STS, 21 de Febrero de 1997

El 30 de septiembre de 1987 tuvo entrada en el Ayuntamiento de San Javier escrito D. Cesar en el que manifestaba que, siendo propietario de los terrenos sitos en la avenida DIRECCION000 de Santiago de la Ribera (Murcia), ocupados en obras de pavimentación y asfalto de dicha avenida, y resto de zona verde según los planos de ordenación, y no habiéndosele notificado la ocupación de los terrenos, solicitaba que se le notificase la ocupación, «se abra expediente de expropiación de los terrenos ocupados» y que «se le indemnice debidamente tanto del valor de los terrenos como del lucro cesante».

El 12 de febrero de 1988 denunció la mora en la resolución de esta petición, afirmando que reiteraba la petición de iniciación del expediente de expropiación y que, al no ser posible la aplicación de los sistemas de cooperación o compensación, debía acometerse una actuación aislada en suelo urbano. Presentaba, en unión con otros propietarios, una valoración de los terrenos.

El pleno del Ayuntamiento de San Javier, en sesión celebrada el día 29 de septiembre de 1988, acordó aprobar el proyecto técnico para la ejecución de las obras de «construcción de pistas polideportivas en zona verde y deportiva de Santiago de la ribera», así como la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos, y de sus propietarios, afectados por el expresado proyecto; mandando hacer pública la expresada relación para que los interesados, dentro del plazo de 15 días, pudieran formular alegaciones sobre la procedencia de la ocupación y su estado material o legal, transcurrido el cual se consideraría definitivamente aprobada la relación y se iniciaba el oportuno expediente de expropiación forzosa de las fincas afectadas.

Se acordó, igualmente, que la valoración del bien expropiado se haría de conformidad con los criterios establecidos en la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) y que, transcurridos 15 días sin resolver acerca de la adquisición por mutuo acuerdo, se iniciaría el expediente ordinario.

En el edicto publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia el 12 de enero de 1989 se hace constar literalmente haberse «iniciado expediente de expropiación forzosa para la ocupación de los bienes y derechos...» que a continuación relaciona. Figura asimismo haberse aprobado mediante aquel acuerdo la expropiación de los terrenos que es preciso ocupar (con la indicación de la superficie correspondiente a cada propietario) en la comunicación dirigida a los interesados, con la finalidad de proceder a continuación adeterminar el justo precio por mutuo acuerdo, si ello fuere posible, concediéndoles el plazo de ocho días desde la publicación del acuerdo en el Boletín Oficial de la Región de Murcia para la proposición del precio de estimación o valoración de sus respectivas fincas, objeto de expropiación, para intentar la avenencia prevista en el artículo 26 de la Ley de Expropiación forzosa.

El día 23 de diciembre de 1988 tuvo entrega en el registro del ayuntamiento un escrito en el que formulaban propuesta de aprecio de los bienes que debían ser objeto de expropiación forzosa, acompañando a tal fin informe de un arquitecto, que los valoró a razón de 6.000 pesetas el metro cuadrado.

En escrito dirigido a la administración demandada, con fecha de registro de entrada de 6 de junio de 1989, los actores, al entender que había transcurrido con exceso el plazo establecido el efecto en el artículo

30 Ley de Expropiación forzosa, dejaban sin efecto su propuesta de precio de adquisición y manifestaban su propósito de presentar nueva hoja de aprecio de acuerdo con el valor urbanístico de los terrenos.

El 1 de agosto de 1990 presentaron los actores nuevo escrito en el que, tras manifestar no haber llegado a ningún acuerdo con el ayuntamiento sobre el precio de adquisición de sus propiedades, interesaban, de conformidad con el artículo 28 y siguientes del Reglamento de Expropiación forzosa la iniciación del correspondiente expediente.

Frente a esta petición, la comisión municipal de gobierno, en sesión celebrada el 4 de septiembre de 1990, adoptó el acuerdo de quedar enterada; interponiéndose contra el mismo recurso de reposición.

Al entender los actores haber quedado desestimado por silencio administrativo dicho recurso, interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de Murcia.

En la demanda se solicita que se dicte «en su día sentencia anulando los actos administrativos, obligando al ayuntamiento a la continuación de todos y cada uno de los trámites previstos en la Ley en el necesario expediente de expropiación forzosa hasta su envío al mismo Jurado Provincial de Expropiación y trámites administrativos posteriores», con costas.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia el día 5 de noviembre de 1991 cuya parte dispositiva decía así:

Fallamos: que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cesar y D. Hugo contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de San Javier, de 4 de septiembre de 1990, anulamos y dejamos sin efecto tal acuerdo por no ser conforme a derecho; debiendo la Corporación demandada, en caso de no haberlo hecho ya, iniciar expediente de justiprecio, dándole el trámite correspondiente, sin costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

No existe la desviación procesal que denuncia la parte demandada, en el sentido de que en vía administrativa se solicitó la iniciación del expediente de expropiación forzosa y en vía jurisdiccional la continuación del dicho expediente, pues de los antecedentes del expediente administrativo se deduce que en ambos casos se solicita la iniciación de expediente de justiprecio.

El expediente se inició como expediente de actuación aislada en suelo urbano (construcción de pistas polideportivas), sujeto al artículo 134.2 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976), al que será de aplicación la Ley de Expropiación forzosa, sin perjuicio de que la tasación se ajuste a la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976).

La pretensión de los actores tiene que ser estimada. Tanto si se entiende iniciado de forma anómala el expediente de justiprecio como si dicho expediente se entiende no iniciado, el ayuntamiento ha incumplido la obligación de formar pieza separada de justiprecio y la tramitación de un expediente individual para cada propietario afectado al que puedan incorporar la estimación de los bienes, que, de no ser aceptada por la Administración, se remitirá al jurado de expropiación. El acuerdo impugnado de 4 de septiembre de 1990, en cuanto se limita la corporación a darse por enterada de la petición de los actores, debe ser anulado.

Procede la estimación del recurso, y debe la administración expropiante, en caso de no haberlo hecho, iniciar el expediente de justiprecio.

En el escrito de alegaciones presentado por al ayuntamiento de San Javier, se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Se ha solicitado en vía administrativa cosas distintas de las reclamadas en vía contenciosa, pues el escrito de 30 de julio de 1990 se concreta a la iniciación del expediente de expropiación, que ya se había iniciado, por lo que la administración demandada se limitó a tomar conocimiento.

La petición de los actores que ha motivado el acuerdo impugnado es improcedente e inútil, ya que el expediente había sido iniciado.

Tanto en la demanda como en el escrito de conclusiones los recurrentes hacen referencia al inicio de expediente de expropiación, pero la sentencia lo reconduce al expediente de justiprecio, lo que no se deduce de la argumentación de los actores.

En cuanto a la petición recogida en la demanda de que se continúen los trámites previstos en la Ley hasta su envío al jurado provincial de expropiación (petición que tampoco se formuló en la vía administrativa) el artículo 69.2 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) dispone que el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio ante el jurado, una vez cumplidas ciertas condiciones y plazos, lo que motiva que nunca se pueda plantear la demanda ante el Tribunal Contencioso-administrativo.

Suplica que se dicte sentencia por la que se revoque la apelada y se declaren ajustados a derecho los actos impugnados, y en concreto el acuerdo de 4 de septiembre de 1990, condenando en costas en ambas instancias a los recurrentes hoy apelados.

En el escrito de alegaciones presentado por la representación de D. Cesar se contienen, en síntesis, las siguientes argumentaciones:

En el expediente administrativo se advierte la iniciación clara y terminante del expediente de expropiación, pero la terminación de éste no puede dejarse al arbitrio de la corporación.

Del escrito de petición, del acuerdo de la comisión de gobierno, del recurso de reposición y de la demanda se desprende la petición de iniciación y terminación en tiempo y forma del expediente, sin que baste que la corporación se dé por enterada.

Con el recurso se intenta retardar el cumplimiento de las obligaciones municipales.

El Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las corporaciones locales aprobado por Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre, en cuanto al plazo para resolver se remite al procedimiento administrativo común, que dispone un plazo de seis meses. El artículo 167 Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las corporaciones locales ordena la simplificación de los trámites y el 176 establece que al iniciar un expediente la entidades locales están obligadas a resolverlo expresamente en ese señalado plazo de seis meses.

La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 1990 condena a un ayuntamiento a que reanude el expediente expropiatorio y a que realice las correspondientes actuaciones derivadas de la expropiación.

Solicita se tengan por hechas las anteriores alegaciones.

Para la votación y fallo del recurso se señaló el día 13 de febrero de 1997, en que tuvo lugar.

Para el adecuado enjuiciamiento del recurso de apelación, conviene reseñar los siguientes antecedentes:

1) El pleno del Ayuntamiento de San Javier, en sesión celebrada el día 29 de septiembre de 1988, acordó aprobar el proyecto técnico para la ejecución de las obras de «construcción de pistas polideportivas en zona verde y deportiva de Santiago de la ribera», así como la relación concreta e individualizada de los bienes y derechos, y de sus propietarios, afectados por el expresado proyecto. Mandó hacer pública laexpresada relación para que los interesados, dentro del plazo de 15 días, pudieran formular alegaciones sobre la procedencia de la ocupación y su estado material o legal, transcurrido el cual se consideraría definitivamente aprobada aquélla y se iniciaba el oportuno expediente de expropiación forzosa de las fincas afectadas.

2) Tras determinados intentos de avenencia sobre el justiprecio, el 1 de agosto de 1990 los expropiados presentaron un escrito en el que manifestaban no haber llegado a ningún acuerdo con el ayuntamiento sobre el precio de adquisición de sus propiedades e interesaban, de conformidad con el artículo 28 y los siguientes del Reglamento de Expropiación forzosa, la iniciación del correspondiente expediente.

3) Frente a esta petición, la comisión municipal de gobierno, en sesión celebrada el 4 de septiembre de 1990, adoptó el acuerdo de quedar enterada. Contra él se interpuso recurso de reposición, al que no se dio respuesta.

4) La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia falló que la corporación demandada debía, «en caso de no haberlo hecho ya, iniciar expediente de justiprecio, dándole el trámite correspondiente.»

Alega, en primer término, la parte recurrente que se han solicitado en vía administrativa cosas distintas de las reclamadas en vía contenciosa, pues el escrito de 30 de julio de 1990 se concreta a la iniciación del expediente de expropiación, que ya se había iniciado. Por ello la administración demandada se limitó a tomar conocimiento, de tal suerte que la sentencia resuelve sobre una petición que no había sido planteada en vía administrativa.

Esta alegación no puede prosperar. La descripción del curso de los acontecimientos que tienen reflejo en el expediente administrativo demuestra que, como pone de manifiesto la sentencia apelada, los recurrentes estaban interesados en que se fijase y se les abonase el justiprecio correspondiente a los terrenos de su propiedad expropiados, ante las dilaciones que el expediente padecía, las cuales alcanzan a varios años desde la ocupación de aquéllos. Al instar su terminación utilizaron una expresión no precisa, y, en su literalidad, susceptible de ser entendida en diversos sentidos (pedían que se iniciase el correspondiente expediente). Sin embargo, las oraciones que integran el contenido de un acto jurídico deben ser interpretadas, en primer término, de acuerdo con la intención de quienes las emplean, de acuerdo con un principio general en materia de interpretación que se enuncia, por referencia a los contratos, en el artículo 1281 del Código civil. En el caso examinado, no existe duda sobre la intención de los expropiados de que se pusiese fin a la paralización de expediente -que hubiera podido tener su origen en los intentos de avenencia sobre el justiprecio-, y de ahí que no pueda apreciarse discordancia alguna entre lo que se interesó de la administración municipal y lo que se pidió en la demanda.

Está, igualmente, desprovista de todo fundamento la alegación de la representación del ayuntamiento formulada en el sentido de que la petición de los actores que ha motivado el acuerdo impugnado es improcedente e inútil, toda vez que el expediente había sido ya iniciado.

Para llegar a esta conclusión basta con parar mientes, como hemos hecho en el fundamento anterior, en la intención de los recurrentes, inferida de modo inequívoco no sólo de sus palabras, sino también de los actos concomitantes, y especialmente del curso del expediente (también este criterio interpretativo está recogido por el artículo 1282 del Código civil). Es seguro que los expropiados conocían que el expediente de expropiación había sido iniciado y es cierto que lo que interesaban es que se acometiese la fijación del justiprecio. Es, pues, a la pieza separada relativa a éste -que puede entenderse, como ellos entendieron, que constituye un expediente por sí misma- a la que se referían. En consecuencia, su petición no era inútil, pues tendía a recabar de la administración municipal los actos indispensables para hacer efectivo su derecho a percibir una indemnización congrua por los bienes que les fueron expropiados en un momento en que el expediente había sufrido notables dilaciones y se hallaba en una fase de paralización.

Alega asimismo el ayuntamiento recurrente que tanto en la demanda como en el escrito de conclusiones los recurrentes hacen referencia al inicio de expediente de expropiación, pero la sentencia lo reconduce al expediente de justiprecio, lo que no se deduce de la argumentación de los actores. Con ello se está reprochando a la sentencia haber incurrido en incongruencia.

Esta alegación carece igualmente de fundamento. Para advertirlo así no es menester ahora ni siquiera una actividad interpretativa para dilucidar la intención de los actores en la instancia -que, por otra parte, aparece clara-, sino examinar los términos literales del suplico, lugar en el que, como es bien sabido,el usus forisitúa la carga de precisar con exactitud los términos de los pedimentos deducidos ante el Tribunal. Pues bien, en la demanda se solicita que se dicte «en su día sentencia anulando los actos administrativos, obligando al ayuntamiento a la continuación de todos y cada uno de los trámites previstos en la Ley en el necesario expediente de expropiación forzosa hasta su envío al mismo Jurado Provincial de Expropiación y trámites administrativos posteriores». De esta expresión se infiere que la «continuación» del expediente de expropiación forzosa se considera integrada por los trámites relativos a la fijación del justiprecio (pues se alude al envío al jurado provincial de expropiación, referencia que en otro caso no tendría sentido).

La sentencia, pues, no «reconduce», como supone la parte apelante, la petición de la demanda al expediente de justiprecio, sino que aquélla se refiere, literalmente interpretada, a éste.

Finalmente, la parte apelante alega que, en cuanto a la petición recogida en la demanda de que se continúen los trámites previstos en la Ley hasta su envío al jurado provincial de expropiación, el artículo 69.2 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) dispone que el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio ante el jurado, una vez cumplidas ciertas condiciones y plazos, lo que motiva que no se pueda plantear la demanda ante el tribunal contencioso-administrativo.

Tampoco esta alegación tiene fundamento. El artículo 69 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) se refiere a los casos en que la administración no inicia el expediente de justiprecio, mas no a aquellos en que el expediente de justiprecio ya se ha iniciado. En el primer caso, cuando la afección de los terrenos (como ocurre en el caso examinado) resulta del plan y éste no se ejecuta, los propietarios, dentro de ciertos requisitos, condiciones y plazos, pueden dar lugar a la iniciación del expediente de oficio. Sin embargo, cuando el expediente de expropiación ha sido iniciado por la administración ésta tiene el deber de tramitarlo con arreglo a las normas de procedimiento administrativo, evitando las paralizaciones injustificadas.

Como dice la sentencia de esta sala de 24 de mayo de 1989 «el artículo 69 de la Ley del Suelo permite al expropiado abrir por su propia iniciativa el expediente de justiprecio»; pero sólo «si la Administración incumple su obligación de hacerlo». De ello se infiere que aquella norma legal no resulta aplicable cuando esta obligación ha sido cumplida por la administración.

El deber de diligencia en la tramitación administrativa aparece impuesta por el artículo 147 del Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las corporaciones locales, cuyo artículo 150 previene que el trámite de instrucción no puede servir de excusa para el incumplimiento de las obligaciones legales. Y si cierto es que el citado reglamento no establece un plazo determinado para la tramitación de los expedientes, su artículo 1 se remite con carácter supletorio (en relación con la legislación de régimen local) a lo dispuesto en la legislación estatal sobre procedimiento administrativo común, y en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, vigente en la fecha de iniciación del expediente, se fija un plazo de seis meses como máximo para la tramitación de los expedientes, salvo que concurran causas excepcionales (artículo 61).

La jurisprudencia de esta sala ha examinado algunos casos en que, ante la paralización del expediente administrativo de expropiación, la administración sostuvo que el expropiado no podía obligar a continuarlo, sino sólo hacer uso de las facultades de recuperación del dominio previstas a la sazón en el artículo 56 de la Ley del Suelo de 1956.

La sentencia de 28 de septiembre de 1985 afirma que «no discutida por la parte apelante la posibilidad de que la Administración desista del ejercicio de su potestad expropiatoria ya iniciado, si desapareciesen las razones de interés público que lo motivaron, sin perjuicio de la eventual responsabilidad que pueda derivar de tal desistimiento sobre lo que después se volverá, no cabe en el presente caso, en que ni siquiera se llegó a la ocupación de los bienes expropiados, acceder a lo solicitado por la recurrente y compeler al Ayuntamiento a que prosiga el procedimiento expropiatorio, reiterando así el pronunciamiento desestimatorio de la pretensión examinada que se hace por el Tribunal «a quo»; habiéndose producido un desistimiento tácito de la actuación expropiatoria a través de la paralización del expediente, que posteriormente se ha convertido en expreso en el Acuerdo Municipal de 22 de julio de 1983». En este caso el desistimiento conlleva la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados, por lo que la sentencia revoca la resolución recurrida y da lugar a la pretensión de indemnización de daños y perjuicios condenando a la corporación demandada al pago de la correspondiente suma.

La sentencia de 22 de febrero de 1985 declara que «la Administración urbanística ha permanecido inactiva, sin proseguir el expediente que se dice abierto y sin ultimarlo dictando en el mismo la resolución uhoja de valoración que estimase procedente y que permitiese la ulterior ocupación del pozo comprendido en el expediente de expropiación, inactividad esta que justifica plenamente la reclamación de los expropiados dirigida cabalmente y en rigor no a la pura iniciación del expediente u hoja de valoración, sino como pretende concretamente en el suplico de la demanda, a la ultimación o finalización de dicho expediente o pieza de justiprecio, sin que pueda oponerse válidamente, por tanto, que lo solicitado ya lo había concedido el Ente gestor, ni tampoco que concurra la inadmisibilidad acogida por el Tribunal de instancia».

La sentencia de 20 de noviembre de 1990 declara, en su fundamento jurídico primero que «la sentencia apelada, sin duda influida por las alegaciones que respecto de la invocación que por el Ayuntamiento demandado se realiza en orden a la aplicación de las prevenciones contenidas, por tratarse de una expropiación de naturaleza urbanística, en el artículo 56 de la antigua Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, incide en una calificación errónea, al considerar que la petición contenida en el escrito de la parte actora de 3 de febrero de 1986, tiene la consideración y efectos del requerimiento que el citado artículo contempla, en orden a la recuperación por el titular de los terrenos expropiados del libre ejercicio de sus facultades dominicales», cuando la realidad es que el recurrente, observando que el expediente expropiatorio, se halla totalmente paralizado, «invocando lo prevenido por el art. 94 en relación con el art. 70, ambos de la Ley de Procedimiento Administrativo, insta la reanudación del referido expediente expropiatorio». Esta es la petición a la que, en definitiva, se da lugar.

La sentencia de 18 de febrero de 1993 desestima un recurso de revisión contra la anterior en el que se alegaba que se había incurrido en incongruencia con lo pedido por el ayuntamiento, pues la cuestión planteada, que la sentencia había resuelto, era la de «si ante la denegación tácita por parte del Ayuntamiento de la solicitud del particular de que se lleve a cabo la expropiación, el interesado puede recurrir frente a esa denegación y demandar y obtener, según postula tanto en vía administrativa como jurisdiccional, que la expropiación continúe en su trámite hasta consumarse y hacerse efectiva, o de conformidad con el meritado art. 56 de la Ley del Suelo de 1956, si el Ayuntamiento no llevare a cabo la expropiación prevista por la Ley, dentro del plazo de diez años, a partir de la entrada en vigor del Plan, el interesado recobrará el libre ejercicio de sus facultades dominicales».

La contemplación del panorama jurisprudencial expuesto nos permite llegar a las siguientes conclusiones: a) Iniciado el expediente de justiprecio, la administración expropiante, al menos cuando no se ha producido todavía la ocupación de los bienes expropiados, puede desistir expresa o tácitamente de la expropiación y en este caso no está obligada a proseguir el expediente expropiatorio, sino a indemnizar los daños y perjuicios originados a los expropiados; b) En otro caso, una vez iniciado el expediente expropiatorio, si éste sufre una paralización, teniendo en cuenta las normas generales sobre duración máxima de los expedientes contenidas en la legislación sobre procedimiento administrativo, el expropiado puede solicitar y la administración está obligada a proseguir y ultimar la tramitación del expediente expropiatorio, con el fin de que se fije el justiprecio y se abone a los expropiados; c) Si el expediente expropiatorio ya ha sido iniciado por la administración, no son aplicables las normas previstas en la legislación del suelo para los casos en que la inejecución del plan permite al expropiado provocar la iniciación de oficio del expediente de expropiación forzosa; d) La petición de prosecución y finalización de expediente, en caso de no ser resuelta por la administración, puede ser sometida a los tribunales con arreglo a las normas que disciplinan el silencio administrativo.

La proyección de la doctrina examinada sobre la cuestión que se nos plantea nos lleva a considerar ajustada a derecho la resolución impugnada y, en consecuencia, a concluir sobre la procedencia de desestimar el recurso de apelación encaminada a lograr su revocación.

Consideramos que la posición procesal del ayuntamiento se ha iniciado y mantenido en franca contradicción con la corriente jurisprudencial expuesta, no obstante los acertados argumentos de la sentencia de instancia, por lo que estimamos que la representación procesal de la entidad local apelante ha incurrido en temeridad al sostener el presente recurso y, de conformidad con el artículo 131 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, debemos condenar a la parte apelante de las costas causadas en esta instancia.