STS, 2 de Octubre de 1999

El 27 de marzo de 1985 la Dirección General de Obras Hidráulicas dictó resolución aprobando el cánon de regulación de los embalses de Fuensanta, Talavera y Alfonso XIII para el año 1984, que fué objeto de reclamaciones interpuestas, entre otros, por la Comunidad de Regantes Riegos de Levante de la Margen Derecha del Segura, que fueron resueltas por resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 29 de septiembre de 1988, en la que se acordó: "1º.- Revocar la aludida resolución y consecuentemente el cánon de regulación aprobado.- 2º.- Declarar que los regadíos tradicionales comprendidos en el apartado a) del artículo 2º del Decreto de 25 de abril de 1953 no se hallan sujetos a dicho Canon; 3º.- Declarar, asimismo, que la anulidad de amortización del coste de las obras de regulación debe calcularse en función del interés simple legalmente previsto; y 4º.- Reconocer a las Entidades reclamantes el derecho a la devolución de las cantidades que pudieran resultar indebidamente ingresadas como consecuencia del cumplimiento de este fallo, con abono de intereses.

La referida resolución fué objeto de recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Hidrográfica del Sur frente a la Administración General del Estado, que se tramitó ante la Sección Segunda de la Sala de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en su recurso 203.552 de 1989, en el que actuó como codemandada la Comunidad antes mencionada, y que finalizó con sentencia de 22 de septiembre de 1993, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: "Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador Sr. Palma Villalón, en nombre y representación de la Confederación Hidrográfica del Segura, contra el Acuerdo del Tribunal Económico- Administrativo, de 29 de septiembre de 1988, que anulamos en parte y declaramos que la resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas, de 27 de marzo de 1985, aprobatoria del Canon de regulación de Fuensanta, Talavera y Alfonso XIII, es conforme a Derecho, manteniendo que la anulidad de amortización del coste de las obrasde regulación debe calcularse en función del interés simple, todo ello sin hacer expresa imposición de las costas procesales".

La mencionada sentencia fué, a su vez, recurrida en casación por la Confederación y por la Comunidad indicadas, y una vez interpuestos los recursos, recibidos los autos y formuladas las respectivas alegaciones se señaló el día 28 de septiembre de 1999 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

En el recurso de casación opuesto por la Confederación Hidrográfica del Río Segura se utiliza el motivo previsto por el art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, es decir, infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable en la resolución de las cuestiones objeto de debate y, sin cuidarse de especificar las normas y doctrina que se estiman infringidas, se hace a continuación un desarrollo del recurso en el que aparecen citados la Ley de 7 de julio de 1911, el Decreto Ley de 5 de marzo de 1926, que estableció el cánon de regulación, el Decreto 144/1960, de 4 de Febrero, que convalidó al anterior, el art. 31.1 de la Constitución Española, el Decreto de 25 de abril de 1953, de Ordenación de la Cuenca del Río Segura, los arts. 15, 23.2 y 25.3 de la Ley General Tributaria, de suerte que ha de inferirse que, aunque no haya indicación expresa en el escrito de recurso, la parte recurrente estima impugnadas las normas mencionadas.

A su vez, en el recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Regantes mencionada se señalan como infringidos, por el cauce del art. 95.1.4 de la indicada Ley de la Jurisdicción, los siguientes preceptos:

- El art. 12.4 de la Ley de 7 de julio de 1911, en la redacción que le dió la Ley de 24 de agosto de 1933.

- El art. 24.1 de la Constitución.

- Los artículos 2 y 3 del Decreto 144/1960, de 4 de febrero, 14 y 9 de la Constitución.

- Los artículos 2 y 5 del Real Decreto de 25 de abril de 1953 y los apartados 6, 7 y 15 de la Orden de la misma fecha, en relación con el artículo 234 de la Ley de Aguas de 1879.

Comenzando por el recurso interpuesto por la Confederación Hidrográfica citada, se interesa en el mismo la casación de la sentencia impugnada a fin de que se declaren ajustadas a Derecho la resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 27 de marzo de 1985, aprobatoria del cánon de regulación de los embalses de Fuensanta, Talavera y Alfonso XIII para el año 1984.

La única discrepancia de la Confederación con la sentencia impugnada radica en que ésta declaró no ajustada a Derecho la fórmula del interés compuesto utilizada por la resolución administrativa, decidiendo que, por el contrario, la anualidad de amortización del coste de las obras de regulación debe calcularse en función del interés simple.

Esta Sala acepta a este respecto los argumentos de la sentencia recurrida, consistentes en que ni la Ley de 7 de julio de 1911 ni la de 24 de agosto de 1933 prescribieron tal tipo de interés y en que, conforme al art. 1109 del Código Civil, el interés simple está implícito como regla general en nuestro ordenamiento, en tanto que el interés compuesto ha de ser pactado expresamente.

El precepto clave en el problema es el art. 4.1º de la Ley de 7 de julio de 1911, el cual dispone que los propietarios de terrenos de secano deberán contribuir con el 50%, al menos, del coste de las obras, pudiendo aportar, como pago del precio, total o parcial, de su aportación, los terrenos que hayan de ocuparse para las mismas, que se valorarán a dichos fines, añadiendo: "el resto de lo que deje de abonarse hasta completar en todos los casos el tanto por ciento del coste de la obra que ha de correr a cargo de los propietarios, se abonará, con el aumento de 1 y medio por 100 de interés anual, a partir de uno a cinco años después de la fecha de terminación de las obras, en un plazo máximo de veinticinco".

La parte recurrente interpreta el precepto en el sentido de que al no disponer la norma la fórmula del interés simple, "no está justificado en Derecho considerar, en relación con el cálculo anual de amortización, que no resulta lícito adoptar la solución más gravosa y perjudicial, al descansar en la sola idea de los beneficiados por la regulación", según se lee en el epígrafe 19 del escrito de interposición del recurso, reiterándose en el 23 que la sentencia recurrida "acrecienta ventajas para los beneficiados por la regulaciónfrente a la pérdida para el sector público de obras hidráulicas y que puede llevar a un ejercicio antisocial del derecho, según la previsión del art. 7 del Código Civil " (..).

Tales razonamientos no pueden compartirse ni dicen nada frente a los utilizados por la sentencia recurrida, debiendo por todo ello rechazarse el recurso de la Confederación.

Por su parte, la Comunidad de Regantes también recurrente interesa en su escrito de recurso que se declare que los regadíos tradicionales de sus comuneros están excluidos del cánon de regulación.

También en este punto ha de confirmarse la sentencia recurrida y hacer nuestros los razonamientos que en la misma se contienen, relativos a que concurre el hecho justificativo de la tasa, es decir, la existencia de un beneficio específico para los regantes derivado de la realización de las obras, consistente en el que se deriva de la regulación del curso y caudal de las aguas del río, con independencia de que el riego se estuviera efectuando antes de las mismas.

El tema se debatió ampliamente en el recurso de casación 5910/93, que dió lugar a la reciente sentencia de esta Sala y Sección de 3 de julio de 1999, cuya doctrina ha de reiterarse, dado que el presente recurso reproduce textualmente los motivos y contenido del que allí se debatió, y en el que fué recurrente la misma Comunidad de Regantes.

En aquella sentencia decíamos lo siguiente para refutar los motivos del recurso:

"SEGUNDO.- El primer motivo descansa en el art. 12 que se cita, cuyo apartado 4 define los sujetos pasivos de las tasas de riego en los siguientes términos: "los que puedan recibir el riego merced a las obras hidráulicas realizadas por cuenta del Estado".

La impugnación se basa en la consideración de que los regadíos afectados por las tarifas, y de los que son titulares las entidades recurrentes, son de existencia inmemorial, de suerte que no deben su existencia a las obras de construcción de tales pantanos.

Sin embargo, la sentencia impugnada no discute hecho tan notorio, sino que llega a otra conclusión en el fundamento Tercero, en ejercicio de sus facultades en materia de prueba y es la de que "es indudable que los codemandados fueron beneficiados por la construcción de los embalses y pantanos de regulación, pues el beneficio de estas obras no se limita a los aprovechamientos para el riego, sino que proporciona otras ventajas, como prevenir o minorar los efectos de las inundaciones y avenidas, manteniendo nivelas de reserva suficientes para afrontar la disminución del caudal en épocas de estiaje; y estos beneficios son comunes a todos los regantes, tanto a los tradicionales como a los modernos, al no estar sólo en función del derecho al aprovechamiento de las aguas para el riego, sobre el que la Junta tiene un régimen preferente, sino de las mejoras derivadas del sistema de regulación a través de la red de embalses y pantanos construidos".

Tal conclusión probatoria es irrebatible en casación y desautoriza abiertamente el motivo que se examina, al que priva de base, pues es indiscutible que el precepto que se cita como infringido no hace más que aplicar específicamente, en materia de utilización de los embalses y pantanos, el principio común a todas las tasas consistente en que la legitimación de las mismas viene dada por la circunstancia de que el sujeto pasivo recibe un beneficio especial de la Administración exaccionante.

En el siguiente motivo se denuncia el quebrantamiento del art. 24 de la Constitución, imputando a la sentencia recurrida el no resolver todas las cuestiones controvertidas, entre ellas la primera alegada por las partes recurrentes, relativa a la no sujeción al pago del canon en función de lo dispuesto en el apartado 4 del art. 12, en la redacción que le dió la Ley de 24 de agosto de 1933.

Estamos, por tanto, en presencia de una alegación de incongruencia, que sólo podía haber sido formulada por el cauce del motivo previsto en el número 3 de la Ley de la Jurisdicción, es decir, como un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio.

La invocación del art. 24 no permite que se analice este motivo que fué opuesto por la vía del número 4 de la Ley de la Jurisdicción, rigor formal que responde a la esencia propia de la casación y que no permite al Tribunal sustituir los motivos utilizados por los recurrentes por otros que no lo fueron. Al no haber empleado el motivo correcto, la discusión sobre la incongruencia no puede tener cabida.De todos modos, no será ocioso recordar dos consideraciones. La primera es la de que lo único que puede ser tachado de incongruente es el fallo, no los fundamentos o razonamientos utilizados que, de ser inexistentes o arbitrarios, darían entrada a otros conceptos (falta de motivación, arbitrariedad), oponibles también utilizando el motivo 3 del art. 95.1 de la Ley, pero nunca por el del 4.

Y la segunda es que el Tribunal de instancia no está obligado a responder a todos los argumentos utilizados por las partes, ni a utilizar sólo los que éstas han aportado al debate, sino a motivar adecuadamente las sentencias.

Las partes recurrentes no han formulado este reparo ni utilizado adecuadamente el motivo en que se podría haber discutido la supuesta incongruencia, todo lo cual conduce a la desestimación del recurso.

En el siguiente motivo se denuncia la aplicación indebida de los artículos 2 y 3 del Decreto 144/1960, de 4 de febrero, en relación con el artículo 12, apartado 4 de la Ley de 7 de julio de 1911, ya citado, así como del art. 14 de la Constitución y del art. 9 del Fuero de los Españoles.

Los recursos sostienen "que el Decreto 144/1960 no debió aplicarse al caso que nos ocupa no sólo por todo lo expuesto, sino por carecer de rango normativo para ampliar el supuesto de hecho de los cánones por utilización de las obras hidráulicas y por regular todos los elementos que figuran (sic) la exacción, como los tipos, la base, los sujetos, el hecho imponible, etc. Todas estas materias están reservadas a la Ley. Frente a tal alegación la sentencia recurrida, en su fundamento 4, señala que no es posible exigir reserva de Ley de manera retroactiva, ya que cuando tal Decreto se dictó no existía tal reserva y se produjo respetando el sistema de creación jurídica vigente en el momento de su creación".

Con respecto a esta impugnación ha de señalarse que en esta Sala existe una doctrina sólidamente establecida que sostiene la legalidad de los Decretos 144 y 138 de 1960.

En este sentido basta con reproducir lo afirmado por nuestra sentencia de 5 de febrero de 1998, en su Fundamento 4:

"La Ley Gasset de 7 julio 1911, modificada por los Reales Decretos-Leyes 16 mayo 1925 y 7 octubre 1926, así como por la Ley 24 agosto 1933, establecía la exigencia por parte del Estado de la fijación de las tarifas de riego, cánones de regulación y tasas por los trabajos de vigilancia, dirección e inspección como contraprestación de la utilización de los nuevos regadíos, de las mejoras introducidas en los antiguos y de la explotación de las obras y servicios públicos".

"El precepto clave en los decretos antes mencionados (en especial, en el 133 y 144, ya que en el 138 se hace una implícita remisión a los otros) es el respectivo artículo 4, que en esencia dispone que las bases de las tarifas de riego y del canon de regulación y los tipos a aplicar se calcularán en función de los siguientes valores: a) La aportación de los usuarios al coste de las obras específicas del sistema de regadío o al coste de las obras no abonadas por los mismos; b) Los gastos de explotación de dichas obras, incluidos los de guardería rural; c) Los gastos de conservación de las mismas; y, d) Los gastos de administración y generales del Organismo encargado del servicio".

"La Disposición Transitoria Primera de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 diciembre 1958 preceptuó que los tributos de la expresada naturaleza existentes en aquella fecha y que no hubieran sido establecidos por una Ley quedarían suprimidos a no ser que se convalidaran, con o sin modificación, en el plazo de seis meses, contados desde la entrada en vigor de dicha Ley".

"Por Decreto-Ley 9 junio 1959 se prorrogó el plazo anterior de convalidación hasta el 31 de diciembre de 1959".

"El Decreto 2306/1959, de 24 diciembre convalidó, sin modificación de sus bases, tipos de gravamen y tarifas, entre otras, las siguientes tasas del Ministerio de Obras Públicas: canon de regulación de los ríos y tarifas de riego y de prestación de trabajos facultativos de vigilancia, dirección e inspección de la explotación de las obras y servicios públicos a cargo del Ministerio".

"Días después se publicaron los comentados Decretos 133, 138 y 144 de 4 febrero 1960, reguladores de las tasas de riego, de las tasas de explotación de obras y servicios públicos a cargo del citado Ministerio, y del canon de regulación".

"En todos dichos decretos, una vez convalidadas o legalizadas las citadas tasas, tarifas o canon, sedispuso que las materias reguladas en su Título Primero (objeto imponible, sujetos obligados, bases y tipos de gravamen, devengo y destino) sólo podrían modificarse mediante Ley votada en Cortes".

"Este Tribunal Supremo ha mantenido de forma unánime y consolidada la doctrina de que los indicados decretos y las tasas, tarifas y canon a los que los mismos se refieren respetan el principio de legalidad y son conformes a derecho (tal como se refleja, entre otras, en las Sentencias de 19 enero y 1 julio 1963, 30 noviembre 1964, 16 noviembre 1970, 31 diciembre 1971, 3 enero 1972, 26 enero 1988, 5 junio 1990 y 10 febrero y 23 septiembre 1997)".

"En consecuencia, si los decretos cuestionados son, según lo expuesto, conformes a derecho, es obvio que las determinaciones de las tasas, tarifas y canon fijados en función de los mismos y las liquidaciones concretas derivadas de su aplicación específica y circunstancial gozan, en principio (en contra del criterio sustentado por la sentencia apelada), de la suficiente y necesaria habilitación y justificación normativa".

A las sentencias citadas han seguido las de 27 de junio y 18 de julio de 1998.

Frente a la anterior doctrina no puede prevalecer la invocación que se hace, en el motivo que estamos analizando, del art. 14 de la Constitución, sosteniendo que las finalidades que se persiguen con el canon, entre ellas, la de evitar las inundaciones, son contrarias al principio de igualdad, ya que discrimina a los regantes, al cobrarles sólo a ellos las tasas.

Manifiestamente el argumento debe ser rechazado, pues con él se trata de ignorar la justificación ínsita en toda tasa, es decir, la percepción del tributo en función de un beneficio específico que se recibe, que lógicamente sólo concurre en los regantes que utilicen los embalses.

La vulneración del principio de igualdad, conforme a reiterada jurisprudencia, comporta la exigencia de que quien lo invoca aporte un término de comparación que acredite la igualdad de supuestos, sometidos a un mismo tratamiento, frente a uno aislado en el que se ha producido un cambio de criterio inmotivado o arbitrario, de suerte que el trato diverso carezca de justificación.

No se aportan en el presente supuesto tales elementos comparativos, de suerte que la alegación de desigualdad queda referida al resto de los ciudadanos, no regantes, que evidentemente, por no serlo, no tienen por qué someterse al canon, aunque se beneficien abstractamente de las políticas del Estado en materias tales como seguridad pública. El tema se evade ya del derecho a la igualdad, confundiéndolo los recurrentes con la justificación genérica de los tributos y el destino que da el Estado a sus ingresos.

Lo que importa en el caso presente es que los regantes reciben beneficios específicos, declarados probados por la Sala de instancia, que antes no existían -seguridad en el riego, evitación de inundaciones-, y que justifican la imposición del canon.

En este mismo motivo se invoca por los recurrentes la violación del principio de legalidad que en su día, antes de la vigencia de la actual Constitución, formulaba el art. 9 del Fuero de los Españoles, promulgado por Ley de 17 de julio de 1945.

Esta Sala ha tenido ocasión de afirmar, repetidas veces, que el principio de legalidad en materia tributaria proviene de una milenaria tradición de nuestras Cortes medievales, con la que han ido enlazando los sucesivos textos legales que lo incorporaron. La cita de la Ley de 17 de julio de 1945 que se formula por el recurrente no añade ningún argumento que permita declarar inválido el Decreto 144/60, cuya legalidad está firmemente declarada por esta Sala, según se expuso anteriormente, en una doctrina a la que no añade ni quita nada la invocación referida, dada la legalidad proclamada de dicha disposición.

En el último motivo se denuncia la supuesta violación por la sentencia impugnada de los artículos 2 y 5 del Real Decreto de 25 de abril de 1953, y del apartado 15, en relación con los artículos 6 y 7 de la Orden de la misma fecha, en relación asimismo con el artículo 234 de la Ley de Aguas de 1879.

El Decreto de 25 de abril de 1953, de Ordenamiento de los Riegos en la Cuenca del Segura, dispone en su art. 2 una serie de criterios o directrices a tal fin, consistentes en reconocer derecho preferente sobre las aguas reguladas a los regadíos tradicionales (entendiendo por tales los anteriores a 1933), concesión de seis meses para tramitar los expedientes de las concesiones administrativas de dichos regadías cuando carecieren de ellas, distribución de los caudales de agua y reconocimiento a la compañía Riegos de Levante S.A. para continuar aprovechando determinadas aguas sobrantes del río Segura (en su desembocadura yen los arzarbes de avenamiento de la Vega Baja).

Y en su art. 5 dispone que en el canon de regulación se tendrá en cuenta los gastos de compensación de energía perdida por los aprovechamientos hidroeléctricos preexistentes a las nuevas presas.

A su vez, la Orden de 25 de abril de 1953, en su art. 6 adopta las previsiones oportunas en orden a los aprovechamientos posteriores a 1933, regulando las condiciones que deberán cumplir las concesiones que se otorguen, y en el art. 7 establece normas en orden a las ampliaciones de las zonas de regadío o concesiones de caudales que formulen las Comunidades de Regantes o Sindicatos de Riego o Heredamientos, dentro del marco del hoy derogado art. 234 de la Ley de Aguas de 1879.

Todas estas disposiciones son utilizadas por las entidades recurrentes para sentar la afirmación de que las mismas sólo se refieren a los nuevos regadíos y dejan a salvo los derechos de los tradicionales.

Es evidente, en contra de tan sesgada afirmación, que tal respeto se produce escrupulosamente en cuanto a los derechos civiles en materia de aguas derivados de los riegos tradicionales y a los que se reconocen por las concesiones preexistentes, más tales disposiciones en modo alguno exoneran del pago del canon de regulación a los regadíos tradicionales, ni podían hacerlo, puesto que su objeto era muy diferente al de regular tales cánones.

No puede ser más significativo en este sentido el Decreto de 25 de abril de 1953, cuyo Preámbulo justamente proclama como uno de sus objetivos, ante el aumento previsible de agua para riego que se avecina con la construcción de nuevos embalses, el de establecer "la debida gradación de preferencia entre los de carácter tradicional y los en trance de legalización definitiva, para después atender, si las disponibilidades lo permiten a las zonas de secano ...".

En consecuencia, tampoco puede admitirse la otra conclusión sentada en este motivo relativa a que la regulación del canon impugnado menoscaba o desconoce los derechos adquiridos de las entidades recurrentes, pues como hemos visto, tales derecho han sido cuidadosamente garantizados".

En consecuencia ha de desestimarse también el recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Regantes "Riegos de Levante, Margen Derecha del Segura".

La desestimación de todos los motivos de los recursos interpuestos lleva consigo la preceptiva condena en costas que impone el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.