STS, 6 de Marzo de 1997

El 15 de enero de 1992 la Sala de lo Contencioso-administrativo de Castilla-La Mancha dictó sentencia cuya parte dispositiva dice:

Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dña. Fátima y Dña. Rita contra los acuerdos del Ayuntamiento de Albacete de 23 de febrero y 2 de mayo de 1990, debemos declarar y declaramos nulos, por contrarios a derecho, tales actos administrativos, con todas las consecuencias inherentes, sin costas.

La sentencia se funda, esencialmente, en lo siguiente:

El ayuntamiento se olvidó del procedimiento al aprobar el proyecto de matadero, en realidad un anteproyecto redactado por un ingeniero agrónomo.

No obstante proponer el anteproyecto un determinado terreno de propiedad privada, no se concedió audiencia a los interesados, viéndose estos sorprendidos cuando ya había recaído lo que el ayuntamiento consideró aprobación definitiva. La descripción de las fincas no figuraba en el proyecto, en el que se indicaba que la superficie era de 6 hectáreas y 51 áreas.

El proyecto no se sometió a informe de la Comunidad Autónoma; a pesar de la calificación del suelo como no urbanizable, no se solicitó informe de la Comisión Provincial de Urbanismo (artículo 85.2 de la Ley de Régimen del suelo y ordenación urbana [1976] y artículo 44 del Reglamento de Gestión urbanística). Un matadero, en contra de la tesis del ayuntamiento, no puede encuadrarse en el supuesto de construcciones destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten en su caso a los planes y normas del Ministerio de Agricultura, ni en el de construcciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicios de obras públicas.Las obras sólo pueden autorizarse, en su caso, por el procedimiento del artículo 43.3 de la Ley de Expropiación forzosa por tratarse de una edificación de utilidad pública que debe emplazarse en el medio rural.Tampoco se sometió el proyecto a informe de la Comisión Provincial de Saneamiento, necesaria dada la calificación de la actividad como molesta e insalubre.

También se olvidó el trámite del artículo 6 del Real Decreto de 26 de noviembre de 1976, no dirigiéndose a la Consejería de Agricultura interesando la autorización hasta el 11 de diciembre de 1991.

Se impone la anulación de las resoluciones aprobatorias, dejando sin efecto las declaraciones de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes afectados, ya que sólo la aprobación válida del proyecto lleva aneja la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, resultando lógico que los informes preceptivos sean previos.

La actora denuncia la celeridad del ayuntamiento, que incoó el expediente con un anteproyecto, y posteriormente se encargó el verdadero proyecto, visado el 25 de abril de 1990, mientras el acuerdo impugnado es de 23 de febrero de 1990. No ha quedado justificada la necesidad de ocupar 65.100 metros cuadrados, máxime cuando el proyecto definitivamente visado, según el letrado del ayuntamiento sólo contempla una superficie de 40.000 metros cuadrados.

En el escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Albacete se alega, en síntesis, lo siguiente:

Del artículo 89 del Real Decreto legislativo 781/86 se desprende que las obras ordinarias (frente a las de urbanización) no deben contar con más requisitos que los contemplados en el artículo 90.

Los interesados han podido formular las alegaciones que han considerado pertinentes. Ni la de la Ley de Expropiación forzosa, la Ley 7/85 o el Real Decreto legislativo exigen como requisito previo para la necesidad de ocupación, para la iniciación del expediente expropiatorio o aprobación de un proyecto el trámite de audiencia a los interesados.

La autorización del artículo 85 de la Ley de Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) no es preceptiva, pues el matadero guarda relación con la naturaleza y destino de los terrenos.

Consta en autos que el proyecto se ejecuta bajo la supervisión y subvencionado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, otorgadas por resolución de 15 de diciembre de 1989.

La defensa aportó resoluciones de la Comisión Provincial de Urbanismo en que seguía este criterio en algunos supuestos y dijo que por error el ayuntamiento había requerido autorización.

Subsidiariamente, tal autorización se refiere a la construcción o actividad, no a la necesidad de ocupación.

Resulta paradójico que se achaque la falta de autorización de la Comisión Provincial de Urbanismo cuando la Consejería de Política Territorial declaró la urgente ocupación en resolución de 20 de mayo de 1990.

El informe de la Comisión Provincial de Saneamiento será necesario para la puesta en funcionamiento de la actividad, pero no con carácter previo a la aprobación del proyecto.

El propio artículo 6 del Real Decreto de 26 de noviembre de 1996 se refiere a la autorización como preceptiva para el funcionamiento de la actividad. La contestación de la Consejería de Agricultura, a la que se refiere la sentencia, contesta en el sentido de que la autorización no se otorgará hasta que se terminen las obras.

En cuanto a la celeridad que denuncia la sentencia, el visado colegial es un requisito de orden interno, por lo que el anteproyecto aprobado por la Corporación se transforma en proyecto y el artículo 47.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística exime del visado colegial para los proyectos de obras del Estado o entidades locales.

En todo caso los defectos, de existir, no podrían dar lugar a la nulidad de actuaciones.

Solicita la estimación del recurso y la revocación de la sentencia de instancia.

En su escrito de alegaciones Dña. Fátima y Dña. Rita afirman, en síntesis, lo siguiente:Lo aprobado no fue un proyecto sino un anteproyecto, sin audiencia de los propietarios de los terrenos afectados.

Falta el informe que exige el artículo 85 de la Ley de Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) en relación con el artículo 44 del Reglamento de Gestión urbanística.

Falta autorización de la Comisión Provincial de Saneamiento, que fue pedida un día después de la vista.

La declaración de nulidad del llamado proyecto lleva consigo la de la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes afectados.

Solicita la desestimación del recurso y la imposición de costas a la recurrente.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 27 de febrero de 1997, en que tuvo lugar.

El 15 de enero de 1992 la Sala de lo Contencioso-administrativo de Castilla-La Mancha dictó sentencia mediante la que se anularon los acuerdos del Ayuntamiento de Albacete de 23 de febrero y 2 de mayo de 1990 sobre aprobación del proyecto de matadero municipal.

La sala de primera instancia apreció infracciones sustanciales en el procedimiento consistentes, esencialmente, a) en haber recaído la aprobación sobre un mero anteproyecto, que sólo después fue visado; b) en, no obstante proponer el anteproyecto un determinado terreno de propiedad privada, no haber concedido audiencia a los interesados como propietarios de los terrenos afectados (que fueron los recurrentes en primera instancia), los cuales se vieron sorprendidos cuando ya había recaído su aprobación definitiva; c) en, a pesar de la calificación del suelo como no urbanizable, no haberse solicitado informe de la Comisión Provincial de Urbanismo (artículo 85.2 de la Ley de Régimen del suelo y ordenación urbana [1976] y artículo 44 del Reglamento de Gestión urbanística); d) en no haberse sometido tampoco el proyecto a informe de la Comisión Provincial de Saneamiento, necesaria dada la calificación de la actividad como molesta e insalubre; e) en haberse olvidado el trámite del artículo 6 del Real Decreto de 26 de noviembre de 1976, pues sólo tardíamente se solicitó la autorización de la Consejería de Agricultura; y f) finalmente, en no haber quedado justificada la ocupación de la superficie total.

De todas las infracciones formales apreciadas por la sentencia de instancia, que la sala planteó a las partes como motivos distintos de los propuestos por la parte recurrente para fundar el recurso haciendo uso de la potestad que otorga el artículo 43 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se destaca, por su especial importancia, la omisión del trámite de información pública y audiencia de los interesados previo a la aprobación del proyecto de construcción del matadero municipal de Albacete.

Puede en principio sostenerse que la declaración de utilidad pública implícita en relación con la expropiación de inmuebles en los planes de obras según el artículo 10 de la Ley de Expropiación forzosa no comporta otros requisitos que los inherentes a la aprobación del proyecto correspondiente.

Asimismo es cierto, como pone de relieve la representación del ayuntamiento demandado, que del artículo 89 del Real Decreto legislativo 781/1986 se desprende que las obras ordinarias (frente a las de urbanización) no deben contar con más requisitos que los contemplados en el artículo 90 del mismo Real Decreto. Este precepto dice que «todo proyecto de obra deberá constar de planos, presupuesto de realización y memoria en que se incluya relación detallada y valoración aproximada de terrenos y construcciones que hayan de ocuparse y, en su caso, expropiarse, así como condiciones económicas y facultativas, las cuales podrán ser ampliadas con anterioridad al anuncio de la subasta o concurso» y no hace referencia alguna a la necesidad de someter al proyecto a información pública y a la audiencia de los interesados.

Podría añadirse también que el artículo 93 del citado Real Decreto legislativo, cuando se refiere a la aprobación definitiva de los proyectos de obras provinciales, establece que «una vez tomados en consideración los proyectos por la Diputación Provincial, serán sometidos a información pública con carácter previo a su resolución definitiva», por lo que la omisión de este requisito al referirse a las obras municipales podría ser interpretado como una manifestación de la voluntad del legislador sobre su carácter prescindible.No obstante, los anteriores razonamientos no son aplicables al caso examinado, habida cuenta de que el proyecto impugnado comportaba una determinación de los bienes inmuebles que era necesario ocupar para llevarlo a cabo, producto de una decisión acerca de su ubicación en unos determinados terrenos que no era consustancial a la naturaleza del proyecto en sí.

Debe recordarse que el acuerdo de necesidad de ocupación ha de ir precedido del trámite de información pública que se regula en los artículos 18 y siguientes de la Ley de Expropiación forzosa. Durante la información pública cualquier persona puede oponerse por motivos de fondo o de forma a la necesidad de ocupación, y puede indicar las razones por las que considera preferente la ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación como más conveniente al fin que se persigue, como indica el artículo 19.1 de la Ley de Expropiación forzosa.

Cuando el proyecto de obras comprenda la descripción material detallada de los bienes y derechos de necesaria expropiación, la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto con arreglo al artículo 17.2 de la Ley de Expropiación forzosa. Cuando se da este supuesto, es forzoso concluir que la información pública prevista en los artículos 18 y siguientes de la Ley de Expropiación forzosa ha de preceder a la aprobación del proyecto, así como la audiencia de los interesados que preveía el artículo 91 de la Ley de Procedimiento administrativo -aplicable en función de la fecha de iniciación del expediente administrativo- en el caso de existir interesados especialmente determinados.

Un examen del expediente administrativo pone de manifiesto que este es el supuesto que concurre en el caso examinado.

El anteproyecto elaborado por el ingeniero agrónomo que fue objeto de aprobación por el ayuntamiento contiene abundante documentación técnica y económica sobre la construcción del matadero y, lo que a efectos de nuestra decisión ha de resultar trascendental, la determinación exacta del lugar en que había de quedar situado (que se refleja perfectamente en los planos de situación que se integran en la voluminosa documentación que esta sala ha examinado). En la memoria que lo encabeza, cuyo carácter detallado es asimismo de destacar, se ponen de manifiesto las consideraciones que el técnico ha tenido en cuenta para elegir un lugar determinado entre los diversos posibles cuyas ventajas e inconvenientes minuciosamente va analizando.

Finalmente, a la vista del anteproyecto, la unidad técnica municipal correspondiente verifica la determinación exacta, con expresión de superficie, lindes, titulares y situación registral, de la finca que concretamente resulta necesitada de ocupación en virtud del anteproyecto. Es en este momento procedimental cuando, conociendo perfectamente la situación exacta y la superficie de los terrenos que van a ser ocupados, el ayuntamiento en pleno adopta la decisión de aprobar definitivamente el proyecto (la cual, como queda dicho, comporta legalmente la declaración de necesidad de ocupación) sin haber dado oportunidad a los propietarios directamente afectados, mediante el trámite de audiencia, ni a los eventuales interesados, mediante el trámite de información pública, de expresar los motivos de fondo o de forma que tuvieran para oponerse al proyecto y proponer una localización alternativa.

Aduce el ayuntamiento que los dueños del terreno pudieron luego, a raíz de la pública información abierta en el mismo acuerdo de aprobación, formular cuantas alegaciones creyeron necesarias u oportunas.

Esta sala tiene declarado que «una inveterada jurisprudencia viene proclamando la necesidad de administrar con prudencia y moderación la teoría de las nulidades, en el sentido de no perder de vista el pro y el contra de su aplicación, en cuanto la salvaguardia de las formalidades es garantía, tanto de la Administración como de los administrados, pero teniendo a la vez presente la funcionalidad de las mismas, en cuanto no constituyen un valor en sí, sino un elemento para asegurar una actuación vinculada a los trámites y al procedimiento preestablecido; razón por la cual dicha jurisprudencia no llega a declarar la nulidad de actuaciones, aun existiendo motivos para ello, si con la misma se consigue sólo una pérdida de tiempo y de esfuerzos considerable, al preverse que la producción del procedimiento no iba a conducir a un resultado material distinto al conseguido anteriormente» (sentencia de 21 de enero de 1980, en su primer considerando).

Sin embargo, en el caso examinado, esta sala considera que la infracción cometida tiene suficiente trascedencia como para justificar un pronunciamiento anulatorio. La audiencia posterior de los propietarios no es suficiente para subsanar la falta de audiencia previa a la aprobación del proyecto, pues la decisión municipal de aprobación definitiva es una decisión dotada de un amplio grado de discrecionalidad, especialmente en cuanto a la ubicación del matadero en uno o en otro lugar de la población. Hay quesuponer que, una vez adoptada la decisión de la aprobación definitiva, las posibles alegaciones encaminadas a proponer un emplazamiento distinto como más conveniente desde el punto de vista de los intereses generales de la población de Albacete tenían unas posibilidades de prosperar notablemente inferiores, dado que ello hubiera exigido el volver atrás de una decisión del ayuntamiento plenario con un contenido significativo desde el punto de vista de la política del municipio; de tal suerte que la omisión del trámite hurtó al debate en el pleno del ayuntamiento la posible consideración de opciones alternativas para la ubicación del matadero, que los interesados tenían derecho a intentar hacer valer en sus alegaciones.

Habiéndose omitido, en consecuencia, el trámite de información pública y de audiencia de los interesados que resultaba preceptivo dada la índole del proyecto de construcción del matadero de Albacete como título legitimador de la necesidad de ocupación de unos determinados bienes inmuebles, y no siendo posible, dado el grado de discrecionalidad que la localización de la obra comportaba, estimar subsanado este defecto por la información pública abierta con posterioridad a la aprobación definitiva del proyecto, procede la confirmación de la sentencia impugnada, en cuanto anula el expresado proyecto.

No es menester, por ello, que analicemos las demás infracciones de tipo formal que la sala de instancia considera relevantes. Únicamente recordaremos que esta sala ha entendido, en casos en los que se ha alegado la falta de determinadas autorizaciones preceptivas para la realización de la obra contemplada en el proyecto legitimador de la causa expropiandi, que, «si en la obra que constituye el fin de la expropiación concurriesen infracciones manifiestas del ordenamiento, o, por otras razones de tipo material o jurídico, se apreciase que su ejecución es imposible, debería entenderse ausente la causa expropiandi que legitima la privación forzosa de la propiedad, pues, consistiendo aquélla en alcanzar el fin a que va orientada la expropiación, no puede tenerse por legítimo un fin de imposible cumplimiento, ni reconocérsele fuerza jurídica alguna, como expresa el aforismo clásico ad impossibilia nemo tenétur», no obstante lo cual si no se demuestra que dichas autorizaciones no puedan obtenerse, por no existir elementos, derivados de las características de la obra o representativos del criterio de los organismos que deben otorgarlas, en el sentido de que el otorgamiento no vaya a producirse o vaya a tropezar con obstáculos insalvables, su ausencia no puede determinar la inexistencia de causa expropiandi, sino que será el transcurso de los plazos previstos en la ley para la realización de la obra el que generará, en último extremo, si ésta no se realizara, el nacimiento del derecho de la persona expropiada a solicitar la reversión de los bienes de que fue privada (sentencia de 30 de enero de 1997).

No se aprecian circunstancias que aconsejen una especial imposición de las costas causadas.