STS, 24 de Septiembre de 1997

La sentencia dictada con fecha 10 de octubre de 1991 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D. Pedro contra la resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid de 30 de marzo de 1990, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la propia Gerencia de 6 de febrero de 1990 en la que se deniega la solicitud de reversión del piso NUM000 u otro equivalente del inmueble sito en la calle DIRECCION000 nº NUM001 de esta Ciudad, por ser conformes a derecho ambas resoluciones impugnadas, sin imponer las costas de este proceso a ninguna de las partes litigantes".

Interpuesto recurso de apelación por la representación procesal de D. Pedro , han formulado alegaciones en el rollo de apelación las siguientes partes:

1. El Letrado D. Juan Bautista Martínez Fernández de Velasco en nombre de D. Pedro , que, en extracto, señala la procedencia de la reversión al destinarse la finca a una finalidad distinta de la motivadora de la expropiación y la desafectación de aquella a la obra prevista, sin que sea necesaria la advertencia que alude el artículo 64.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa, entendiendo que en el caso examinado, la argumentación esgrimida por la sentencia apelada supone un uso excesivo de la potestad administrativa y, a juicio de dicha parte, denegar el derecho de reversión supone vulnerar lo dispuesto en el artículo 66.1 del Reglamento de Expropiación Forzosa, que prohibe la realización de una obra distinta en relación con el terreno expropiado a aquella que motivó la expropiación. A juicio de dicha parte, la finca fue expropiada porque se ha modificado su destino y se le ha utilizado para un fin distinto al que justificó la expropiación.

2. La representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo, en la fase de alegaciones entiende que se cumplieron los fines que motivaron la expropiación y por lo que se refiere a la ampliación de ésta, aparte de estar contemplada en el artículo 15.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa, viene más especificada como zona de influencia en el artículo 65 de la Ley del Suelo, al disponer que serán expropiadas las zonas laterales de influencia e incluso sectores completos señalados en el Plan, si fuera necesario para asegurar el valor y rendimiento de las obras previstas, por lo que solicita la desestimación del recurso de apelación.TERCERO.- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 18 de septiembre de 1997.

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia impugnada, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de octubre de 1991, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Pedro contra Resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo de 30 de marzo de 1990, que desestimaba el recurso de reposición interpuesto contra Resolución de la Gerencia de 6 de febrero de 1990 por la que se denegaba la solicitud de reversión del piso NUM000 u otro equivalente del inmueble sito en la calle DIRECCION000 nº NUM001 de Madrid.

Para determinar la aludida conformidad al ordenamiento jurídico, procede tener en cuenta, en extracto, los siguientes antecedentes según se infieren del análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales:

1. El Acta previa de ocupación de 19 de junio de 1961, del Ayuntamiento de Madrid afecta al piso NUM000 que forma parte de la finca ubicada en la calle DIRECCION000 nº NUM001 de Madrid, dentro del Proyecto de apertura de la Gran Vía San Francisco, Puerta de Toledo, cuyas obras fueron declaradas urgentes por Decreto acordado en Consejo de Ministros de 22 de julio de 1948.

2. El Ayuntamiento en Pleno, en Sesión de 30 de marzo de 1962, acordó expropiar el piso NUM000 de la finca NUM001 de la calle DIRECCION000 destinada a vivienda, propiedad de D. Pedro , afectado por el Proyecto Gran Vía San Francisco-Puerta de Toledo, en su zona de influencia y fijó el precio del mismo en la cantidad de 265.000 pesetas, que serían a cargo, en la suma de 42.048 pesetas del depósito constituido en la Caja General para su ocupación y el resto, 222.952 pesetas, con cargo a la partida 65 del Presupuesto Especial de Urbanismo.

3. Presentado escrito ante el Ayuntamiento de Madrid por D. Pedro pretendiendo la reversión del piso NUM000 del inmueble de referencia, con fecha 9 de junio de 1989, el Jefe del Negociado Técnico del Ayuntamiento de Madrid, Gestión del Suelo, en informe de 24 de enero de 1990 señala: 1º) El inmueble que existió en el nº NUM001 de la calle DIRECCION000 estuvo incluido en el ámbito del Proyecto de expropiación Gran Vía de San Francisco-Puerta de Toledo, del que fue declarada la urgencia por Decreto de Consejo de Ministros de 22 de julio de 1948. 2º) El objetivo de dicho Proyecto de expropiación fue la apertura de dicho vial y la ordenación de las áreas o zonas de influencia. 3º) El vial fue ejecutado y las zonas de influencia ordenadas urbanísticamente, encontrándose en fase de ejecución unas y finalizadas otras. 4º) Entiende esta parte que no ha existido desviación del fin de la expropiación, por lo que desde el punto de vista técnico no procede la reversión.

4. Estos mismos criterios fueron asumidos en la Resolución dictada con fecha 26 de enero de 1990 por el Jefe de la Sección de Gestión del Suelo del Ayuntamiento de Madrid.

5. El Gerente Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, con fecha 6 de febrero de 1990 y teniendo en cuenta los anteriores razonamientos, desestima la solicitud de reversión del piso NUM000 de la calle DIRECCION000 nº NUM001 , al amparo del artículo 15.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa y al no cumplir ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, e interpuesto recurso de reposición por la parte recurrente, fue resuelto definitivamente por el Gerente Municipal de Urbanismo en Resolución de 30 de marzo de 1990, que acuerda desestimar el recurso de reposición, denegando la solicitud de reversión del piso NUM000 de la calle DIRECCION000 nº NUM001 .

Entiende la sentencia impugnada que desde el punto de vista procedimental, habiendo tenido lugar la expropiación de la finca en el año 1961, cuando el Sr. Pedro presentó su escrito interesando la reversión en junio de 1989, había transcurrido con notable exceso los plazos de cinco o de dos años contemplados en el primer inciso del artículo 64.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa para el supuesto de inejecución de obras o falta de establecimiento del servicio que motivó la expropiación y señala dicha sentencia que conforme al citado precepto, el transcurso de tales plazos no autoriza a los interesados a formalizar directamente la petición de reversión, sino tan solo advertir a la Administración expropiante de su propósito de ejercitar la reversión, pudiendo formalizarse tal pretensión después de transcurridos otros dos años desde la fecha del aviso, sin que se hubiera iniciado la ejecución de la obra. Sin embargo, es doctrina jurisprudencial de esta Sala que en la regulación de la reversión contenida en su concreción normativa en el Reglamento y no en la Ley de Expropiación, limitada ésta en los artículos 54 y 55 a trazarlas líneas maestras de dicha garantía expropiatoria, cuando de inejecución de obras se trata, como es el caso que se contempla, el artículo 64 del Reglamento previene dos modalidades para ejercitar la reversión:

1. Una primera a impulso de la Administración expropiante, cuando ésta notifica directamente a los expropiados su propósito de inejecución mediante acto administrativo expreso o bien cuando emana actos tácitos de los que se infiere la no realización de la obra y en el expediente comparecen y se dan por notificados los expropiados, sometiendo en ambos supuestos la reversión a un plazo de caducidad en su ejercicio, cual es el de un mes que señala el artículo 55 de la Ley, computado en la forma que contemplan los apartados a) y b) del artículo 67.2 del Reglamento, aspecto que no concurre en el caso examinado.

2. La segunda modalidad se arbitra para el caso de que no concurra notificación directa ni actuación tácita o implícita de la que se produzca para los expropiados una constancia formal, que es el supuesto que contempla el artículo 64.2 del Reglamento y que faculta a los dueños primitivos o a sus causahabientes para denunciar la inejecución transcurrido un plazo de cinco años desde que pudo efectuarse el bien o derecho a la ejecución de la obra o a la implantación del servicio sin haberse efectuado y transcurridos otros dos años desde la advertencia o preaviso, podrá, efectivamente, ejercitarse la reversión si la obra sigue sin ejecutarse y encontrándonos ante el caso previsto en el artículo 64.2, hay que considerar que el ejercicio por los expropiados o sus causahabientes del preaviso o advertencia a la reversión del artículo 64.2, no se halla sujeto a plazo de prescripción o caducidad, pues no se contempla ni en la Ley ni en el Reglamento, habiéndose modificado en este punto el anterior artículo 43 de la Ley de 1879, modificada por la Ley de 24 de julio de 1918, que vino a establecer un plazo de treinta años desde la toma de posesión del inmueble por la Administración expropiante como límite temporal, transcurrido el cual cesaba el derecho de reversión, pero como también ha reconocido esta Sala (en sentencia de la antigua Sala Quinta de 2 de noviembre de 1976, en la posterior sentencia de 8 de mayo de 1987 y en la ulterior de 21 de marzo de 1991), ello no supone que el sistema de la facultad de revertir queda a la omnimoda libertad de los expropiados o sus causahabientes, con la consiguiente indefinición respecto de la titularidad y destino del bien o derecho sujeto a retrocesión, pues, en todo caso, está en manos de la Administración poner fin a tal estado de cosas mediante la notificación directa a aquellos de la inejecución de la obra para así emplazarles a que insten la reversión en el plazo de un mes, desde el cual, sin ejercitar su derecho, éste habrá decaído y no podrá ejercitarse.

Así, en el caso examinado, el primer escrito que dirige la parte recurrente y tiene entrada en el Registro del Ayuntamiento de Madrid es con fecha 13 de junio de 1989, el acta previa de ocupación se produce el 19 de junio de 1961, la notificación del Acuerdo del Ayuntamiento Pleno sobre el destino de la vivienda afectada por el Proyecto Gran Vía-San Francisco-Puerta de Toledo en su zona de influencia, se produce con fecha 30 de marzo de 1962 y consta acreditado en las actuaciones del expediente administrativo que por Acuerdo del Gerente Municipal de Urbanismo de 21 de octubre de 1986 se hace constar la situación de la parcela edificable, mediando el pliego de condiciones técnicas que sirvió de base para la enajenación de la parcela a favor de la empresa municipal de la vivienda con fecha 23 de octubre de 1986.

La combinación de los artículos 54 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y los artículos 63 y siguientes del Reglamento de Expropiación, permiten constatar que la reversión de los bienes o derechos expropiados procede en los tres supuestos siguientes: 1º) Cuando no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motiva la expropiación, 2º) Cuando realizada la obra o establecido el servicio, queda alguna parte sobrante de los bienes expropiados. 3º) Cuando desaparezca la afectación de los bienes o derechos a la de obras o servicios que motivaron la expropiación, pudiendo ser la desafectación expresa mediante un acuerdo de la Administración o tácita, deduciéndose de otros acuerdos o actos administrativos que claramente impliquen dicha expresión de voluntad, pudiéndose inferir de los anteriores requisitos las siguientes consecuencias jurídicas:

1. Se concede el derecho de reversión en el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio [artículo 54 de la Ley y 63.a) del Reglamento], entendiéndose no ejecutada la obra o establecido el servicio cuando no habiendo sido hecho el servicio, manifiesta la Administración su propósito de no llevarla a cabo o no implantarlo, bien sea por notificación directa a los expropiados, bien por declaraciones o actos administrativos que impliquen la inejecución de la obra o el no establecimiento del servicio (artículo 64.1 del Reglamento).

2. Transcurridos cinco años desde la fecha en que los bienes o derechos expropiados quedaron a disposición de la Administración sin que se hubiere iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio o dos años desde la fecha prevista a este efecto, los titulares de aquellos bienes o derechos o sus causahabientes podrán advertir a la Administración expropiante su propósito de ejercitar la reversión,pudiendo efectivamente ejercitarla si transcurre otros dos años desde la fecha de aviso sin que se hubiere iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio.

3. Aunque el plazo de cinco años a que se refiere el artículo 64 del Reglamento se haya cumplido con exceso, si no se ha producido por parte de los recurrentes el aviso previo establecido en el mismo, es vista la imposibilidad tanto para la Administración como para la jurisdicción contencioso-administrativa de acceder a las pretensiones de reversión, si bien ha declarado esta Sala (así en sentencia de 14 de noviembre de 1990, invocada por la parte recurrente en apelación) que no es preciso el preaviso si se trata de supuesto de desafectación, habiendo proclamado la jurisprudencia de este Tribunal de manera reiterada (así en sentencia de 23 de octubre de 1990), que la reversión resulta improcedente cuando se incumple la exigencia de la advertencia previa a la Administración y el transcurso posterior de dos años para poder instarla.

4. Finalmente, procede el recobro parcial del objeto expropiado si hubiera alguna parte sobrante del bien expropiado, en los términos que señala el artículo 56 de la Ley o el artículo 63.b) del Reglamento, cuando realizada la obra o establecido el servicio, queda alguna parte sobrante de los bienes expropiados, bien entendido que si la ocupación hubiere de extenderse a bienes que puedan resultar indispensables para previsibles ampliaciones se entenderá que las mismas quedan afectos al fin, a la obra o al servicio determinantes de la expropiación, sin que puedan ser calificados de partes sobrantes, a los efectos del artículo 54 de la Ley en los términos fijados en el artículo 15.2 del Reglamento.

En el caso examinado, en contra del criterio manifestado por la parte apelante en la fase de alegaciones del rollo de apelación, no estamos ante una desafectación tácita del bien que se destina a la reordenación del sector, consistente en la modificación de la zona comprendida en San Francisco el Grande, por lo que resulta improcedente la argumentación sustentada por dicha parte, al considerar que no era necesaria la notificación previa o advertencia prevenida en el artículo 64.2 de la Ley de Expropiación Forzosa y frente al criterio manifestado por esta parte, no se ha producido un uso abusivo por parte de la autoridad administrativa de sus facultades, en el racional uso de sus atribuciones, ni cabe significar que se haya producido un incumplimiento del fin de la expropiación en los términos señalados por dicha parte, en la medida en que como reconoció, igualmente, en la sentencia recurrida, no se acreditó el incumplimiento del destino dado a la parcela sobre la que se solicitaba la reversión, llegándose a la conclusión de la improcedencia de ésta.

Así, la expropiación se aplicó, en su momento, como consecuencia de un sistema de actuación urbanística, expresamente consignado en el Acuerdo inicial del Consejo de Ministros, sin perjuicio de tener en cuenta que dicho sistema de actuación ha sido regulado posteriormente en la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, que en los artículos 120 y siguientes contemplaba la ejecución de Planes de Ordenación y en la forma que ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias, entre otras, de 24 de julio de 1997 y 4 de marzo de 1997), dicha actuación administrativa facultaba a la Administración para elegir el sistema de actuación aplicable según las necesidades y los medios con que contara, sistema que se reguló posteriormente en la Ley 19/75 y se caracterizaba porque la Administración expropiaba la totalidad de bienes y derechos incluidos en el Polígono o unidad de actuación, teniendo en cuenta: a) Que en el caso examinado, estamos ante una unidad de actuación urbanística en la que el derecho de reversión de los propietarios afectados ha de ser considerado en relación con el Programa establecido y no de manera aislada. b) Que las actuaciones llevadas a cabo no merman las afirmaciones que anteriormente se han señalado, en la medida en que estamos ante la ordenación y urbanización de todo un sector.

Los razonamientos precedentes acreditan suficientemente la falta de fundamento del recurso de apelación interpuesto, pues entendemos que no concurren las causas determinantes de la reversión solicitada, siendo improcedentes las alegaciones formuladas por la parte recurrente en apelación sobre la infracción de los artículos de la Ley y el Reglamento de Expropiación Forzosa (54 y 63 y siguientes, respectivamente), siendo de significar, finalmente y a mayor abundamiento, que tratándose de una expropiación urbanística como la presente, en la que se ejercita un derecho de reversión, no sólo incidirían las normas anteriormente referidas (artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 y siguientes del Reglamento), sino también las normas urbanísticas de la Ley del Suelo de 1956 y el posterior artículo 67 párrafo segundo de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido de 1976, que establece la reversión cuando se pretende modificar la afectación de los terrenos al fin específico que constase en el Plan correspondiente o agotase la vigencia de dicho Plan sin haber cumplido el destino a que los bienes se afectaren, pero estas específicas circunstancias, según se infiere del análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales, permiten constatar que la determinación de si se ha producido o no la inejecución determinante de la reversión, no puede efectuarse desde la perspectiva dela finca aislada, sino contemplada dentro de las tareas de ejecución llevadas a cabo en el Polígono o Unidad de actuación, por lo que cabe concluir estimando la adecuación al ordenamiento jurídico, como sostiene la sentencia impugnada, de los actos administrativos recurridos.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso de apelación y en aplicación del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, no procede hacer expresa imposición de costas.