STS, 24 de Enero de 1997
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| Número de Recurso | 12637/1991 |
| Fecha de Resolución | 24 de Enero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Enero de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo, el presente recurso de apelación interpuesto por el Procurador Sr. de Zulueta Cebrián en nombre y representación de Don Daniel , Don Eloy y Don Evaristo contra sentencia de fecha 14 de Octubre de 1991, dictada en recurso número 1022/89 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Siendo parte apelada el Procurador Sr. González Salinas en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Soria
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Se desestima el presente recurso interpuesto contra la resolución recurrida, y se declara la validez de ésta por ser conforme a Derecho".
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación procesal de Don Daniel , Don Eloy y Don Evaristo que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el Procurador Sr. de Zulueta Cebrián en nombre y representación de Don Daniel , Don Eloy y Don Evaristo y como parte apelada el Procurador Sr. González Salinas en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Soria.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuó el Procurador Sr. de Zulueta Cebrián en nombre y representación de Don Daniel , Don Eloy y Don Evaristo por escrito en el que tras manifestar las que estimó pertinentes, terminó suplicando a la Sala, se dicte sentencia en el sentido de dar lugar al recurso de apelación revocando la sentencia apelada, declarando la estimación del recurso Contencioso-Administrativo a que estos autos se concretan, interpuesto contra resolución del Pleno del Ayuntamiento de Soria de 01/12/88, con imposición de las costas a la parte apelada.
Continuado el mismo por el Procurador Sr. González Salinas en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Soria lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala, se dicte Sentencia desestimando el recurso de apelación interpuesto y confirmar la sentencia apelada.
Se señaló para votación y fallo el día, VEINTIUNO DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE.
El presente recurso de apelación, interpuesto por Don Daniel , Don Eloy y Don Evaristo , se fundamenta en la, en opinión del recurrente, errónea interpretación que el Tribunal de Primera Instanciaefectúa del artículo 92 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, por entender que, en contra de la opinión del Tribunal "a quo", es necesaria la autorización de la Comunidad Autónoma para llevar a cabo la expropiación del terreno de los recurrentes con el fin de cederlo al Ministerio de Educación y Ciencia.
No cabe aceptar sin más la doctrina sentada sin mayores razonamientos por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, por cuanto la mera cita del Real Decreto 1710/79 resulta insuficiente habida cuenta el mayor rango normativo del Real Decreto Legislativo 781/86 de 18 de Abril, lo que hace necesario efectuar algunas consideraciones sobre este punto.
Es cierto que el artículo 92 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local tiene su precedente normativo en el artículo 145 del Decreto de 29 de Junio de 1955, así como que el Real Decreto 1710/79 dejó sin efecto los procedimientos de fiscalización, intervención y tutela que venía ejerciendo el Ministerio de Administración Territorial sobre las Corporaciones Locales a que hace referencia en relación con la disposición de bienes propios de las Corporaciones Locales, entre los que no se cita expresamente el supuesto del artículo 145 antes mencionado, pero no lo es menos, que en cualquier caso, y como ya queda dicho, que el Real Decreto Legislativo 781/86 es una norma posterior en el tiempo y de rango superior al citado Real Decreto 1710/79, razón por la que ha de estarse a lo dispuesto en aquel al ser esta la norma vigente en el momento en que se producen los hechos enjuiciados, sin que la redacción del artículo 92 del Real Decreto Legislativo antes citado pueda achacarse sin más, como pretende la representación del Excmo. Ayuntamiento de Soria, a un olvido del legislador.
De un análisis comparativo de los Textos del Decreto de 24 de Junio de 1955 y del Real Decreto Legislativo 781/86 se llega necesariamente a la conclusión que acabamos de reseñar.
En efecto, de una parte, vemos como la autorización prevista en el artículo 189.1 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955 se mantiene en el artículo 79.1 del Real Decreto Legislativo de 1986, pese a lo previsto en el Real Decreto 1710/89 en su artículo 13.1, sin embargo no ocurre lo mismo en los supuestos de cesiones a que se refieren los artículos 189.2 del Decreto de 1955 y 79.2 del Real Decreto Legislativo 781/86, ya que en éste se suprime la autorización prevista en aquél.
De otra parte es lo cierto que para la cesión de bienes expropiados al amparo del vigente artículo 92 del Real Decreto Legislativo 781/86, o del artículo 145 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955 antes vigente, tanto en uno como en otro caso se exige la autorización de la Comunidad Autónoma o del Ministerio de la Gobernación respectivamente, sin que, como queda dicho, el artículo 145 de la Ley de Régimen Local, Texto Refundido de 1955, aparezca entre los mencionados en el Real Decreto 1710/79 a efectos de supresión del procedimiento de fiscalización, intervención o tutela en cuestión.
No obstante, tanto el análisis del artículo 92 del Real Decreto Legislativo 781/86, como del artículo 145 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955, exigen un análisis más detenido, a fin de determinar el alcance de la expresión "en su caso". En uno y otro precepto se hace referencia a que "La cesión habrá de ser autorizada, en su caso, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma", en el primero de los supuestos, o "por el Ministerio de la Gobernación", en el segundo, según el tenor literal del Texto de 1955 citado. Tal expresión "en su caso" no puede interpretarse, como pretende el Excmo. Ayuntamiento de Soria, en el sentido de que la misma sólo sería preceptiva en los supuestos a que se refiere el artículo 79.2 del Real Decreto Legislativo 781/86, antes artículo 189.2 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955, puesto que en la normativa anteriormente vigente la autorización era siempre preceptiva en los supuestos de cesión a título gratuito, y en el texto actual de 1986 hemos visto que tal autorización desaparece en los supuestos del artículo 79.2. En consecuencia, la expresión "en su caso" ha de ser entendida como "en los casos en que una norma de rango suficiente lo exija", única interpretación posible a la vista de lo anteriormente expuesto, por lo que, al no acreditarse en el presente caso tal exigencia, debe entenderse que no resultaba preceptiva en el mismo, sin que de ningún modo pueda estimarse lógica la interpretación de que la expresión "en su caso" deba entenderse como "en todo caso", ya que de ser así la expresión a utilizar debía haber sido esta última u otra similar, como podría serlo "en cualquier caso", o simplemente debía haber sido omitida la expresión "en su caso", limitándose el precepto a señalar que "la autorización habrá de ser autorizada por el órgano competente de la Comunidad Autónoma".
Sentado lo anterior únicamente quedaría por analizar la constitucionalidad del artículo 92 del Real Decreto Legislativo 781/86, más es lo cierto que ninguna de las partes plantea tal cuestión, sin duda en atención a la doctrina que se ha venido sentando por el Tribunal Constitucional en relación con la autonomía local, aludiendo a su carácter limitado y a la posibilidad de establecer controles de legalidad y oportunidadsiempre que la toma de decisión no viniera a compartirse por otra Administración, de tal modo que se entiende la autonomía local como un concepto jurídico de contenido legal que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduandose la intensidad de esa participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias, sin que por otra parte pueda olvidarse que los artículos 7.2 y 10.2 de la Ley de Bases de Régimen Local forman parte del bloque de constitucionalidad en la materia y que la regulación de los bienes de dominio público y patrimoniales de las Administraciones Públicas compete, en sus aspectos básicos, al Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución, ya que se trata de un elemento relevante dentro del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y que la cesión a una concreta Administración de un inmueble para destinarlos a fines que redunden en pro de los intereses de la comunidad municipal, puede incidir en los intereses de otra Administración que pudiera tener competencias en lo relativo a la atención de los fines que se persiguen con la cesión o al propio bien en si mismo atendidas sus peculiaridades.
Como consecuencia de todo lo hasta aquí expuesto cabe concluir que no es contrario a la Constitución que la cesión de un inmueble expropiado por la Administración Municipal al amparo del artículo 92 del Real Decreto Legislativo 981/86, exija la autorización del órgano competente de la Comunidad Autónoma, por lo que aunque no consta acreditado que tal requisito se haya cumplimentado en el supuesto de autos, tampoco resulta necesario en atención a lo antes expuesto.
En lo que atañe al segundo argumento utilizado por el recurrente, hemos de señalar que aquel no puede prosperar por cuanto sí consta en autos el acuerdo firme por el que se toma compromiso de cesión del inmueble al Ministerio de Educación y Ciencia, cesión que implícitamente ha sido aceptada por el citado Departamento según se infiere del escrito de 19 de Abril de 1989, nº 2757, de la Dirección Provincial en Soria del citado Ministerio.
Finalmente hemos de resaltar que nos encontramos ante un recurso de apelación y por tanto el principio de congruencia obliga a examinar todas las cuestiones planteadas en el recurso contencioso y en consecuencia también el ámbito de aplicación del artículo 92 del Real Decreto Legislativo 981/86, ya que tal cuestión fue planteada en la primera instancia, y respecto de lo cual no nos parece aceptable la doctrina sentada en la sentencia apelada.
En efecto, el recurrente plantea la cuestión de que las facultades reconocidas en el artículo 92 del Real Decreto Legislativo 981/86 quedaban concretadas a edificios y al no tener esta condición el inmueble expropiado el citado precepto no podía servir de fundamento a la expropiación en cuestión. Tal cuestión ha sido resuelta por la sentencia apelada sobre la base de un razonamiento equivocado, al entender que tal precepto supone "la habilitación a las Corporaciones Locales para adquirir bienes inmuebles, (concepto civil en el que, claro está, son incluidos los solares, S.T.S. 30 de noviembre de 1965 R.J. Ar.8033) mediante el instituto expropiatorio".
El razonamiento utilizado, decimos no nos parece aceptable, porque ni la sentencia de este Tribunal que se cita afirma que el precepto en cuestión haga referencia a "inmuebles", ni tal referencia es correcta, ya que tanto el vigente artículo 92 del Real Decreto Legislativo 981/86, como el artículo 145 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955, utilizan la expresión edificios, concepto distinto y más restrictivo que el genérico de inmuebles, ya que si bien los edificios son bienes inmuebles, no todos los inmuebles son edificios, baste para ello la simple lectura del artículo 334 del Código Civil, por tanto, si el legislador quiso concretar las facultades expropiatorias al amparo del citado precepto del Real Decreto Legislativo 981/86, no es factible efectuar una interpretación extensiva del mismo, máxime cuando se trata de una norma restrictiva de derechos, amen de que en el mismo Texto Legal cuando el legislador quiso referirse a inmuebles lo hizo expresamente, así en el artículo 79, al hablar tanto de cesiones a título gratuito, como de enajenación, gravamen o permuta de los mismos; por tanto es clara la voluntad del legislador de que el artículo 92 que nos ocupa sólo es de aplicación a los supuestos de edificios, pero no a los de cualquier bien inmueble; en consecuencia procede la estimación del recurso de apelación interpuesto, máxime cuando en ningún momento se alega la existencia de un plan de obras o servicios que pudiera servir para fundamentar la expropiación al amparo del artículo 10 y concordantes de la Ley de Expropiación Forzosa.
No concurren los requisitos del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional en orden a una especial condena en costas.
Vistos los preceptos citados y de más de general aplicación.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Sr. Zulueta Cebrían contra sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de fecha 14 de Octubre de 1991, dictada en recurso contencioso 1022/89 que revocamos por no ser conforme a Derecho y debemos anular y anulamos la resolución del Excmo. Ayuntamiento de Soria de 1 de Diciembre de 1988 que confirmaba la anterior de 25 de Julio de 1988. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario, certifico.
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