STS, 21 de Mayo de 1997
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 5997/1992 |
| Fecha de Resolución | 21 de Mayo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Mayo de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituída por los señores al margen anotados, el recurso de apelación que con el número 5.997/1992, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de fecha 14 de marzo de 1992, dictada en recurso número 206/91
El pleno del Ayuntamiento de Palma de Mallorca en sesión celebrada el 27 de diciembre de 1990 acordó desestimar el recurso de reposición presentado por D. Jose Ignacio contra el acuerdo de 29 de marzo de 1990 por el que se reclamaba la pretensión de que fuese incluido en el expediente expropiatorio relativo a la apertura de la prolongación de las CALLE000 e DIRECCION000 del tramo que da frente al hotel propiedad del Sr. Jose Ignacio .
Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra los anteriores acuerdos, la Sala de lo Contencioso- administrativo de las Islas Baleares dictó sentencia el día 14 de marzo de 1992 cuyo fallo dice:
Fallo: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en autos 206/1991, por la representación de D. Jose Ignacio , debemos declarar y declaramos que los actos administrativos impugnados no son conformes a derecho y, en su consecuencia, los anulamos, declarando que los terrenos objeto de litigio son de propiedad privada del actor y que los mismos deben ser incluidos en el expediente de expropiación forzosa que se sigue por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca. Todo ello sin hacer imposición de costas procesales.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
Se alega la inadmisibilidad del recurso por aplicación del artículo 82.c de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, por cuanto, se afirma, el actor ha ejercitado peticiones de permuta de terrenos, deslinde y reconocimiento de derechos sobre terrenos no resueltas en vía administrativa. El expediente seguido se halla pendiente de determinación de justiprecio.
Debe rechazarse esta excepción, en aplicación de un principio antiformalista y teniendo en cuenta que el silencio no puede perjudicar al particular que lo sufre.
El acuerdo de 29 de marzo de 1990 denegó la petición de inclusión del tramo de calle que da frente al hotel del recurrente fundándose en informes técnicos en el sentido de que el tramo no tiene solución decontinuidad con el resto de la calle y a él tienen acceso varias edificaciones, y a que había tenido la consideración de calle pública durante más de treinta años. En cualquier caso, concluían, entraba en la obligación de ceder los viales que contempla el artículo 83 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976).
El acuerdo de 27 de diciembre de 1990 se apoyaba en el art. 23 de la Ley de Expropiación forzosa (expropiación parcial).
De la prueba se desprende que el tramo era calle particular, abierta por el antiguo propietario del hotel, y siempre ha tenido la consideración de privada, adverada por la existencia de barreras y guardas (prueba testifical). La afirmación de que a la calle tienen acceso varias edificaciones se contradice con las fotografías acompañadas al acta notarial.
En las escrituras no aparecen los lindes de la pretendida calle.
La invocación del artículo 83 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) no afecta al reconocimiento del carácter privado del vial.
Es procedente la estimación del recurso, excepto en lo relativo a la permuta solicitada.
En su escrito de alegaciones, la representación del Ayuntamiento de Palma de Mallorca hace, en síntesis, las siguientes consideraciones:
Hay dos cuestiones distintas: De una parte, D. Jose Ignacio ha formulado una serie de peticiones referidas a permuta de terrenos, deslinde y de reconocimiento de derechos sobre terrenos; peticiones que no han sido resueltas expresamente ni se ha denunciado la mora por parte del peticionario.
Por otra parte, el Ayuntamiento de Palma inició y siguió el correspondiente expediente referido a expropiación de unas porciones de terreno propiedad del Sr. Jose Ignacio , en cuyo expediente recayeron los acuerdos plenarios de 29 de marzo y 27 de diciembre de 1.990, objeto del presente recurso.
En vía judicial ha añadido una tercera petición (y el tribunal de primera instancia, no sólo no ha visto defecto alguno en ello, sino que le da la razón en cuanto a esta petición): que se declare su derecho de propiedad privada sobre el trozo de calle.
Cita la sentencia de 18 de junio de 1.990 (los Juzgados y Tribunales del orden civil son los competentes «con carácter exclusivo» en materia de derechos reales), y, en el mismo sentido, las de 3 de enero de 1.991, 31 de enero de 1.990, 6 de junio de 1.990, 3 de diciembre de 1.990 y 24 de julio de 1.991.
No se trata de negar a nadie la justicia a que tiene derecho, sino de que esa justicia se administre por quien puede hacerlo. Un órgano de la jurisdicción contencioso administrativa carece de jurisdicción para declarar si unos terrenos son o no son propiedad privada.
El catastro prueba, además, que la calle de que se trata es de dominio público.
Aunque admitiéramos --a efectos puramente dialécticos-- que la jurisdicción contencioso-administrativa puede pronunciarse sobre si unos terrenos son o no de propiedad privada, en el caso que nos ocupa ocurre que la naturaleza de bien de dominio público de los terrenos de que se trata está perfectamente probada en el expediente administrativo.
En efecto, una de las tres carpetas de que consta el expediente contiene una nota interior manuscrita en la que la Gerencia de urbanismo dice lo siguiente:
El Catastro, tanto el antiguo (más de 30 años), como el actual, considera como calle pública, el tramo de la DIRECCION000 , que reclaman como suya los señores representados por Don Bartolomé Gomila Pujol. A la vista de los planos fotogramétricos anteriores a 1.955 obrantes en este Ayuntamiento, se contempla el tramo de calle en cuestión sin ninguna diferenciación, respecto al resto de la calle, con encintado de aceras etc. Asimismo sobre el terreno se puede comprobar la existencia de servicios municipales y numeración correlativa con el resto de la calle. En el P.G.O.U. (plan general de ordenación urbana) también se contempla como propiedad municipal
.
La sentencia ha prescindido de tan contundente prueba, y se ha apoyado en declaraciones detestigos que, todo lo más, pueden acreditar un uso de los terrenos pero, en ningún caso, un título de propiedad.
Además, el demandante ha incluido una nueva petición en su demanda sobre cuyo contenido no ha tenido ocasión de pronunciarse el Ayuntamiento expropiante: que se declare el derecho de propiedad que dice tener sobre ese trozo de calle.
Termina solicitando que se dicte en su día sentencia por la que estime el presente recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca y, en consecuencia, revoque, anule y deje sin efecto alguno la sentencia de 14 de marzo de 1.992, de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal superior de justicia de las Islas Baleares, recaída en el proceso 206/91, por no ser ajustada a derecho y declare, por contra, que la resolución del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, de 29 de marzo de 1.990, que desestimó la inclusión en el expediente expropiatorio CALLE000 - DIRECCION000 de la expresada ciudad, del trozo de calle que da frente al DIRECCION001 , es ajustada a derecho, como también lo es la de 27 de diciembre de 1.990, de la misma Corporación municipal, que confirmó aquélla en reposición.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 14 de mayo de 1997, en que tuvo lugar.
La sentencia apelada ha declarado que determinados terrenos objeto de litigio --el tramo que da frente al hotel propiedad del D. Jose Ignacio -- son de propiedad privada del hoy apelado y que por ello los mismos deben ser incluidos en el expediente de expropiación forzosa que se sigue por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca correspondiente a la prolongación de las CALLE000 e DIRECCION000
.
La representación del Ayuntamiento de Palma de Mallorca no se opone en esta instancia --y hay que entender que, de modo implícito, la admite-- a la consecuencia de que, en el caso de que los terrenos a que se refiere el litigio efectivamente sean de la propiedad de dicho señor, hoy apelado, deben incluirse en el expediente de expropiación forzosa.
Antes bien, la defensa del ayuntamiento se construye en torno a dos argumentaciones, a las que hemos de dar respuesta en nuestra sentencia: a) la jurisdicción contencioso-administrativa no es competente para declarar la propiedad de los terrenos, pues esta materia corresponde a la jurisdicción civil y b) aun admitiendo que lo fuese, no se ha probado la titularidad del terreno en favor del apelado, sino que se ha probado que era de titularidad pública.
Para responder a la primera argumentación, basta con citar lo que dispone el artículo
10.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Según este último «La competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se extenderá al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter penal. La decisión que se pronuncie no producirá efecto fuera del proceso en que se dicte, y podrá ser revisada por la jurisdicción correspondiente.»
Es cierto que, como arguye la representación de la parte apelante, la jurisprudencia declara que las cuestiones relativas al derecho de propiedad son de la competencia de la jurisdicción civil, y que no debe entrar a resolverlas la jurisdicción contencioso-administrativa cuando se trata de impugnar un asiento del Registro de la Propiedad o de poner en cuestión la titularidad del dominio que se justifica en títulos aportados al proceso. Sin embargo, la propia jurisprudencia admite que la titularidad dominical puede ser objeto de declaración prejudicial cuando no constituye la cuestión litigiosa en sí misma, sino que está íntimamente relacionada con una cuestión de carácter administrativo cuya resolución exige pronunciarse sobre aquélla, en casos en los que existan dudas sobre la titularidad pública o privada del terreno, o sobre el verdadero dueño de los bienes sujetos a expropiación forzosa, cuando no existan títulos acreditativos, entre otros supuestos análogos.
Como declara la sentencia de esta sala de 14 de noviembre de 1995, dictada en el recurso número 618/1993, en su fundamento jurídico segundo, «Las cuestiones "concernientes al dominio y a su reivindicación" ciertamente competen a la Jurisdicción Civil, "que es la que debe juzgar y decidir, siendo de aplicación los artículos 2, a) de la Ley de la Jurisdicción y 51 de la de Enjuiciamiento Civil", pero ello no empece para que la competencia de esta especializada Jurisdicción Contencioso- Administrativa, cual expresa el artículo 4 del texto legal citado en primer lugar, se extienda "al conocimiento y decisión de lascuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter penal" y es por ello, por lo que estando en presencia de un tema de índole prejudicial, que desde luego no es de carácter penal, devenía procedente su enjuiciamiento actual sin formular reserva de acciones y aunque la decisión que se pronuncie "no produzca efecto fuera del proceso en que se dicte y pueda ser revisada por la Jurisdicción Civil", máxime cuando, el artículo 3 de la Ley de Expropiación Forzosa, preceptúa que las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho afectado y que "salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente..."».
Similar doctrina se mantiene, entre otras, en las sentencias de 22 de diciembre de 1995 (recurso número 7308/1990), 24 de noviembre de 1994 (recurso número 1713/1991), 5 de abril de 1993 (recurso número 11298/1990) y 21 de noviembre de 1991 (recurso número 2458/1988).
Aun cuando pudiera entenderse que el fallo de la sentencia recurrida --como así insiste en entenderlo el ayuntamiento-- declara de manera definitiva y plena la titularidad dominical del terreno discutido en favor del actor, no ofrece a juicio de esta sala la menor duda de que dicha declaración se hace exclusivamente en la medida en que es necesario decidir de manera prejudicial sobre la propiedad de la expresada porción de suelo en orden a resolver la cuestión litigiosa acerca de si procede o no su inclusión en el expediente de expropiación forzosa iniciado.
Al resolver esta cuestión prejudicial civil la sala de instancia no excede el ámbito que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, a tenor de lo que dispone el artículo que se acaba de citar y la jurisprudencia que lo aplica. Bien es cierto que la declaración formulada debe entenderse --y en la medida en que no se entienda así, el fallo, que será confirmado, debe considerarse aclarado en este sentido-- con carácter estrictamente prejudicial y, por lo tanto, como el expresado precepto establece, no puede producir efectos fuera del proceso contencioso-administrativo en que se ha decidido la cuestión y además deja en libertad a quien esté legitimado para ello para ejercitar las acciones que pudan caber ante la jurisdicción civil competente con el objeto de que la revise.
Sentada esta primera conclusión, es menester, como admite el ayuntamiento recurrente, decidir, en función de la prueba practicada, si el terreno discutido es de la titularidad del apelado o, por el contrario, se ha probado su titularidad pública en favor del ayuntamiento.
La representación del ayuntamiento hace hincapié en un documento obrante en el expediente en el que de modo principal se fundan las resoluciones denegatorias pronunciadas en vía administrativa. En él se consignan las observaciones de los técnicos municipales en el sentido de que el catastro, tanto el antiguo, como el actual, considera como calle pública el tramo de la DIRECCION000 que se reclama; de que en los planos fotogramétricos anteriores a 1.955 obrantes en el ayuntamiento se contempla el tramo de calle en cuestión sin ninguna diferenciación, respecto al resto de la calle, con encintado de aceras etc.; de que sobre el terreno se puede comprobar la existencia de servicios municipales y numeración correlativa con el resto de la calle; de que en el plan general de ordenación urbana también se contempla como propiedad municipal; y de que corresponde a una antigua adquisición por el municipio de terrenos de titularidad pública.
Frente a estos elementos de prueba, sin embargo, se alza la prueba testifical practicada a instancias del hoy apelado, de la que, como la sentencia recurrida pone de manifiesto, se deduce que el tramo fue abierto por el antiguo propietario del hotel para facilitar la entrada; que siempre ha tenido la consideración de calle privada, adverada por la existencia de barreras y guardas; que los servicios de la calle tienen un origen y una utilización de carácter particular y que el acceso que la calle privada suministra lo es primordialmente al hotel propiedad del apelado y a otro establecimiento únicamente.
De estos elementos de prueba se extrae la conclusión de que --a los efectos prejudiciales dentro de los que nos es dado en esta jurisdicción resolver la cuestión-- ha de considerarse probada la titularidad privada de la calle, pues a ella conducen los datos sobre su origen y utilización, a falta de títulos formales de propiedad que no ha presentado ni el apelado ni el ayuntamiento. Al ponderar la carga de la prueba, en efecto, no podemos desconocer que parece exigible al ayuntamiento un mayor grado de justificación de los títulos en virtud de los cuales adquirió los terrenos y del hecho de estar comprendidos dentro del perímetro a que se refirió la adquisición, si es que, como parece indicarse, se incluyen en la cesión del antiguo cuartel, pues los datos suministrados corresponden únicamente a planos, fotografías y datos del catastro o del planeamiento que responden a la apariencia física del terreno y a haberse extraído de ella conclusiones queen principio pueden parecer lógicas, pero que, frente a los datos del origen y uso privado de la calle, no demuestran en grado suficiente que su titularidad no pertenezca a quien reclama que se incluya en el expediente de expropiación iniciado.
En su virtud, consideramos procedente la confirmación de la sentencia apelada, aun cuando debemos aclarar el fallo en el sentido de precisar el alcance estrictamente prejudicial de la declaración sobre la titularidad privada del terreno en favor del apelado, la cual no puede producir efectos fuera de este proceso y es revisable por la jurisdicción civil competente.
No apreciamos circunstancias para hacer una especial imposición de las costas causadas en esta instancia.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Palma de Mallorca contra la sentencia de 14 de marzo de 1992 de la Sala de lo Contencioso-administrativo de las Islas Baleares por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en autos 206/1991 por la representación de D. Jose Ignacio , se declara que los actos administrativos impugnados no son conformes a derecho y, en su consecuencia, se anulan, declarando que los terrenos objeto de litigio son de propiedad privada de aquél y que los mismos deben ser incluidos en el expediente de expropiación forzosa que se sigue por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca. Todo ello sin hacer imposición de costas procesales.
Confirmamos la expresada sentencia, con la aclaración a que se refiere el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia, y la declaramos firme.
No ha lugar a la imposición de las costas causadas en esta instancia.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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