasa, por utilizar la denominación que recoge, hoy, la rúbrica del Título I de la Ley 25/1998, de 13 de Julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, naturaleza negada por la representación del Estado en su escrito de contestación. En efecto, después de la doctrina sentada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, que, al declarar la inconstitucionalidad de determinados extremos del concepto de precio público profesado por el art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de Abril de 1989, restituyó implícitamente al concepto de tasa las contraprestaciones pecuniarias satisfechas por la utilización o el aprovechamiento especial del dominio público o por la prestación de servicios o actividades en régimen de Derecho público cuando estas sean de solicitud o recepción obligatoria, en el sentido de que la alternativa del beneficiario no sea otra que la renuncia a la prestación o a la actividad, y cuando no sean servicios o actividades prestados por el sector privado, restitución que la precitada Ley 25/1998 se encargó de materializar, no cabe sostener otra conclusión. Y es que se trata de una exacción gestionada y recaudada, en nombre del Estado, por la Confederación Hidrográfica correspondiente -art. 13 de la Ley especial-, que está establecida específicamente para los beneficiarios de las obras de regulación realizadas a cargo del Estado en el Trasvase aquí considerado y que persigue atender a sus gastos de funcionamiento, explotación y conservación. Hay, pues, como ya declaró esta Sala en su Sentencia de 31 de Diciembre de 1996, toda una actividad administrativa o de prestación de servicios dirigida a la consecución de estas finalidades, que se realiza en régimen de Derecho público, que se impone con carácter obligatorio a los afectados y que no puede prestarse, ni se presta, en el ámbito del sector privado, por cuanto la normativa especial que la regula la reserva a las competencias de la Administración hidráulica.

Dicho lo anterior y ya en cuanto se refiere al primer motivo de impugnación destacado precedentemente, importa tener presente que el principio de legalidad tributaria exige norma con rango de Ley para la determinación de los elementos esenciales de todo tributo y la tasa aquí cuestionada sin duda alguna lo es. Sin embargo, este principio, como la propia Sentencia constitucional 185/1995 antes citada reconoce, y antes las del mismo Tribunal 6/1983, de 4 de Febrero, 179/1985, de 19 de Diciembre, 19/1987, de 17 de Febrero, y 221/1992, de 11 de Diciembre, no tiene carácter absoluto y admite la colaboraciónreglamentaria, colaboración tanto más intensa cuando en la definición de alguno o algunos de esos elementos esenciales intervienen factores técnicos de compleja determinación. Así ocurre, inclusive con posibilidad de habilitación a decisiones del Gobierno, cuando se trata de actualización de valores o correcciones monetarias -supuesto este, por cierto, contemplado en la sentencia constitucional 221/1992, acabada de citar-, siempre, desde luego, que previamente se hayan establecido en la Ley las pautas necesarias para cuantificar la carga tributaria.

En el supuesto de autos, no se impugnan estas pautas por insuficientes, sino únicamente el extremo relativo a que la actualización cada dos años de los valores de las inversiones conceptuadas como costes de las obras del acueducto pueda ser realizada, y lo haya sido, en virtud de un acuerdo del Consejo de Ministros -el de 6 de Noviembre de 1985- que aprobó las fórmulas y normas correspondientes, y no por una disposición con rango de Real Decreto, al menos. Sin embargo, esta apertura a la decisión, en este punto, del Consejo de Ministros es fruto de un específico mandato legal -art. 14 de la Ley especial 52/1980- que guarda coherencia con la estructura de la tarifa establecida por el art. 7º de la propia norma y particularmente con el componente "coste de las obras" a que se refiere el ap. 1.a) del mismo precepto. En efecto; el coste mencionado integra el valor obtenido de repartir el coste total de las obras entre la dotación total anual definitiva asignada al conjunto de usos del agua conducida, afectado por un coeficiente que, en función del uso del agua, será 0'04 en regadíos y 0'08 en abastecimientos. Además, en este cómputo del referido coste, por imperativo del precepto analizado, han de excluirse -art. 2º, párrafo 2º-, en cuanto aquí interesa, los costes de las redes de distribución, desagües y caminos e instalaciones complementarias propias de los sectores de las zonas regables e incluirse "los gastos motivados por la realización de los proyectos, la construcción de las obras principales y complementarias, las expropiaciones e indemnizaciones necesarias, los edificios y caminos, los gastos de inspección y vigilancia y, en general, todas las inversiones realizadas". Quiere significarse con lo expuesto que es la propia Ley, y nó ninguna disposición de rango inferior, la que determina, con todo detalle, y en virtud de la remisión del art. 14 al art. 7º.2.a) y de este al 2º, párrafo 2º, todos y cada uno de los elementos a tener en cuenta en la actualización de tarifas, incluidos los coeficientes aplicables a los regadíos y abastecimientos. Si ello es así y el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de Noviembre de 1985 no pudo hacer, ni hizo, otra cosa que concretar matemáticamente cada uno de esos elementos y si, además, aunque pueda parecer extraño, este acuerdo se remitió para hacerlo a una norma reglamentaria ya vigente como era el Decreto 3650/1970, de 19 de Diciembre, y dentro de éste a la fórmula contenida en el nº 4 del cuadro de fórmulas-tipo que esta disposición había arbitrado para revisiones de precios, habrá que llegar a la conclusión de que no pudo ser desconocido el principio de reserva de Ley en cuanto al extremo de actualización de la tarifa se refiere.

Tampoco puede acogerse la alegación de que el antes examinado sistema de actualización de las inversiones resulte discriminatorio para los beneficiarios del acueducto y usuarios de las aguas por él conducidas y, en consecuencia, desconozca o vulnere también el principio constitucional de igualdad. Este valor superior del Ordenamiento Jurídico que la igualdad supone -art. 1º CE-, con el cual conectan otros principios -la igualdad jurídica del art. 14 y la igualdad como criterio inspirador del sistema tributario del art.

31.1, ambos también de la Constitución-, en la dimensión que aquí interesa, no significa otra cosa que el derecho fundamental de toda persona "a no sufrir discriminación jurídica alguna..., a no ser tratada jurídicamente de manera diferente a quienes se encuentren en su misma situación, sin que exista una justificación objetiva y razonable de esa desigualdad de trato" -SSTC 8/1986, de 21 de Enero, 19/1987, de 17 de Febrero, 150/1990, de 4 de Octubre y 54/1993, de 15 de Febrero, entre otras-. En el supuesto aquí enjuiciado y como término de comparación - indispensable para establecer el juicio de igualdad-, se aduce por los recurrentes la desproporción que ha significado la actualización o revalorización de tarifas en el Acueducto Tajo-Segura, que ha llegado a sobrepasar, y bastante, el 900% respecto de las inversiones a partir de 1970, o el 800% en relación a las de 1971, y así sucesivamente, aunque en línea decreciente, con referencia al sistema previsto para el Canon de Regulación y Tarifas de Riego en la Ley de Aguas -art. 106 de la Ley 29/1985, en relación con los arts. 300 y 307 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico de 11 de Abril de 1986-, en que está previsto que el porcentaje de actualización anual de las inversiones del Estado allí computadas sea la diferencia entre el interés legal del dinero vigente en cada año y un 6%, hasta el punto de que si al supuesto de autos se hubiera aplicado el mismo criterio, la revalorización de las tan repetidas inversiones se habría reducido a prácticamente la mitad de las aquí computadas.

Sin embargo, no puede admitirse este razonamiento, por sugestivo que pueda parecer, tan pronto se tenga presente que en el caso contemplado en este recurso se está no ante una obra hidráulica que trata de optimizar los aprovechamientos normales de una cuenca en beneficio de sus naturales y directos beneficiarios -los regantes o consumidores de agua de las zonas correspondientes a esa cuenca-, sino, como ya se ha puesto antes de relieve, ante una obra ejecutada o financiada por el Estado para derivar, regular, conducir y distribuir las aguas que, por "excedentarias", sean trasvasadas desde la cuenca del Tajo a la del Segura según lo dispuesto en la Ley 21/1971, de 19 de Junio, conforme determinan los arts. 1º, y 2ºde la tan citada Ley especial 52/1980, de 16 de Octubre. No puede, pues, establecerse un riguroso parangón entre la situación de uno y otro tipo de obras que deje sin contemplar la excepcionalidad o, al menos, particularidad de la que aquí se trata hasta el punto que obligue a seguir idénticos sistemas de actualización de valores, sin que ello signifique que, como en seguida se verá, hayan de estimarse correctos o correctamente aplicados en las tarifas aquí impugnadas algunos de los criterios arbitrados por el legislador y por el propio sistema de actualización objeto de la controversia.

La tarifa de conducción de aguas excedentarias trasvasadas, como ya se desprende de cuanto se ha argumentado con anterioridad, está integrada -art. 7º.1 de la Ley 52/1980-, por tres componentes: a) El coste de las obras. b) Los gastos fijos de funcionamiento y c) Los gastos variables de funcionamiento.

Pues bien; respecto del primero de los componentes, son de advertir los siguientes desajustes a Derecho de las tarifas resultantes del acuerdo de aprobación de 4 de Agosto de 1995.

En primer lugar, en el cálculo del importe correspondiente al coste de las obras, no se efectúa amortización respecto de las cantidades ya satisfechas, con el resultado pernicioso de que su proyección a largo plazo ha de conducir forzosamente a cifras absurdas. Tratándose, como se trata, de cantidades con las que se está compensando paulatinamente una inversión efectuada por el Estado, parece de elemental lógica que las sumas abonadas por este concepto en cada anualidad hayan de amortizar la parte correspondiente del total de la inversión hasta el momento en que esta se encuentre satisfecha en su totalidad. Este es el sistema previsto en la Ley de Aguas -art. 106.3.c)-, que, a propósito de la fijación de la cuantía del Canon de Regulación y para compensar los costes de inversión, entre otros, atiende al "4% del valor de las inversiones realizadas por el Estado, debidamente actualizado, teniendo en cuenta la amortización técnica de las obras e instalaciones... en la forma que reglamentariamente se determine". Por su parte, el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en los preceptos antes invocados, prevé, para las inversiones a computar en dicho canon, unos períodos de amortización de 50 y 25 años, según se trate del Canon o de la Tarifa de utilización del agua, transcurridos los cuales la obra queda en su totalidad amortizada, cesando la obligación de pago por este concepto. Lo mismo cabe decir de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de Abril de 1989, que, en su art. 19.2, a la hora de determinar los elementos cuantitativos de la tasa, toma en consideración, entre otros factores de gasto que no son ahora del caso, la "amortización del inmovilizado". No puede caber duda que el hecho de que la Ley 52/1980 no prevea expresamente la consideración de la amortización de obras e instalaciones, no puede interpretarse, según pretende la representación del Estado, como argumento en contra de su procedencia. Es cierto que la Administración, al tiempo de aprobar las tarifas, podía aplicarla porque no es algo que esté prohibido, pero no es menos cierto que, si no lo ha hecho con ocasión de la referida aprobación, tal omisión ha de ser tachada de contraria a Derecho.

En segundo término, también en el cálculo del factor coste de las obras puede apreciarse la indebida aplicación de partidas mal incluidas en el ap. a) del art. 7º.1 de la Ley por no tener el carácter de inversión. Así sucede con determinados gastos de mantenimiento, principalmente fijos -ap. b) del mismo precepto- o en ocasiones variables -ap. e)- como los de "mantenimiento extraordinario de las instalaciones de Altomira", o como el cómputo, como inversiones, de déficits de explotación, o de intereses moratorios que la Administración hidráulica haya tenido que abonar, principalmente en las inversiones del llamado Postrasvase. Tampoco pueden ser computables como costes de las obras claros casos de gastos de mantenimiento, como todos los que afectan a adecuación, acondicionamiento, reparación de caminos, laderas, mecanismos de impulsión, etc. Hay que advertir, además, que si, como entendió el Consejo de Ministros en su acuerdo de 6 de Noviembre de 1985, las obras del acueducto "se han ultimado y liquidado en su mayoría" y "actualmente quedan algunas obras necesarias en distintas fases de ejecución", y si cada año hay una previsión para gastos fijos por obras de conservación, solo dando cumplida cuenta de lo cargado a esa previsión se está en condiciones de conocer si bajo este concepto se están llevando a cabo inversiones por ejecución de obra, o si, en realidad, se está ante cantidades computadas en dos elementos integrantes de la tarifa, con el consiguiente perjuicio del usuario que habría de satisfacerla por partida doble. Aquí también, y no solo en la "previsión" de gastos de funcionamiento a que después se aludirá, una liquidación o consideración puntual del resultado del presupuesto, al parecer nunca realizada, contribuiría a clarificar tan importante extremo.

En tercer lugar, también se incluye indebidamente, en el elemento de coste de las obras, el extremo que la Tarifa aprobada llama componente "Afección", porque se refiere no a gastos o inversiones del Estado consecuencia de la obra del Acueducto, únicos que pueden comprenderse en el ap. a) de la estructuración de la Tarifa, sino ante una reducción de beneficios del Estado por modificación de cláusulas concesionales de explotaciones hidroeléctricas existentes aguas abajo del río Tajo y motivadas por la pérdida de caudalesque el trasvase de agua hacia el río Segura iba a determinar. En realidad, esta modificación se concretó en la condonación de determinadas obligaciones, respecto del Estado, de las empresas concesionarias de aprovechamientos hidroeléctricos en el río Tajo -reserva de determinados porcentajes de la energía eléctrica producida en favor del Estado, recompra por este de la energía reservada no utilizada con determinado sobreprecio, etc-, condonación que, en la propuesta de la Comisión Central de Explotación, se cifró en 76.667.000 ptas y que fué incluida como coste de las obras. Aparte que esta condonación se llevó a efecto con una antelación de diez años sobre la puesta en funcionamiento del Acueducto -1979-, puesto que se materializó mediante las Ordenes Ministeriales de 20 y 27 de Marzo de 1969, -lo que ya revela el propósito del Estado de asumir la pérdida de esos beneficios por el propio interés general que la misma obra significaba-, su reconsideración como "coste de las obras" a través de su conceptuación como gasto de inversión ha de calificarse de absolutamente forzada e improcedente, pues ni representa cantidad alguna satisfecha por el Estado por razón de la obra del trasvase, ni puede equipararse a indemnización satisfecha a terceros perjudicados, ni las modificaciones concesionales referidas encuentran en el trasvase única y eficiente causa. Y todo ello sin necesidad de tener en cuenta, por tanto, la anomalía que suponía cuantificar esa "afección" en 76.667.000 ptas y luego repercutir para riegos 57.500.059 ptas y para abastecimientos 115.000.119 ptas por el mismo concepto, es decir, casi noventa y seis millones más que aquella inicial cifra, y el olvido, también, de tomar en consideración solo el 60%, conforme previene el antecitado art. 7.2.a) de la Ley. El argumento de la representación del Estado de que la Sentencia de esta Sala de 6 de Mayo de 1995, ya citada, había declarado correcto el tratamiento de las indemnizaciones a empresas eléctricas como conceptos a incluir en el factor "coste de las obras", tantas veces invocado a propósito de la impugnación de las tarifas aprobadas el 10 de Febrero de 1989 por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, queda desvirtuado tan pronto se tenga en cuenta -fundamento de derecho 7º in fine de dicha sentencia- que allí fueron calificadas -las indemnizaciones, se entiende- de déficits de explotación y de cantidades que venían a disminuir el concepto del coste, esto es, lo contrario de cuanto en este recurso ocurre, en que las indemnizaciones de referencia no fueron consideradas déficits de explotación y vinieron a incrementar el factor coste de las obras.

Por último, tampoco el cálculo matemático derivado de la fórmula empleada para hallar el tan repetido concepto de "coste de las obras" parece correcto, si se tiene en cuenta que presenta, aparentemente, un error de 0'1023 ptas m3 en más del que hubiera resultado de una realización correcta de las operaciones correspondientes. La desviación es, de suyo, importante, dadas las magnitudes volumétricas del agua trasvasada.

Para cerrar este apartado, conviene no olvidar que no es indiferente la inclusión de cualesquiera conceptos en el elemento integrador de la Tarifa que es el mencionado "coste de las obras", ya que, con arreglo al art. 14 de la Ley 52/1980, la revisión bianual de aquella gravita únicamente sobre los valores de las inversiones computadas en el art. 7º.2.a) como "costes de las obras del Acueducto Tajo-Segura" y no sobre el resto de sus elementos.

En relación al segundo de los componentes de la Tarifa aquí cuestionada, los gastos fijos de funcionamiento a que hace referencia el ap. b) del art. 7º.1 de la Ley especial en la materia, que prevé para su cálculo -art. 7º.2.b)- el reparto de "la previsión anual de los gastos de funcionamiento necesarios para efectuar la explotación... entre el total de dotaciones asignado a las concesiones existentes o establecidas en el correspondiente compromiso", gastos "cuya realización es independiente del volúmen de agua suministrado" y que "incluyen los de mantenimiento del servicio, conservación de obras e instalación, administración y generales de los organismos gestores imputables a la explotación del Acueducto"... cabe, asimismo, detectar dos esenciales infracciones:

La primera afecta a la naturaleza misma de la cantidad a repartir. Se trata, como se ha visto y dispone la Ley, de una "previsión anual de los gastos de funcionamiento necesarios para efectuar la explotación". Si es una "previsión", es decir, un "presupuesto" de los gastos fijos que van a producirse en una anualidad, resulta obligada si no la liquidación formal del presupuesto o previsión que hubiera sido aprobada con anterioridad, en este caso la que lo fué en 10 de Febrero de 1989, sí al menos la toma en consideración de su resultado, porque solo así hubiera podido mínimamente conocerse si la nueva previsión respondía a criterios correctos y razonables o, por el contrario, a un cálculo apriorístico y no soportado en datos reales y contrastados. Así se hace en la legislación general de aguas cuando, en el último párrafo del ap. a) de los arts. 300 y 307 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, al regular el procedimiento para el cálculo del Canon de Regulación y de la Tarifa de Utilización del Agua, determina que "a las cantidades así deducidas se añadirán las diferencias en más o en menos que pudieran resultar entre las cantidades previstas para el ejercicio anterior y los gastos producidos y acreditados en la liquidación de ese ejercicio". La circunstancia de que la Ley especial del Trasvase no lo prevea así expresamente no puede ser óbice para su exigencia, derivada de la más elemental lógica.La segunda infracción legal que se advierte en el cálculo del factor "gastos fijos de funcionamiento" afecta a la forma de realizar el reparto. Ya quedó dicho con anterioridad en este mismo fundamento que el art. 7º.2.b) de la tan repetida Ley 52/1980 dispone, en cuanto ahora importa, que la cifra total de los gastos fijos que se prevea se divida entre el total de dotaciones existentes o establecidas en el correspondiente compromiso y que la realización de la mencionada previsión "es independiente del volúmen de agua suministrada". Por contra, cuando se trata del cálculo del factor c) -gastos variables de funcionamiento-, claramente determina la Ley que habrá de ser "de carácter proporcional al volúmen de agua suministrada". Lo mismo se deduce del criterio legal seguido a la hora de concretar la liquidación correspondiente a cada usuario, puesto que se calcula -art. 7º.3- por adición de los tres valores fijados en el epígrafe anterior aplicados a la dotación concesional o comprometida los correspondientes "al coste de las obras" y los referidos a los "gastos de funcionamiento independientes del volúmen de agua suministrada", y "al consumo realmente producido" los correspondientes "a los gastos de funcionamiento proporcionales al referido volúmen de agua suministrada".

Pues bien; pese a la clara dicción legal, la Tarifa aquí cuestionada, en vez de dividir los gastos fijos de funcionamiento entre el total de dotaciones asignado a las concesiones existentes o establecidas en el correspondiente compromiso, que la Comisión de Explotación cifró en 400 millones de m3 y que constituían "la dotación anual definitiva asignada al conjunto de usos del agua conducida" a que hace méritos el ap. a) de art. 7º.2 de la Ley especial aquí aplicable, lo hizo entre el volúmen de agua que, dadas las condiciones de sequía existentes, la misma Comisión consideró posible trasvasar -270 millones de m3 -, con la consecuencia de haber aumentado, en proporciones por demás gravosas, el importe del m3 de agua trasvasada. Hay que hacer notar que los seiscientos millones de m3 que el mismo apartado del precepto acabado de citar contempla no pueden identificarse con esa dotación anual definitiva a que también se ha hecho mención, puesto que, conforme se desprende del tenor literal del precepto analizado, no constituyen otra cosa que un referencial máximo de la primera fase de explotación del acueducto, en que el porcentaje del 60% no juega como sustraendo de aquellos 600 millones de m3 para arrojar la suma de 540 millones pretendida por los recurrentes como total de dotaciones asignado a las concesiones existentes, sino simplemente como una limitación al importe total de la inversión cuando se trata de cuantificar el factor a) coste de las obras- de la tarifa.

Ha de examinarse ahora el tercer componente de la tarifa tal y como fué aprobada por el acuerdo impugnado. Se refiere aquel, según el art. 7.2.c) de la Ley especial aplicable al trasvase, a los "gastos variables de funcionamiento", que, estos sí, son gastos "de carácter proporcional al volúmen de agua suministrada" que incluyen los gastos "de adquisición del agua, consumo de energía, servidumbres de paso establecidas y cualquier otro de naturaleza análoga". Se trata de efectuar una distribución entre la suma a que ascienda la previsión de los gastos variables de funcionamiento indicados y la también previsión sobre el volúmen del agua que pueda suministrarse o vaya a ser suministrada.

De esta misma significación, resulta ya la necesidad de apreciar la misma infracción anteriormente detectada: falta aquí, igualmente, la toma en consideración del "resultado" de las previsiones hechas en este punto con ocasión de la aprobación de las tarifas inmediatamente anteriores como único procedimiento para poder asegurar que la nueva previsión está fundamentada no en cálculos apriorísticos, sino en pautas contrastadas y razonables.

Pero hay más en este factor. Entre los gastos variables de funcionamiento aparecen incluidos los gastos de elevación del agua en las estaciones de bombeo existentes en el Postrasvase. Ocurre que el volúmen de agua previsto en la propuesta de la Comisión de Explotación para ser objeto de bombeo corresponde a un volúmen de agua a trasvasar de 400 millones de metros cúbicos, que si bien es correcto, porque así lo determina la Ley según antes se ha visto, para el cálculo de los elementos de la tarifa que son independientes del volúmen de agua suministrado, no lo es cuando se incluye como gasto variable de funcionamiento, en que debe guardarse -así lo dice expresamente el ap. c) del art. 7º.2 de la Ley- la debida proporción con el volúmen de agua trasvasado. En consecuencia, el gasto variable a considerar en este extremo será no el correspondiente a 400 Hm3 de agua, sino a los 270 Hm3 previstos como únicamente susceptibles de trasvase en la propuesta de la Comisión.

Consideración especial merece la pretensión de que no se repercuta entre los usuarios el importe derivado de la fórmula concesional otorgada por la Administración en la empresa eléctrica explotadora de la Central Reversible de Bolarque.

Esta Central tiene adjudicada por concesión el servicio de elevación del agua desde el embalse referido de Bolarque hasta la cabecera del Acueducto Tajo-Segura, lo que supone salvar un desnivel de unos 270 metros de altura. Como contraprestación, el Estado se comprometió en la concesión a satisfacer ala empresa hidroeléctrica -hoy Unión Fenosa- una cantidad por m3 elevado que, según informe de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 4 de Julio de 1994, podía producir el aberrante resultado de que, vgr. con referencia al año 1982, el coste de elevación de agua alcanzaba la cifra de 4'2444 ptas mientras que con la aplicación de la tarifa general para riego solo hubiera significado 2'5915 ptas. Por supuesto, el importe de referencia se repercute entre los usuarios del Trasvase por la vía del tercer factor componente de la Tarifa, esto es, la de los "Gastos Variables de Funcionamiento" del art. 7.2.c) de la Ley 52/1980, y lo que el Sindicato de Riegos y la Comunidad de Usuarios aquí recurrente solicitan es que el sobreprecio derivado de la "carente de toda razonabilidad" fórmula concesional -son palabras del mencionado informe de la Dirección General de Obras Hidráulicas- no forme parte integrante de la Tarifa y sea soportado por el Estado, que, además, tiene en su mano variarla y acerca de cuyo problema hay, según se anuncia en la demanda del sindicato y sin mayor especificación, pendientes ante esta Sala los recursos 564/94 y 673/94.

El elemento componente de la Tarifa de Gastos Variables de Funcionamiento, según el precepto que rige su cálculo, comprende, como ya se ha dicho, "la adquisición del agua, consumo de energía, servidumbres de paso establecidas y cualquier otro de naturaleza análoga". En este punto ha de partirse de la realidad, procesalmente aceptada, de que el Estado repercute, como gastos variables de funcionamiento, el costo del m3 de agua elevado por la Central de referencia y que, pese a que ese precio es consecuencia de un clausulado concesional carente de razonabilidad según la propia Administración Hidráulica, es el realmente satisfecho como indispensable para la efectividad del Trasvase. Por ello, y sin perjuicio del resultado a que conduzcan los recursos contencioso-administrativos anteriormente mencionados, en los que, obviamente, la Sala no puede ahora interferir, y del posible ajuste en los precios de elevación de agua que los mismos, en su caso, puedan determinar, resulta imposible excluir dicho coste de la repercusión o reducirlo al resultante de la aplicación de la tarifa normal de bombeo para riego. Si se hiciera así, en un recurso, como el presente, dirigido a impugnar la tarifa de conducción de agua del Trasvase Tajo-Segura, se estaría decidiendo si es o no adecuada a derecho una fórmula concesional de una explotación hidroeléctrica que es objeto de impugnación jurisdiccional independiente. Es cierto que la fórmula polinómica de la que resulta el precio por m3 de agua elevado incluye sumandos o factores representativos de la energía dejada de producir por las centrales de que dispone el concesionario en el Tajo aguas abajo de la derivación hacia el trasvase por consecuencia de éste, y cierto, también, que este concepto ha sido rechazado en el fundamento de derecho séptimo como integrante del elemento a), "coste de las obras", de los que componen la Tarifa, pero no menos cierto que aquí se trata de un concepto incluido entre los "gastos variables de funcionamiento" y que, como se ha dicho y cualesquiera sean las imperfecciones de que pueda adolecer, está admitido es el precio a satisfacer por cada m3 de agua a elevar por la Central de Bolarque. Reducirlo exclusivamente al coste de la energía eléctrica necesaria para dicha operación significaría desconocer que, entre los gastos variables de referencia, no solo son incluibles los que respondan al consumo de energía, sino también, como expresa el art. 7.2.c), tantas veces invocado, "cualquier otro de naturaleza análoga".

Queda a la Sala por examinar el resto de las pretensiones deducidas en la impugnación de las Tarifas de que aquí se trata.

La primera, referente al posible error en el cálculo del Canon de Regulación establecido para los riegos en el sistema Entrepeñas-Buendía, que también se repercute entre los "Gastos Variables de Funcionamiento" ahora considerados, no ha pasado de esa mera posibilidad. El hecho de que el m3 de agua para riegos tenga allí un precio mayor que el correspondiente a abastecimiento de poblaciones, criterio contrario al que rige en las Tarifas del Trasvase, no significa necesariamente que se trate de un cálculo erróneo, no acreditado, por otra parte, en este proceso.

La segunda, relativa a la omisión del establecimiento de Tarifas por razón de la utilización del Acueducto del Trasvase Tajo- Segura para la conducción de aguas hacia el Parque Natural de las Tablas de Daimiel, tampoco puede ser estimada, habida cuenta que el art. 5º del Real Decreto-Ley 8/1995, de 4 de Agosto, sobre Medidas Urgentes de Mejora del Aprovechamiento del Trasvase Tajo-Segura, establece la obligación de los beneficiarios de pagar los costes correspondientes a amortización, explotación y conservación, pero se refiere a las infraestructuras necesarias para llevar a cabo las "derivaciones" de caudal autorizadas, nó a la obligación de contribuir por los mismos conceptos a las infraestructuras anteriores a partir de las cuales había de hacerse la derivación.

La tercera, relativa a la omisión en la Tarifa de los gastos de las Estaciones elevadoras de Fuente-Alamo y Yéchar, tampoco puede acogerse. Únicamente consta en autos una comunicación de la Confederación Hidrográfica del Segura, en el sentido de que en 1993 entraron en funcionamiento y que sus costos y gastos se propondría fueran integrados en el "quantum" de la Tarifa del Trasvase, pero nada se sabe acerca de su funcionamiento actual y las circunstancias que en esas estaciones puedan concurrir. Esevidente que, desde este proceso, limitado a la impugnación de las Tarifas aprobadas en 4 de Agosto de 1995 como tantas veces se ha resaltado, nada puede decidirse respecto de la puesta en funcionamiento, o de su continuación, de las mismas estaciones por muy beneficiosas que puedan considerarse para los riegos de la zona.

Y la última, articulada al amparo del art. 42 de la Ley de esta Jurisdicción aquí aplicable, -hoy art. 31 de la vigente-, de reintegro de las cantidades que los usuarios se hayan visto obligados a satisfacer indebidamente por razón de las nuevas tarifas, ha de acogerse en virtud de lo dispuesto en el art. 84.b) de la propia Ley Jurisdiccional -actualmente art. 71 de la vigente-, bien entendido que el derecho de reintegro que se reconoce habrá de ser en la cuantía a concretar en ejecución de sentencia y, además, que corresponda a los conceptos integrantes de la Tarifa no conformes a Derecho y en la medida en que deban ser rectificados o suprimidos, sin que pueda alcanzar a situaciones consolidadas administrativa o jurisdiccionalmente con ocasión de las liquidaciones que se hubieran podido practicar.

Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar parcialmente el recurso, en la forma y medida que ulteriormente se concreta en el fallo, sin que, a la vista de cuanto preceptúa el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción aquí aplicable, puedan apreciarse méritos suficientes para una específica condena de costas.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,