STS, 8 de Octubre de 1997

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 20 de noviembre de 1992 cuyo fallo dice: "Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Isabel Fernández-Criado Bedoya, en nombre y representación del Ayuntamiento de Yeste, contra la Orden del Ministerio de Justicia de 22 de noviembre de 1989, debemos declarar y declaramos que la resolución impugnada es conforme a Derecho, sin hacer expresa imposición de costas".

La sentencia se funda, en síntesis, en los siguientes criterios:

1. El ayuntamiento pretende la transformación del Juzgado de Distrito suprimido en Juzgado de Primera Instancia e Instrucción y alega la subdelegación de materias delegadas por ley al Gobierno (disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículo 24 del Real Decreto 122/89, de 3 de febrero). La Orden ministerial recurrida y el artículo 23 del Real Decreto 122/1989 contravienen la regla quinta de la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder judicial, por entender que las necesidades del servicio, tomando los criterios establecidos en el preámbulo de la Ley de Demarcación y de Planta Judicial no justifican la supresión del controvertido Juzgado de Distrito. También la Orden impugnada y el Real Decreto vulneran los artículos 105.a de la Constitución y 130.4 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958) por falta de audiencia de la Corporación afectada, organizaciones sindicales y asociaciones de jueces y magistrados, admitiéndose la omisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado en la aprobación del Real Decreto de 3 de febrero de 1989.

2. El establecimiento de un juzgado de primera instancia e instrucción de un municipio que no sea capitalidad de un partido judicial, que es lo que en definitiva se pretende en el recurso, exige la previa demarcación territorial y señalamiento de la oportuna sede, actividades que han de realizarse por ley. El Gobierno, a través del Real Decreto 122/89, se limitó a dar cumplimiento a las previsiones de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, sin que sus posibilidades alcancen a alterar la demarcación judicial.

3. En realidad, lo que se solicita por el recurrente es la modificación de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, lo cual no podía efectuarse por el Real Decreto ni por la Orden ministerial impugnada y nopuede fundarse la impugnación indirecta de las disposiciones reglamentarias en defectos formales, según reiterada jurisprudencia.

4. Debe rechazarse la alegación de subdelegación, pues la Orden ministerial se limitó a aprobar la relación de los Juzgados de Distrito afectados por la conversión operada por la Ley de Demarcación y Planta Judicial, en los plazos fijados en el Real Decreto y la apreciación de las circunstancias fueron tenidas en cuenta por el legislador, a partir de lo declarado en la exposición de motivos.

5. La operación material de transformación corresponde a la administración, de acuerdo con los datos del Consejo General del Poder Judicial, que no han sido desvirtuados por el recurrente y la Orden ministerial se dictó previo informe de la Secretaría General Técnica y del Consejo General del Poder Judicial, habiendo dado audiencia a las organizaciones sindicales, sin que la falta de audiencia de otras entidades y asociaciones determine su nulidad al no venir impuesta por la ley.

Contra la anterior sentencia interpuso recurso de casación la representación del Ayuntamiento de Yeste, el cual, en síntesis, se fundaba en los siguientes motivos:

1. Motivo primero: Violación de las reglas que prohíben la delegación de facultades normativas recibidas por el Gobierno por delegación de las Cortes para dictar reglamentos ejecutivos de las leyes; por lo que falta la habilitación normativa para dictar la Orden ministerial recurrida.

   Se funda en el artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

   El Real Decreto 122/89, que recogió la delegación de la Ley de Planta y Demarcación Judicial no realizó una determinación concreta de los juzgados convertidos, sino que la remitió a una Orden ministerial. Con ello se produjo una delegación de facultades normativas, con infracción de la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

   Es manifiestamente erróneo que la conversión del juzgado de distrito de Yeste en juzgado de paz la realizó la Ley 36/88, como se deduce de la lectura de la Orden ministerial. La Orden ministerial no se limita a una operación material, pues las normas que crean, modifican o suprimen órganos son disposiciones generales. Tampoco es meramente instrumental, pues la Ley y el Real Decreto se limitaron a fijar los criterios o reglas de aplicación.

2. Motivo segundo: Violación del trámite de audiencia de la corporación municipal.

   Se funda en el artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por violación del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958) y la jurisprudencia de aplicación.

   La Orden ministerial tiene naturaleza normativa, a juicio de la parte recurrente.

   Existe doctrina reiterada del TS en la que se afirma la nulidad de las disposiciones aprobadas omitiendo la intervención de las entidades representativas de los intereses afectados por la norma. Recientemente ha sido objeto de una interpretación restrictiva por parte de la Sala de Revisión (sólo a las corporaciones de derecho público en la que la pertenencia de sus miembros sea obligatoria), pero también esta interpretación conduce a la nulidad de la Orden ministerial, dada la naturaleza del municipio.

3. Motivo tercero: Omisión del trámite de informe del Consejo de Estado.

   Se funda en el artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Se alega infracción del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/80, de 22 de abril, que establece con carácter preceptivo el dictamen del Consejo de Estado sobre «los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones».

   No se alega en cuanto al Real Decreto, dada la doctrina que cita la sentencia recurrida sobre la impugnación indirecta de las disposiciones generales. Sin embargo, sigue en pie la infracción en cuanto a la Orden ministerial, que se configura como una norma reglamentaria de ejecución de la Ley Orgánica del Poder judicial.

   Esta parte cita la sentencia del Tribunal Supremo de 27/12/89 (necesidad de que toda disposición reglamentaria ejecutiva se someta a dictamen del Consejo de Estado) y considera que la omisión del citadoinforme en la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial no es relevante.

   La ausencia de dictamen del Consejo de Estado, según reiterada jurisprudencia, determina la nulidad.

En su escrito de oposición, el abogado del Estado, en síntesis, realiza las siguientes alegaciones:

1. En cuanto al motivo primero, la supuesta norma impeditiva de la subdelegación no existe, pues la Orden ministerial no es más que la especificación material de las disposiciones normativas de rango superior.

   La disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder judicial remite la normación a la disponibilidad del legislador reglamentario, no necesariamente al Consejo de Ministros.

2. En cuanto al motivo segundo, la Orden ministerial no es normativa, y la disposición del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento administrativo (1958) no es absoluta ni incondicionada y los únicos informes que había que tomar en consideración eran los previstos en la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La corporación impugnante no ha invocado datos nuevos.

3. En cuanto al motivo tercero, el dictamen del Consejo de Estado sólo es aplicable a los reglamentos ejecutivos de desarrollo de las leyes, y la Orden ministerial no es normativa, y, en todo caso, tiene un indudable carácter organizativo. Solicita la desestimación del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 2 de octubre de 1997.

El Ayuntamiento de Yeste (Albacete) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Justicia de 22 de noviembre de 1.989 (publicada en el B.O.E. de 1 de diciembre de dicho año), por la que se aprobó la relación y plantilla de los Juzgados de Distrito que quedarán convertidos en Juzgados de Paz y la relación de Juzgados de Distrito que quedarán suprimidos por exceder de las previsiones de planta judicial, especificando en la demanda que el recurso se dirigía singularmente contra la transformación del Juzgado de Distrito de Yeste en Juzgado de Paz (Anexo I en relación con el artículo 1 de la Orden ministerial impugnada), que, a juicio del Ayuntamiento recurrente, debió transformarse en un Juzgado de Primera Instancia e Instrucción. La sentencia dictada el 20 de noviembre de 1.992 por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional desestimó el recurso y frente a la misma el Ayuntamiento de Yeste ha promovido el presente recurso de casación.

El primer motivo del recurso, fundado en el artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, estima que la sentencia combatida ha infringido la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 1 de julio de 1.985, que, según el criterio de la parte recurrente, autorizó al Gobierno para convertir los Juzgados de Distrito en Juzgados de Primera Instancia e Instrucción o, en su caso, de Paz, con lo que, al promulgarse la Orden del Ministerio de Justicia de 22 de noviembre de 1.989 (de acuerdo con el Real Decreto 122/1989, de 3 de febrero), el Gobierno ha delegado en el Ministerio de Justicia las facultades normativas recibidas por delegación de las Cortes Generales, vulnerando con esta subdelegación lo establecido en la ya mencionada disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que únicamente apoderó al Gobierno con la referida facultad normativa.

Como expresa la sentencia de instancia, la Orden ministerial de 22 de noviembre de 1.989 se limitó a aprobar la relación de Juzgados de Distrito afectados y a dictar reglas sobre la constitución de las respectivas plantillas, disposiciones meramente organizativas de los servicios de la Administración de Justicia, que no tienen el carácter de Reglamento ejecutivo respecto a la Ley Orgánica del Poder Judicial y que constituyen, en cuanto a la transformación del Juzgado de Distrito de Yeste en Juzgado de Paz, una operación meramente instrumental de normas que ya existían en el ordenamiento jurídico.

En efecto, la Ley 38/1.988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial, ya contenía en su Anexo I, en conexión con el artículo 4.2, la relación de términos municipales agrupados por partidos judiciales, apareciendo en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha el partido judicial 4, dentro del cual se encuentra el término municipal de Yeste. La Ley 3/1989, de 18 de mayo, aprobada por las Cortes de Castilla-La Mancha, fijó la capitalidad de los partidos judiciales de dicha Comunidad Autónoma, entre las que no figuraba el municipio de Yeste. El Real Decreto 122/1.989, de 3 de febrero, por el que se acuerdanmedidas para la efectividad de la planta judicial (B.O.E. nº 32, de 7 de febrero de 1989), en su artículo 30 dispuso que en la fecha a que se refiere el artículo 19 (el 28 de diciembre de 1.989) quedarán convertidos en Juzgados de Paz los Juzgados de Distrito que radiquen en poblaciones que no sean capital de partido judicial, facultando al Ministerio de Justicia para aprobar una simple "relación" de estos Juzgados, con expresión de su nueva denominación.

En consecuencia, la conversión del Juzgado de Distrito de Yeste en Juzgado de Paz resultaba de lo prevenido en la Ley de Demarcación y de Planta Judicial en relación con la Ley 3/1989 de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (B.O. Castilla-La Mancha nº 24, de 30 de mayo de 1989 y B.O.E. nº 146 de 20 de junio de 1989). Según estas dos leyes el Municipio de Yeste se integraba en el partido judicial 4 de la Comunidad Autónoma indicada, con capitalidad en Hellín, sede de los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción previstos por la Ley de Demarcación y de Planta Judicial para el mencionado partido judicial. El artículo 30.2 del Real Decreto 122/1.989 no ha delegado en el Ministerio de Justicia la facultad de transformar el Juzgado de Distrito de Yeste en Juzgado de Paz, ya que esta transformación resultaba de la Ley de Demarcación y de Planta y de la Ley 3/1989 de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, desarrolladas por el repetido Real Decreto 122/1.989. No ha existido, pues, delegación en el Ministerio de Justicia de las facultades normativas a que alude la disposición transitoria tercera de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitándose la Orden ministerial de 22 de noviembre de 1.989 a ejercitar una potestad simplemente organizativa en relación con el Juzgado de Distrito de Yeste, que resultaba de la normativa anterior (de rango superior), lo que conduce a la desestimación de este primer motivo del recurso.

El segundo motivo alegado por la parte recurrente, con base en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, consiste en entender que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, al no estimar como causa de anulación de la Orden de 22 de noviembre de 1.989 la falta de audiencia del Ayuntamiento de Yeste en el procedimiento de su elaboración

La audiencia que previene el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo se contrae a las Entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo "afectados" por la disposición general que se elabora, siendo de significar que la sentencia de la Sala Especial del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 8 de mayo de 1992, ha puesto de relieve la superación de la doctrina jurisprudencial que atribuía carácter facultativo y no preceptivo al trámite de audiencia del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pero la jurisprudencia posterior ha señalado que el carácter preceptivo de dicho trámite se enmarca en los llamados conceptos jurídicos indeterminados, y acotando las entidades respecto de las que el trámite reviste carácter preceptivo, se advierte que son aquellas Asociaciones y Colegios que no sean de carácter voluntario y que representen intereses de carácter general o corporativo, con arreglo a la doctrina jurisprudencial señalada por esta Sala en sentencias de 19 de enero y 22 de mayo de 1991 y 10 de octubre de 1994, entre otras.

En el caso examinado, la Orden de 22 de noviembre de 1.989 es una disposición meramente organizativa de los servicios de la Administración de Justicia, que no creaba, respecto al Juzgado de Distrito de Yeste, una situación jurídica nueva, limitándose a materializar, desde un punto de vista de organización de los correspondientes servicios, lo que ya constaba en normas de rango superior, como hemos expresado. Los intereses del Ayuntamiento de Yeste no estaban pues afectados por la señalada Orden ministerial, simple determinación material y adaptación de plantillas respecto al Juzgado de Distrito de Yeste, que había quedado afectado por lo que en cuanto a él resultaba de la Ley de Demarcación y de Planta Judicial en relación con la Ley 3/1989 de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, en razón de lo cual, al no resultar afectados los intereses del Ayuntamiento recurrente, no era preceptiva su audiencia en el procedimiento de elaboración de la Orden de 22 de noviembre de 1.989, lo que hace decaer este motivo del recurso.

El tercer motivo de casación, que se apoya igualmente en el artículo 95.1.4. de la Ley de la Jurisdicción, estima que la sentencia impugnada ha incurrido en infracción del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, que establece la preceptiva audiencia de su Comisión Permanente respecto a los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones, audiencia que, a juicio del Ayuntamiento recurrente, debió tener lugar antes de la aprobación de la Orden de 22 de noviembre de 1989.

Hasta la sentencia del Tribunal Constitucional 204/92, de 20 de noviembre, que aborda directamente no ya la cuestión de si el Consejo de Estado puede actuar como Organo consultivo de las Comunidades Autónomas, sino si esta intervención podía venir establecida en una ley del Estado y más concretamente en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, dos líneas jurisprudenciales podrían extraerse en la jurisprudenciadel Tribunal Supremo:

1. La primera, que se pudiera considerar mayoritaria, entendía que el dictamen del Consejo de Estado era preceptivo y exigible para los Reglamentos autonómicos dictados en desarrollo de leyes estatales, pero no para los Reglamentos dictados en ejecución exclusiva de leyes autonómicas (así en sentencias de la Sala Tercera de 12 de mayo y 23 de octubre de 1987, 18 de marzo y 6 de junio de 1988 y 5 de abril de 1989).

2. La segunda, que pudiera ser considerada minoritaria, hacía depender la intervención preceptiva del Consejo de Estado de lo que dispusiese la concreta ley a desarrollar por el Reglamento autonómico (así en sentencias de 17 de febrero y 25 de junio de 1988 de esta Sala).

La Sala Tercera del Tribunal Supremo, en la doctrina posterior que elabora la referida sentencia del Tribunal Constitucional, entiende que es necesaria la distinción entre disposiciones reglamentarias que son ejecutivas de leyes estatales, en cuya elaboración es preceptivo el informe del Consejo de Estado y los Reglamentos de Comunidades que son de carácter organizativo o ejecutivos de leyes regionales, dictadas por los Parlamentos de esas Comunidades, en las que no resulta preceptivo, con lo que se sigue una de las dos corrientes jurisprudenciales según la forma recogida en las sentencias de esta Sala de 21 de enero, 7 de mayo, 13 de junio de 1992, 11 y 20 de mayo, 15 y 19 de julio, 2 y 25 de noviembre de 1993, 14 de septiembre y 25 de octubre de 1994.

Sin embargo, la tesis jurisprudencial prevalente ha ido consolidando una posición en sintonía con la sentencia constitucional nº 204/92, entendiendo que es exigible el informe del Consejo de Estado para todas las normas reglamentarias de las Comunidades Autónomas dictadas en desarrollo de una ley siempre que no exista Organismo autónomo homologable al Consejo de Estado y este criterio se mantiene, por todas, en la sentencia dictada en la Sala de Revisión de 16 de enero de 1993 y en la posterior sentencia de esta Sala Tercera de 21 de marzo de 1995. En la primera de dichas sentencias de revisión de 16 de enero de 1993 se establece, desde un punto de vista técnico, que no son homologables los Reglamentos ejecutivos de las leyes y los Reglamentos que las Comunidades aprueban en el marco de la legislación básica estatal, cuando se trata de materias de competencia concurrente o compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues en estos supuestos no se trata de completar, detallar o precisar una regulación a nivel de ley, sino de ejercitar una competencia autonómica en el plano normativo reglamentario con sujeción a los límites que establece la legislación básica estatal.

En el caso examinado, la nturaleza de la disposición general no tiene carácter de disposición ejecutiva de la Ley Orgánica del Poder Judicial, conteniendo unas reglas meramente organizativas de los servicios de la Administración de Justicia y que constituyen, en cuanto a la transformación que se enjuicia en este proceso, una operación administrativa meramente instrumental de normas de rango superior que ya formaban parte del ordenamiento jurídico. No le era por tanto aplicable a la Orden de 22 de noviembre de 1.989 la exigencia del dictamen preceptivo de la Comisión Permanente del Consejo de Estado que establece el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, lo que comporta, con la desestimación de este tercer y último motivo, la del recurso de casación.

La desestimación del recurso de casación deducido por el Ayuntamiento de Yeste que también hemos seguido en asuntos similares (así, en la STS Sala 3ª, Sección 6ª de 18 de diciembre de 1996 -recurso de casación 1199/93-) determina que debamos imponerle las costas causadas en el mismo, conforme preceptúa el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción