STS, 18 de Junio de 1997
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 7686/1992 |
| Fecha de Resolución | 18 de Junio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Junio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de apelación que con el número 7.686/1992, ante la misma pende de resolución, interpuesta por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Sevilla de fecha 16 de enero de 1992, dictada en recurso número 179/89. Siendo parte apelada
D. Benjamín
Acordada la expropiación urgente de las fincas afectadas por el proyecto de «Mejora local, enlace de la A-49 de Sevilla a Huelva con la N-435 de Badajoz y Zafra a Huelva», con fecha 27 de octubre de 1987 se levantó acta previa a la ocupación y se indicó como superficie para expropiar 50 metros cuadrados del total de 702 metros cuadrados de la parcela de terreno en el sitio de « DIRECCION000 », de la que es propietario el demandante D. Benjamín . Con fecha 28 de junio de 1988, el demandante dirigió escrito al ingeniero jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado de Andalucía solicitando, ante la inactividad de la administración, que «el trámite expropiatorio se siga dentro de los términos y plazos que al efecto fija la Ley de Expropiación forzosa y el Reglamento para su aplicación, sin demoras que alarguen indebidamente el procedimiento expropiatorio». Ante el silencio de la administración, se denunció la mora mediante escrito de 10 de noviembre de 1988, sin que por ésta se diera contestación alguna a su recordada solicitud.
Contra la denegación presunta por silencio administrativo se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla.
El abogado del Estado se opuso al recurso alegando inadmisibilidad por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, desviación procesal, que la expropiación total de la finca es una facultad de la administración, y que será el jurado el que reconsiderará la cuestión en el momento del pago del justiprecio.
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia el 16 de enero de 1992 cuyo fallo dice:
Fallamos: que desestimando los motivos de inadmisibilidad formulados por el abogado del Estado, estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 179/89 interpuesto por el Procurador
D. Manuel Gutiérrez de Rueda García en nombre y representación de D. Benjamín , debiendo la administración expropiante, en un plazo no superior a 30 días, ejecutar las actuaciones conducentes a la expropiación del terreno propiedad del actor, conforme a los trámites señalados en el artículo 52 de la Ley de Expropiación forzosa. Sin costas
.La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
Especialmente la cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 1990 justifica que se resuelva de nuevo sobre la alegación de inadmisibilidad por falta de agotamiento de la vía previa.
Debe desestimarse la causa de inadmisibilidad consistente en no haber interpuesto recurso de alzada contra el acto presunto, pues a pesar de la imposibilidad de aplicación analógica del artículo 53.c de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y del artículo 94.1 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958) y 37.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, esta conclusión viene determinada por los principios de economía procesal, tutela, deber de actuar con eficacia y sometimiento pleno a la administración y al derecho, que se traduce en el deber de dar respuesta a toda petición.
Una primera posibilidad de atenuar el rigor viene por la aplicación del artículo 129 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, si bien esta solución no es adecuada por razones de economía procesal, dado lo avanzado de los trámites procesales. El Tribunal Supremo en sentencias de 3 de octubre de 1984 y 28 de septiembre de 1986 llegó a desestimar motivos de inadmisibilidad similares al aquí planteado, por similitud para lo establecido con los casos de notificación errónea.
Alega el abogado del Estado desviación procesal, pero no existe, pues lo solicitado por el actor en vía administrativa no era sólo que se continuase el procedimiento, sino que se le indemnizase por el total de la finca.
La decisión de ocupar el total de la finca corresponde a la Administración, y el tribunal sólo puede pronunciarse sobre los perjuicios que se causen (artículo 46 de la Ley de Expropiación forzosa).
Distinta suerte debe correr la pretensión de continuación del procedimiento, por haber transcurrido más cuatro años desde el acta previa a la ocupación. Para la continuación de expediente se fija el plazo razonable de 30 días.
CUARTO.- En su escrito de alegaciones el abogado del Estado formula, en síntesis, las siguientes consideraciones:
Se hace constar, aun no habiendo sido recurrido el pronunciamiento desestimatorio, que la expropiación total no fue solicitada en vía administrativa.
Se insiste en la causa de inadmisibilidad, pues el artículo 77 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958) dispone que contra la queja no cabrá recurso alguno. No existe, pues, acto impugnable. Aunque no se estimara el escrito como queja, se trataría de un acto de trámite, pues las cuestiones planteadas eran de mera tramitación.
Una causa de inadmisibilidad puede, hipotéticamente, ser aducida en la segunda instancia (sentencia del Tribunal Supremo 17 de julio de 1989).
La parte podía poner en marcha los mecanismos para exigir responsabilidad patrimonial.
Solicita la revocación de la sentencia de instancia declarando la inadmisibilidad del recurso o subsidiariamente, desestimándolo.
QUINTO.- Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 12 de junio de 1997, en que tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Acordada la expropiación urgente de las fincas afectadas por el proyecto de «Mejora local, enlace de la A-49 de Sevilla a Huelva con la N-435 de Badajoz y Zafra a Huelva», con fecha 27 de octubre de 1987 se levantó acta previa a la ocupación de parte de una parcela de la que es propietario el demandante D. Benjamín . Éste dirigió escrito el 28 de junio de 1988 al ingeniero jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado de Andalucía solicitando, ante la inactividad de la administración, que «el trámite expropiatorio se siga dentro de los términos y plazos que al efecto fija la Ley de Expropiación forzosa y el Reglamento para su aplicación, sin demoras que alarguen indebidamente el procedimiento expropiatorio». Ante el silencio de la Administración, se denunció la mora mediante escrito de 10 de noviembre de 1988, pero aquélla no dio contestación alguna.Frente a la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la expresada denegación presunta y se ordenó a la administración expropiante, en un plazo no superior a 30 días, ejecutar las actuaciones conducentes a la expropiación del terreno propiedad del actor, conforme a los trámites señalados en el artículo 52 de la Ley de Expropiación forzosa, aduce el abogado del Estado en esta instancia que concurre una causa de inadmisibilidad por inexistencia de acto impugnable.
SEGUNDO.- La pretensión impugnatoria que hace valer el abogado del Estado no puede prosperar.
Se funda el representante de la administración del Estado en que la resolución presuntamente recaída sobre el escrito por el que se insta la prosecución del procedimiento de expropiación es un acto de trámite, y para justificarlo considera que la calificación de aquél es la de un escrito de queja dirigido a la administración para reclamar contra el retraso en la tramitación del expediente, con arreglo al artículo 77 de la Ley de Procedimiento administrativo de 1958, aplicable en función de la fecha de iniciación del expediente. En último término sostiene que, al no solicitarse una resolución definitiva sobre el fondo del expediente, el acto no podría calificarse como definitivo y, por ende, susceptible de ser recurrido en la vía contencioso- administrativa.
Difícil parece, sin embargo, eludir la consideración de que una denegación presunta de la prosecución de un expediente de expropiación forzosa que compromete la propiedad del particular afectado y se halla en situación de paralización tiene relevancia suficiente para que deba considerarse como un acto que hace imposible la continuación del procedimiento y, por ende, es equiparable a los actos que agotan la vía administrativa a los efectos de su carácter recurrible.
Así ha venido entendiéndolo de forma inveterada la jurisprudencia de esta sala, la cual acepta que los tribunales deben entrar en el examen de la denegación presunta por parte de la administración de la prosecución del trámite de los expedientes de expropiación paralizados.
La sentencia de esta sala de 21 de febrero de 1997, teniendo en cuenta la doctrina fijada en las sentencias de 28 de septiembre de 1985, 22 de febrero de 1985 y 20 de noviembre de 1990 y la de 18 de febrero de 1993 --dictada ésta por la Sala de Revisión--, declara que «la contemplación del panorama jurisprudencial expuesto nos permite llegar a las siguientes conclusiones: a) Iniciado el expediente de justiprecio, la administración expropiante, al menos cuando no se ha producido todavía la ocupación de los bienes expropiados, puede desistir expresa o tácitamente de la expropiación y en este caso no está obligada a proseguir el expediente expropiatorio, sino a indemnizar los daños y perjuicios originados a los expropiados; b) En otro caso, una vez iniciado el expediente expropiatorio, si éste sufre una paralización, teniendo en cuenta las normas generales sobre duración máxima de los expedientes contenidas en la legislación sobre procedimiento administrativo, el expropiado puede solicitar y la administración está obligada a proseguir y ultimar la tramitación del expediente expropiatorio, con el fin de que se fije el justiprecio y se abone a los expropiados; c) Si el expediente expropiatorio ya ha sido iniciado por la administración, no son aplicables las normas previstas en la legislación del suelo para los casos en que la inejecución del plan permite al expropiado provocar la iniciación de oficio del expediente de expropiación forzosa; d) La petición de prosecución y finalización de expediente, en caso de no ser resuelta por la administración, puede ser sometida a los tribunales con arreglo a las normas que disciplinan el silencio administrativo.»
La aplicación de la anterior doctrina al caso examinado conduce a la conclusión de que la petición de prosecución del expediente presentada por el particular expropiado puede ser sometida a los tribunales y que, por ende, no puede alegarse frente al recurso interpuesto, como pretende el abogado del Estado, la inadmisibilidad derivada de su consideración como simple acto de trámite, ya que hace imposible la continuación del procedimiento administrativo y, en consecuencia, entra en la categoría de actos impugnables, los cuales, según dispone el artículo 37 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa --en la redacción vigente en el momento de la interposición del recurso-- no son sólo los definitivos que ponen fin a la vía administrativa, sino también los «de trámite, si éstos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que pongan término a aquélla o hagan imposible o suspendan su continuación».
En la actualidad, la Ley de 26 de noviembre de 1992, número 30/1992, sobre Régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, mantiene esencialmente el mismo principio, pues, si bien se modifica (disposición adicional décima) el artículo 37.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, el cual ahora dispone que «el recurso contencioso-administrativoserá admisible en relación con las disposiciones y con los actos de la Administración que hayan puesto fin a la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en la Ley de Régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común», el artículo 107 de aquella ley continúa equiparando a los actos definitivos «los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión».
La falta de fundamento de la excepción opuesta por el abogado del Estado nos libera de examinar el posible obstáculo a su consideración consistente en no haber sido formulada en la primera instancia con el mismo planteamiento con que lo ha sido en la segunda.
Debiendo, pues, desestimarse la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, en que el abogado del Estado funda su recurso de apelación, y siendo adecuada la decisión pronunciada en la instancia a la jurisprudencia de esta sala sobre la obligación de la administración de evitar la paralización de los expedientes de expropiación forzosa y la facultad de los tribunales de revisar la denegación por silencio administrativo de las solicitudes de los particulares encaminadas a hacer valer aquella obligación, el recurso de apelación debe ser rechazado y confirmada la sentencia apelada.
No apreciamos circunstancias que aconsejen la imposición de las costas causadas en esta instancia.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el 16 de enero de 1992 por la que, desestimando los motivos de inadmisibilidad formulados por el abogado del Estado, se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 179/89 interpuesto por el Procurador D. Manuel Gutiérrez de Rueda García en nombre y representación de D. Benjamín , y se ordena a la administración expropiante, en un plazo no superior a 30 días, ejecutar las actuaciones conducentes a la expropiación del terreno propiedad del actor, conforme a los trámites señalados en el artículo 52 de la Ley de Expropiación forzosa, sin imposición de costas.
Confirmamos la expresada resolución, que declaramos firme.
No ha lugar a la imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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